Административная реформа в России

В начале 2000 г. Центр подготовил Концепцию государственного строительства, вобравшую основные идеи Концепции административной реформы 1998 г.

В разделе "Власть и общество" констатировалась высокая степень дисгармоничности отношений между государственной властью и обществом.

В разделе "Отношения внутри системы власти" обосновывалось несоответствие устройства и особенно функционирования структур исполнительной власти основам конституционного строя Российской Федерации (демократическое, правовое, федеративное, социальное государство). Утверждалось, что исполнительный аппарат воспроизводит советскую систему управления.

В разделе "Политика изменений в государственной службе" утверждалось, что государственная служба должна создаваться на принципах "merit system" ("системы заслуг и достоинств"), открытости и доступности государственной службы.

Весной 2000 г. в реализации проекта Центра стратегических разработок наступило затишье в связи с выборами Президента РФ.

К осени того же года действительная причина торможения стала проясняться, в качестве приоритетов власти были выбраны другие задачи: укрепление вертикали власти, федеративных отношений, изменение верхней палаты Федерального Собрания РФ и т.д.

Административная реформа была в очередной раз отложена.

Четвертый этап административной реформы (2003 - 2005 гг.)

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию на 2003 год отмечалось, что "...бюрократия... обладает огромными полномочиями. Но находящееся в ее руках количество полномочий по-прежнему не соответствует качеству власти...; такая власть в значительной степени имеет своим источником не что иное, как избыточные функции госорганов". Это обстоятельство и составляло тот фон, на котором предстояло провести административную реформу. В Послании поставлена задача: "Надо провести радикальное сокращение функций госорганов. Конечно, это должно быть просчитано очень точно".

В Послании на 2004 год также было уделено внимание вопросам оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти. Президент РФ подчеркнул, что государственные функции, уже признанные избыточными, не должны быть реанимированы на уровне субъектов РФ и муниципалитетов.

В 2003 - 2005 гг. административная реформа практически осуществляется по следующим направлениям:

оптимизация функций органов исполнительной власти и структуры исполнительной власти;

реформирование государственной службы;

совершенствование управленческих процедур;

создание административной юстиции.

В марте 2003 г. Президентом РФ были изданы указы, сразу названные в СМИ "указами об административной реформе". В Указе N 824 выделен комплекс целей, которыми должна руководствоваться в своей работе Комиссия по административной реформе Правительства РФ, созданная во исполнение этого Указа.

Постановлением Правительства РФ от 31.07.2003 N 451 утверждено Положение о Правительственной комиссии по проведению административной реформы. Комиссия является координационным органом Правительства РФ для обеспечения реализации приоритетных направлений административной реформы. На нее возложено предварительное рассмотрение проектов федеральных законов, других нормативных правовых актов и предложений по вопросам: исключения дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; организационного разделения функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам и др.

Распоряжением Правительства РФ от 21.05.2004 N 682-р при Правительственной комиссии по проведению административной реформы созданы рабочие группы по вопросам оптимизации структуры и функций подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений, федеральных государственных унитарных предприятий и федеральных казенных предприятий, действующих в соответствующих сферах государственного регулирования.

В целях совершенствования государственного управления, оптимизации структуры и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти в 2004 г. образована Комиссия при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления, которая является постоянно действующим консультативным органом (Указ Президента РФ от 16.07.2004 N 910 "О мерах по совершенствованию государственного управления"). При Комиссии образованы три межведомственных рабочих группы по основным вопросам административной реформы: реформирование государственной службы, системы и структуры федеральных органов исполнительной власти и др.

Оптимизация и упорядочение функций федеральных органов исполнительной власти; изменение их системы, структуры и режима функционирования; простота и эффективность работы государственных органов; совершенствование отношений между ними и хозяйствующими субъектами; демократизация управления, его открытость и доступность для граждан - объявлены в качестве главных целей административной реформы. Достижение этих целей требует новых соотношений, с одной стороны, между централизацией, децентрализацией и деконцентрацией, с другой - между формами и методами правового регулирования разных сфер общественной жизни.

Успешное проведение административной реформы зависит не только от организационного обеспечения, но и от выработки нового порядка организации и функционирования исполнительной власти. Поэтому конституционно-правовое и административно-правовое обеспечение мероприятий играет ключевую роль в ее осуществлении. Подготовка и принятие нормативных правовых актов - имманентная часть процесса реформирования исполнительной власти, самый необходимый его "инструмент".

Опыт проведения административных реформ в других странах показывает важность своевременной подготовки нормативных актов, особую потребность в правовых нормах для стабильного функционирования административных институтов.

Нормативно-правовое обеспечение административной реформы проводится в двух направлениях:

анализ (инвентаризация) нормативных правовых актов на предмет их соответствия потребностям административной реформы;

подготовка новых нормативных актов;

исполнение норм вне зависимости от их содержания.

Однако "...важнейшими, пока еще не разрешенными, а во многом и не продуманными, вопросами остаются конституционно-правовые и административно-правовые параметры проводимой реформы" <*>.

--------------------------------

<*> Старилов Ю.А. Предисловие в Сб. науч. трудов. Вып. 16: Административная реформа в России: Политико-правовое и управленческое измерение. Воронеж: Изд-во Воронеж. гос. ун-та, 2004. С. 3.

Задача науки административного права состоит в выработке предложений по развитию административного законодательства в целях практической реализации намеченных мероприятий по осуществлению административной реформы. Ибо "юридическое "оформление политических предположений и инициатив - процесс необратимый и в то же время самый ответственный" <*>.

--------------------------------

<*> Старилов Ю.Н. Там же. С. 3.

Пятый этап реформы связан с разработкой Программы административной реформы на период до 2010 г.

В соответствии с протоколом заседания Правительства РФ от 21.10.2004 Минэкономразвития России была подготовлена и представлена в Правительство РФ Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах и план мероприятий по проведению административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах. Распоряжением Правительства РФ от 25.10.2005 N 1789-р указанные документы одобрены.

Концепция административной реформы предусматривает:

реализацию комплекса мер в области внедрения в деятельность органов исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам;

внедрение стандартов государственных и муниципальных услуг;

разработку и внедрение административных и электронных административных регламентов;

повышение эффективности системы закупок для государственных и муниципальных нужд;

создание и реализацию особых механизмов регулирования в коррупционно опасных сферах;

создание механизмов досудебного обжалования и административного судопроизводства (административной юстиции);

завершение пересмотра избыточных и дублирующих функций органов исполнительной власти и устранение неэффективного государственного вмешательства в экономику;

реформу контрольно-надзорных органов, развитие системы аутсорсинга административно-управленческих процессов;

реформирование территориальных органов федеральных органов исполнительной власти;

обеспечение прозрачности и эффективности взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества.

Концепция нацелена, прежде всего, на повышение способности исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления обеспечить достижение конкретных результатов в экономике и социальной сфере, а также рост качества и доступности государственных и муниципальных услуг, на снижение издержек от неэффективности государственных закупок.

Финансирование мероприятий административной реформы (2006 - 2008 гг.), проводимых федеральными органами исполнительной власти, предполагается производить за счет средств федерального бюджета, предусмотренных на содержание соответствующих федеральных органов исполнительной власти.

Финансирование мероприятий административной реформы, проводимых в субъектах РФ, осуществляется в соответствии с законодательством субъектов РФ.

Основные мероприятия административной реформы 2006 - 2008 гг. будут осуществляться в четыре этапа.

I этап (конец 2005 г.) - разработка и принятие первоочередных нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции органов исполнительной власти, разработка методической базы; координация действий федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов РФ.

II этап (2006 г.) - передача ряда государственных функций саморегулируемым организациям; передача части государственных организаций с федерального на региональный уровень; разработка нормативной базы для применения процедур управления по результатам; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг; разработка нормативных актов для совершенствования контроля и надзора процесса закупок для государственных нужд, аутсорсинга административно-управленческих процессов и др.

III этап (2007 г.) - ликвидация и приватизация избыточных государственных функций, разработка и внедрение большинства административных регламентов в федеральных и региональных органах исполнительной власти, внедрение процедур управления по результатам приоритетных стандартов государственных услуг и др.

IV этап (2008 г.) - корректировка нормативно-правовой базы реформы с учетом анализа накопленного опыта; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинг мероприятий административной реформы.

Для решения поставленных в проекте программы задач предусмотрены мероприятия по следующим разделам - "управление по результатам", "стандартизация и регламентация", "оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции", "повышение эффективности взаимодействия государства и общества", "модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти и мониторинг административной реформы" и др.

В качестве непосредственных результатов реализации Концепции предполагаются:

1) создание системы государственного управления, способной достигать общественно значимых измеримых целей;

2) снижение издержек на ведение бизнеса за счет сокращения административных барьеров (не менее чем в три раза);

3) создание новых рынков услуг для частного бизнеса в результате ухода государства из сфер экономики, где его присутствие нецелесообразно;

4) повышение качества и доступности государственных услуг для граждан;

5) повышение доверия граждан и бизнеса к государственным институтам.

В качестве приложения к Концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 годах Правительством РФ утверждены показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых приведены следующие.

1. Оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг. Предполагается, что в результате проведения административной реформы степень удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг повысится к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - не менее чем до 70%.

Основным инструментом исследования количества и доступности государственных услуг признано проведение социологических опросов. В настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан количеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти как на федеральном, так и на региональном уровне.

2. Уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров. По данным научных исследований размер издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в 2004 г. составил в среднем 8,5% выручки предприятия. В качестве целевого показателя реализации мероприятий административной реформы определено снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 3%.

3. Место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления. В 2004 г. в международный рейтинг качества государственного управления входило 209 стран. Процентный ранг Российской Федерации по эффективности государственного управления в 2004 г. равнялся 48,1 единицы (из 100 возможных), по качеству государственного регулирования - 30,5 единицы (из 100 возможных).

Для оценки системы государственного управления в Российской Федерации предполагается использовать следующие показатели.

Эффективность государственного управления. Этот показатель определяет качество государственных услуг, качественные характеристики государственных институтов, компетенцию государственных служащих, уровень доверия к политике, проводимой Правительством, и др.

Качество государственного регулирования. Этот показатель связан с оценкой политики, проводимой в сфере государственного регулирования в экономике. С его помощью измеряются такие факторы, как государственное регулирование цен на товары и услуги, неадекватный контроль в данной сфере, избыточное регулирование бизнеса и др.

Реализация мероприятий административной реформы должна способствовать повышению качества государственного управления и государственного регулирования. В качестве целевых ориентиров по данным показателям в Концепции предполагается использовать значения, близкие к уровню государств Восточной Европы. Так, к 2008 г. предполагается достичь значения показателя эффективности государственного управления - 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г. - не менее 70 единиц по каждому из показателей.

В числе важных инструментов реализации административной реформы, с помощью которых должны достигаться поставленные цели, долгое время оставался спорным вопрос о механизме управления реализацией мероприятий административной реформы. В частности, федеральные органы исполнительной власти были не согласны с тем, что государственным заказчиком программы определялось Минэкономразвития России, которое, соответственно, направляло в ведомства своих менеджеров, а управление программой поручалось Дирекции программы. Серьезным недостатком программы был слабый охват регионального уровня управления в России <*>. Субъекты РФ пока пытались самостоятельно осуществлять преобразования в сфере государственного управления, как правило, ориентируясь на весьма нерезультативный федеральный опыт. Такая разобщенность не позволяла говорить о концептуальной определенности предполагаемых масштабных изменений.

--------------------------------

<*> Комментируя на заседании Правительства 22.09.2005 принятие Постановления Правительства РФ от 28.09.2005 N 587 "О Правительственной комиссии по совершенствованию взаимодействия федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации", М.Е. Фрадков назвал региональную тему стержневой и даже поднял тему "расширенного Правительства", имея в виду привлечение представителей регионов. Согласно указанному Постановлению в состав Комиссии будут входить руководители федеральных органов исполнительной власти и высшие должностные лица субъектов РФ.

Поставлен был под сомнение сам характер программы - федеральная целевая - как мало подходящий для мероприятий, результат которых четко не просматривается.

Федеральные органы исполнительной власти предлагали, выработав общие принципы, поручить им самим вести реформу на бюджетные средства, выделяемые им в рамках ведомственных программ. Привлекательность такого решения заключается в отсутствии необходимости изыскивать дополнительное финансирование. Кроме того, недопустимо, по их мнению, "внешнее управление" программой.

В Концепции четко определена система управления реализацией мероприятий административной реформы в 2006 - 2008 гг., которая должна гарантировать достижение поставленных целей, эффективность проведения каждого из мероприятий, а также долгосрочную устойчивость полученных результатов.

Ответственными за реализацию административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг. являются Правительственная комиссия по проведению административной реформы, комиссии по проведению административной реформы, создаваемые в субъектах РФ, федеральные органы исполнительной власти субъектов РФ.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы в целях реализации Концепции на 2006 - 2008 годы:

обеспечивает согласование действий федеральных органов исполнительной власти, взаимодействие с органами исполнительной власти субъектов РФ, а также с заинтересованными организациями и общественными объединениями при проведении административной реформы;

заслушивает отчеты представителей федеральных органов исполнительной власти о выполнении возложенных на них задач по проведению административной реформы.

Правительственная комиссия имеет право:

запрашивать в установленном порядке у федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций необходимые материалы по вопросам административной реформы.

Нормативно-правовую и методическую поддержку мероприятий по проведению административной реформы осуществляет уполномоченный Правительством РФ федеральный орган исполнительной власти.

Для осуществления эффективного управления и контроля выполнения плана мероприятий на федеральном уровне в каждом федеральном органе исполнительной власти определены должностные лица и соответствующие подразделения, ответственные за проведение административной реформы.

Федеральные органы исполнительной власти на основании Концепции и плана мероприятий от 25 октября 2005 года утвердили собственные планы по проведению административной реформы.

На региональном уровне управление, координация и контроль за ходом реализации мероприятий по проведению административной реформы осуществляются комиссиями по проведению административной реформы в субъектах РФ в соответствии с законодательством субъектов РФ.

В целях согласования планов и реализуемых мероприятий и исключения возможного дублирования федеральной целевой программы "Электронная Россия (2002 - 2010 годы)", федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)" и других федеральных программ созданы постоянно действующие координационные органы (советы). Координационные органы (советы) осуществляют согласование мероприятий данных программ с мероприятиями по проведению административной реформы.

III. Оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти

Указом N 314 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти определена в качестве приоритетного направления административной реформы.

Понятие "функция федерального органа исполнительной власти" означает нормативно установленный вид властной деятельности, постоянно осуществляемый этим органом в масштабах Российской Федерации.

Указом N 314 установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ, - постановлением Правительства РФ.

В административном законодательстве не существовало официально установленной типологии функций органов исполнительной власти. В результате реализации Указа N 314 и Указа N 649 и пересмотра Правительственной комиссией по проведению административной реформы функций федеральных органов исполнительной власти <*> принята следующая типология функций органов исполнительной власти:

--------------------------------

<*> См. Постановление Правительства РФ от 31.07.2003 N 451.

1) функции по принятию нормативных правовых актов;

2) функции по контролю и надзору;

3) функции по управлению государственным имуществом;

4) функции по оказанию государственных услуг.

Признано, что эти функции являются "неотъемлемо государственными" и осуществляются федеральными органами исполнительной власти. Характерно, что в контексте Указа N 314 "политические" составляющие - такие, как выработка государственной политики, планирование результатов деятельности, прогнозирование и другие элементы государственной политики, не отделены, скажем, от правотворческой деятельности, проверки выполнения действующих требований, финансового отчета и т.д. Таким образом, в каждой функции государственного управления презюмируются элементы политики, и именно поэтому подобные функции отнесены к числу государственных.

В целях формирования эффективной системы и структуры федеральных органов исполнительной власти признано необходимым оптимизировать функции федеральных органов исполнительной власти.

В контексте Указа N 824 оптимизация функций федеральных органов исполнительной власти означает:

упразднение функций избыточного государственного регулирования;

исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;

передачу функций федеральных органов исполнительной власти саморегулируемым организациям в области экономики;

организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом;

завершение процесса разграничения функций между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов РФ.

В период с января по август 2003 г. оценкой своих функций занимались сами федеральные органы исполнительной власти в порядке обновления собственных положений. В рамках данной работы по текстам положений Правительство РФ упразднило 22 функции и по-новому определило содержание 16 функций государственного регулирования (данные неофициального характера).

Анализом функций федеральных органов исполнительной власти, в том числе на предмет их избыточности и дублирования, с августа 2003 г. занимается Правительственная комиссия по проведению административной реформы.

При всем сходстве причин, целей и характера мероприятий по адаптации исполнительного аппарата к рыночной экономике, проводимых в предшествующие годы и в настоящее время, важно отметить качественно новый подход к решению проблемы. Основной акцент сделан на тщательном анализе и всесторонней оценке именно функций исполнительного аппарата, их адекватности требованиям развития рыночной экономики.

Таким образом, задачи, которые решались в процессе анализа, оценки и упорядочения функций федеральных органов исполнительной власти, состояли в том, чтобы на более веских основаниях:

избавить аппарат от старых функций, взятых из прошлого;

четко разграничить функции между федеральными органами исполнительной власти, исключив их дублирование, параллелизм и "провисание";

упразднить ненужные структурные подразделения и (или) органы в целом.

Тем самым предполагалось, что удастся, наконец, "пресечь" бесконечную реорганизацию государственного аппарата, рационально реализовать веками апробированный принцип "трех определений": "функции, структура, штаты" - и приступить к эффективному государственному управлению.

Результаты работы Комиссии обсуждались на заседаниях Правительства РФ, которое принимало окончательные решения по оптимизации функций федеральных органов исполнительной власти <*>.

--------------------------------

<*> Например, 09.10.2003 (об оптимизации функций Минтранса, Минпромнауки, Минфина, Минздрава, Минтруда, Минимущества, МВД, Госстроя России); 18.12.2003 (об оптимизации функций МПС, Минсельхоза, Минэкономразвития, МЧС, МАП, Минздрава, Минкультуры, Минэнерго, Минпромнауки, Минсвязи, МВД, ФКЦБ, Госстроя России); 21.10.2004 (об оптимизации сети федеральных государственных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, подведомственных федеральным органам исполнительной власти).

В ходе анализа деятельности федеральных органов исполнительной власти выявлены группы функций, которые предлагается либо упразднить, либо передать саморегулируемым организациям, либо по-новому определить их содержание.

Правительственная комиссия по проведению административной реформы проанализировала 5300 функций федеральных органов исполнительной власти. Из них:

800 признаны полностью или частично избыточными;

500 - дублирующими;

в отношении 300 функций предложено изменить масштаб исполнения.

Однако лишь незначительная часть, которая была закреплена только актами Правительства РФ или положениями о ведомствах, была упразднена. Основной массив избыточных функций, содержащихся в федеральных законах, указах Президента РФ и актах Правительства РФ, по-прежнему сохранен (более чем 300 законов, десятки указов Президента РФ, сотни постановлений Правительства РФ и ведомственных актов).

Функции федеральных органов исполнительной власти рассматривались Комиссией и с точек зрения:

их типизации - политические, регулятивные, контроля, надзора, мониторинга деятельности, предоставления государственных услуг и т.д.;

возможности их передачи в негосударственный сектор, на более низкий уровень власти - субъектам РФ и муниципальным образованиям.

Комиссия также оценивала масштабы реализации государственных функций. В результате такой оценки ряд функций был "рационализирован": определенные их компоненты сняты с бюджетного финансирования, переданы государственным организациям, приватизированы и т.д.

Комиссией была проведена "деполитизация" большого числа функций федеральных органов исполнительной власти за счет изъятия их из компетенции федеральных министерств и передачи на "нижние этажи" - в компетенцию служб, агентств, что должно способствовать повышению эффективности их реализации.

В итоге для действующей системы федеральных органов исполнительной власти оставлено приблизительно 15% прежнего объема государственных функций.

Практика работы Правительственной комиссии по проведению административной реформы поставила перед наукой административного права важный вопрос о критериях оценки функций государственного управления. В оценке функций "...важно не упустить главного: каков критерий оценки реальной социальной полезности этих функций. Иначе "потеря" функции может в конечном счете привести к ослаблению публичных интересов, например в сфере стандартизации и строительного контроля" <*>.

--------------------------------

<*> Тихомиров Ю.А. Указ. ст. С. 29.

Между тем, например, применяемые критерии избыточности функций государственного управления не являются очевидными и часто имеют "размытый" характер.

В решениях об упразднении функций критерии избыточности выражались такими терминами, как: "необходимость функции неочевидна", "это функция собственника", "может осуществляться субъектами рынка", "это административный барьер", "накладывает дополнительную нагрузку на предприятия", "функция не реализуется", "может быть передана на аутсорсинг" и т.д.

Приведем конкретные примеры. Скажем, координация работ по размещению на территории страны объектов производственного назначения, осуществляемая Минпромнауки России, признана избыточной. Аргумент: это негосударственная функция, так как размещение объектов определяется собственником.

Но так ли это должно быть в цивилизованной стране? Вот и стремятся собственники свои объекты "непременно" разместить в столице. Этот критерий вызывает серьезные сомнения.

Другой пример: признана избыточной функция Минюста России по учреждению и ликвидации должности нотариуса, определению количества должностей нотариусов в нотариальном округе. Аргумент: указанная функция создает неоправданный административный барьер к осуществлению профессиональной деятельности лицами, соответствующими квалификационным требованиям на занятие должности нотариуса.

В то же время в материалах Комиссии экспертами отмечалось, что по действующему законодательству Минюст России и Федеральная нотариальная палата устанавливают лишь порядок учреждения и ликвидации должности нотариуса, порядок определения количества должностей нотариусов и что упразднение этой функции может привести к ликвидации внебюджетного нотариата, поскольку не позволит реализоваться принципам самофинансирования и полной материальной ответственности, на которых строится деятельность частнопрактикующих нотариусов.

Как видно, критерии избыточности функций государственного регулирования размыты, субъективны либо выражают групповые интересы. Чем эту избыточность следует определять? Должны быть выработаны научные объективные критерии выявления избыточности функций и процедуры их упразднения.

В качестве таких критериев можно рекомендовать:

ограничение конституционных прав и свобод граждан;

значительные материально-технические и финансовые затраты государства;

исполнение функции требует сложной межведомственной координации;

коренное изменение внутренней и (или) внешней обстановки, в связи с чем отпадает необходимость и (или) целесообразность осуществления функции.

В ходе анализа выявлены функции, которые предлагается передавать саморегулируемым организациям, аккредитованным при соответствующих федеральных органах исполнительной власти, либо участникам рынка.

Саморегулируемые организации (СРО) - некоммерческие организации, создаваемые на условиях участия (членства) по признаку единства отрасли или рынка производимых товаров либо объединяющие субъектов одного вида предпринимательской деятельности. Проект федерального закона о них уже подготовлен.

В сфере технического регулирования указанные субъекты будут оценивать соответствие продукции, производственных процессов и услуг установленным требованиям качества и безопасности; осуществлять функции проверки в области метрологии, функции калибровки и т.д. Как видно, в сфере технического регулирования - это далеко не "технические" функции, они имеют серьезное общественное значение как для потребителей, так и для предпринимателей.

Но готовы ли саморегулируемые организации к выполнению публичных функций? Их еще надо практически создать, провести их регистрацию, аккредитацию и т.д. Не окажутся ли они проводниками частных, корпоративных интересов?

Выполняя публичные функции, они будут находиться в сфере гражданского законодательства и в этом смысле вольны действовать так, как им позволяет ГК РФ. А как же быть с публичными функциями, жизненно необходимыми для общества в случае реорганизации, упразднения или самоликвидации таких субъектов?

Опасения по данному поводу высказывают многие авторы - Ю.А. Тихомиров, Л.К. Терещенко, Е.А. Павлодский и др. <*> Поэтому представляется необходимым тщательное соблюдение баланса интересов в процессе оценки государственных функций и передачи их саморегулируемым субъектам рынка.

--------------------------------

<*> См. в ст. "Саморегулирование по-русски" // Законодательство и экономика. 2004. N 3. С. 32.

По существу, речь сейчас идет о "разгосударствлении" государственного управления. Было время "огосударствления" общественной жизни, сейчас крен в другую сторону - ограничение вмешательства государства в дела общества и особенно экономики. А что нужно гражданам? Закон и эффективное государство! На социальную защиту и заботу предпринимателя рассчитывать нельзя - только на функции социального государства. Об актуализации этих стратегических целей свидетельствует выступление Президента РФ о модернизации главных социальных сфер в интересах человека <*>.

--------------------------------

<*> См.: "Это курс на инвестиции в человека, а значит, и в будущее России": выступление Президента РФ В. Путина на встрече с членами Правительства, руководством Федерального Собрания и членами президиума Государственного совета // Российская газета. 2005. 7 сентября.

Передача функций государства вне его управленческих структур - это конституционный вопрос, затрагивающий интересы всего общества. В конституциях европейских государств этот вопрос регламентируется. Обратимся, например, к § 124 главы 11 Конституции Финляндии. Данный параграф называется "Передача управленческих функций субъектам, не являющимся органами публичной власти". Параграф ограничивает передачу управленческих функций государства вне управленческих структур и устанавливает необходимые к такой передаче требования. Главные из них: управленческие функции государства могут быть переданы субъектам, не являющимся органами публичной власти, только законом либо на основании закона, если это необходимо для целесообразного выполнения данных функций.

Вопросы о судьбе функций государственного регулирования должны решаться на основании закона и посредством закона. Функции федеральных органов исполнительной власти предусмотрены более чем в 500 федеральных законах. В них необходимо вносить изменения. Оценка формально избыточных и условно избыточных функций государственного регулирования - прерогатива законодателя.

IV. Функции федеральных органов исполнительной власти по "производству" и предоставлению государственных услуг гражданам и юридическим лицам

Мероприятия по совершенствованию системы и структуры деятельности федеральных органов исполнительной власти не ограничиваются оптимизацией функций федеральных органов исполнительной власти. В рамках административной реформы особое значение придается функции оказания государственных услуг гражданам и юридическим лицам.

Понятие "услуга" для законодательства не новое. Оно означает способ удовлетворения потребностей граждан и юридических лиц. В Конституции РФ понятие "услуга" определяется как вид материальной деятельности (ст. 8, 74); в ГК РФ - как объект гражданских прав (ст. 128, 129); в Бюджетном кодексе РФ - как минимальные государственные социальные стандарты (ст. 6, 65); в Законе об основах социального обслуживания населения - как действия по оказанию помощи клиенту социальной службы.

Существенным недостатком действующего регулирования рассматриваемой сферы выступает как бессистемность, отсутствие единых требований к государственным услугам, так и трудность контроля институтов гражданского общества за их качеством. Законодательство о государственных услугах, оказываемых органами исполнительной власти, находится в стадии формирования. Пока нет ни одного базового законодательного акта, посвященного данной теме. При этом оказание услуг, не относящихся к категории государственных, достаточно подробно регламентировано: Закон РФ "О защите прав потребителей" (в ред. Федерального закона от 09.01.1996 N 2-ФЗ), Закон о техническом регулировании и др.

В условиях отсутствия четких правовых основ предоставления государственных услуг сложилась практика целенаправленного создания такого рода услуг органами исполнительной власти. Органы власти самостоятельно:

принимают решения о составе услуг;

решают вопрос платности услуг.

Решения по поводу услуг принимаются без учета мнений граждан, возможностей органа власти. Государственный орган сам определяет (по существу, назначает) исполнителя услуги, сам относит услугу к категории бесплатных или платных (за исключением услуг, являющихся платными по закону, например, экологическая экспертиза), сам разрабатывает систему ценообразования, порядок и форму предоставления услуги и т.д.

В результате таких действий органов исполнительной власти получили широкое распространение фиктивные <*> и избыточные <**> государственные услуги.

--------------------------------

<*> Фиктивная публичная услуга - услуга, установленная в нормативном правовом акте, но не осуществляемая в практике деятельности органов исполнительной власти.

<**> Избыточная публичная услуга (административный барьер) - услуга, частные издержки от введения которой превышают частные выгоды хозяйствующего субъекта и общественные выгоды с учетом эффекта дохода.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11, 12, 13, 14