ФЗ об основных гарантиях - Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»

СМИ - средства массовой информации

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность. Тема предвыборной агитации впервые возникла в российской науке около 15 лет назад, и с тех пор ей уделялось немало внимания, что вполне объяснимо. Формирование мнения избирателей о кандидатах на выборах в органы публичной власти происходит именно на этой стадии избирательного процесса. Соответственно, от эффективности проведения кандидатами или политическими партиями избирательных кампаний непосредственно зависят те результаты, к которым они придут после дня голосования.

Сейчас, именно благодаря институту предвыборной агитации, избирательный процесс представляет собой огромную политическую индустрию с впечатляющими оборотами финансовых средств и профессионалами в сфере продвижения кандидатов на должность, подлежащую замещению. Именно поэтому нельзя обойти стороной такой аспект любой избирательной кампании, как правила организации и ведения предвыборной агитации.

К сожалению, российский механизм правового регулирования данного аспекта далеко не совершенен: проблемы возникают как в сфере законодательных предписаний, так и в правоприменении. Институт предвыборной агитации рассматривается в данном исследовании в контексте информационного обеспечения выборов в целом, а также в сравнении с таким понятием, как политическая реклама, законодательное регулирование которой на сегодняшний день в РФ отсутствует.

Степень научной разработанности темы. Многие проблемы теории и практики, касающиеся вопроса предвыборной агитации, существуют уже в течение продолжительного периода времени и были неоднократно обозначены и проанализированы как российскими, так и зарубежными учеными.

Различные аспекты обозначенной темы освещены в работах Большакова С.В., Головина А.Г., Гришиной М.В., Веденеева Ю.А., Вешнякова А.А., Мостовщикова В.Д., Бондаря Н.С., Аглеевой Л.Т., Дианова М.А., Романенко О.Н., Панарина И.Н., Лукашука И.И. и многих других авторов.

Научные исследования и работы российских авторов представляют собой крепкий фундамент для дальнейшей разработки предложений по совершенствованию механизма правового регулирования. Однако нельзя оставлять без внимания новые тенденции, возникшие в ходе последних федеральных, региональных и местных избирательных кампаний, а также мировой опыт законодательного регулирования подобных отношений.

Исследования основных аспектов темы зарубежными учеными часто не принимались во внимание российскими авторами ввиду различных обстоятельств: отсутствия перевода на русский язык, точкой зрения наших ученых о неповторимости и специфике российского менталитета, распространяющегося на все сферы отношений, в том числе и избирательные правоотношения, а также по другим причинам. Однако, на наш взгляд, такие исследования полезны для изучения, в особенности, в сравнительном аспекте, поэтому они также дополняют основу (базу) данного исследования.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие между участниками избирательных кампаний на выборах в органы публичной власти в РФ в ходе обмена информацией о выборах. В качестве предмета исследования выступают проблемы разграничения понятия предвыборной агитации и сходных институтов - информирования избирателей и политической рекламы, а также некоторые особенности правового регулирования данных вопросов в России и зарубежом.

Цель и задачи исследования. Целями данной работы являются системное рассмотрение и анализ проблематики предвыборной агитации, а также выработка предложений по совершенствованию нормативно-правовой базы и организации правоприменительной практики в соответствующей сфере общественных отношений.

Указанные цели конкретизируются в решении следующих задач:

· изучение теоретических и практических аспектов разграничения понятий предвыборной агитации, информирования избирателей и политической рекламы;

· рассмотрение вопросов квалификации информационных материалов в качестве агитационных или информативных в рамках последних тендеций развития избирательного законодательства;

· выработка новых критериев разграничения обозначенных институтов;

· анализ правоприменительной практики и зарубежного опыта правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений.

Методологическая основа исследования. Для достижения обозначенных целей при написании работы использованы следующие методы научного познания: сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический, логический, функционально-структурный, прогностический и статистический. Обозначенная проблематика рассматривается в контексте зарубежного опыта США. Выбор именно этого государства обусловлен существенными отличиями правового регулирования в США некоторых аспектов избирательной системы, что позволяет рассматривать институты российского избирательного права в сравнении с их зарубежными аналогами и аргументировано обозначать недостатки или преимущества правового регулирования соответствующей сферы общественных отношений в России.

Теоретические и практические проблемы формирования волеизъявления избирателей на выборах в органы публичной власти в РФ непосредственно взаимосвязаны, поскольку возникают в процессе существования определенного круга общественных отношений по поводу проведения избирательной кампании, обладающих определенной спецификой. Исходя из этого, в целях глубокого анализа отдельных аспектов и выработки предложений по совершенствованию законодательного регулирования, необходим системный подход к изучению данной проблематики. Именно системный подход к анализу обозначенных вопросов положен в основу данного исследования.

Законодательную, практическую и научную базу исследования представляют нормативные акты РФ и США, судебные прецеденты, научные труды ведущих отечественных и зарубежных ученых, статистические данные, публикации в периодических печатных издания и электронной сети Интернет, материалы электронных справочно-правовых систем, материалы судебной практики, собственный опыт, полученный в ходе прохождения практики в Избирательной комиссии Тюменской области и стажировки в Избирательной комиссии муниципального образования городской округ город Тюмень, а также при участии в избирательной кампании одного из кандидатов в депутаты Тюменской городской Думы пятого созыва. В работе используются зарубежные источники на английском языке, анализ которых российскими авторами ранее не осуществлялся, ввиду отсутствия их перевода на русский язык.

Теоретическая и практическая значимость исследования определяется актуальностью рассматриваемых нами вопросов, а также предложениями по совершенствованию некоторых аспектов законодательного регулирования и правоприменительной практики по вопросам предвыборной агитации в РФ. На наш взгляд, данное исследование позволит развить и углубить систему знаний в сфере формирования волеизъявления избирателей на выборах в органы публичной власти в России, а также факторах, оказывающих влияние на этот процесс и мерах, необходимых для функционирования информационного обеспечения выборов в рамках правового поля.

Научная новизна исследования состоит в том, что на основе анализа теоретических и практических аспектов темы предлагается авторская концепция законодательного разграничения институтов информационного обеспечения выборов, внесение некоторых изменений в законодательство, а также разработка дополнительных актов рекомендательного характера для удобства правоприменения.

Кроме того, в рамках темы обозначена специфика избирательных правоотношений, сформировавшихся в ходе последних федеральных избирательных кампаний по выборам Президента РФ и депутатов Государственной Думы ФС РФ, а также избирательной кампании по выборам депутатов Тюменской городской Думы.

Во второй части исследования изложена авторская позиция относительно концепции законодательного регулирования института политической рекламы в РФ, которое на данный момент полностью отсутствует. Данная позиция приведена в сравнении с мнениями российских ученых по соответствующим вопросам.

Апробация научных выводов. В основу исследования положены некоторые факты и выводы, изложенные в работе автора «Финансирование избирательных кампаний кандидатов и избирательных объединений: сравнительно-правовой анализ опыта России и США», получившей третью премию на Всероссийском конкурсе студенческих научных работ, проведенном ЦИК РФ в 2006/2007 гг. Основные положения обозначенной работы опубликованы в следующих изданиях: «Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2006/2007 учебном году», а также «Проблемы реализации права в изменяющейся России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Выпуск 3. В 2 частях. Часть 2» См.: Классина Е.С. Правовые аспекты установления ограничений размеров избирательных фондов кандидатов: опыт России и США / Е.С. Классина // Проблемы реализации права в изменяющейся России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Вып.3. В 2 ч. Ч. 2. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2007. - С. 164-169.

См.: Классина Е.С. Финансирование избирательных кампатний кандидатов и избирательных объединений в России и США: сравнительно-правовой анализ / Е. С. Классина // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2006/2007 учебном году. - М.: РЦОИТ, 2007. - С. 117-134..

Некоторые аспекты данного исследования докладывались автором на Всероссийской научно-практической конференции «Эволюция российского права» на секции «Конституционного и административного права», проведенной Уральской государственной юридической академией (г. Екатеринбург) 25 апреля 2008 года. По результатам доклада, осуществленного в рамках Всероссийского конкурса «Мисс Юридическая Россия - 2008», автору присвоена номинация «Мисс Интеллект».

Основные положения и выводы исследования изложены в одноименной работе, направленной для участия в финальном этапе Всероссийского конкурса среди студентов и аспирантов высших учебных заведений Российской Федерации на лучшую работу по вопросам избирательного права и избирательного процесса в 2007/2008 учебном году.

ГЛАВА1. ОБЩИЕ ВОПРОСЫ ОПРЕДЕЛЕНИЯ И РАЗГРАНИЯЧЕНИЯ ОСНОВНЫХ ИНСТИТУТОВ ИНФОРМАЦИОННОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ВЫБОРОВ

1.1 Понятие и содержание предвыборной агитации

Голосование на выборах является выражением политической позиции гражданина и одной из форм непосредственной демократии, а значит, принятие соответствующего решения играет значительную роль в жизни каждого человека и должно быть взвешенным и обоснованным. Чтобы проголосовать на выборах осмысленно, необходима определенная осведомленность о кандидатах и партиях, их программах, идейных позициях. Самым эффективным осведомителем в таких случаях, безусловно, оказывается сам кандидат непосредственно или политическая партия, выдвинувшая список кандидатов. Как лица заинтересованные, они прилагают все возможные усилия для формирования положительного образа в глазах избирателей посредствам проведения предвыборной агитации, не жалея сил и средств.

Опрос общественного мнения в преддверии выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ, проведенный в октябре 2003 года фондом «Общественное мнение» дал следующие результаты: 42% опрошенных считают, что предвыборная агитация помогает людям определить свое отношение к баллотирующимся в Госдуму партиям, 19% - что она только мешает, 22% граждан придерживаются мнения, что агитация никак не влияет на отношение избирателей к участникам предвыборной гонки. Относительно того, нужна ли вообще предвыборная агитация, мнения распределились почти поровну: 43% считают, что она необходима, 39% - что без нее можно обойтись. Когда речь заходит об «электоральной стратегии» непосредственно самого респондента, то 53% участников опроса утверждают, что «не будут обращать внимания на предвыборную агитацию при принятии решения, за кого голосовать» (будут обращать внимание - 37% респондентов). См.: Предвыборная агитация. [Электронный ресурс] / Сайт Фонда «Общественное мнение». - 2003. - Режим доступа: http://www.forum.ru/topics/ 182.html.

Нельзя отрицать, что предвыборная агитация оказывает значительное влияние на формирование электоральных предпочтений избирателей, а соответственно, для обеспечения международных и конституционных стандартов выборов необходима четкая законодательная регламентация соответствующего института избирательного права и установление гарантий его функционирования в рамках правового поля.

На сегодняшний день в российском законодательстве существует нормативное определение предвыборной агитации. В соответствии со статьей 2 Федерального закона об основных гарантиях предвыборной агитацией признается деятельность, осуществляемая в период избирательной кампании и имеющая целью побудить или побуждающая избирателей к голосованию за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов или против него (них). См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, статья 2.

Следует отметить, что в настоящее время формулировка определения предвыборной агитации изменилась по сравнению с положениями прекратившего действие Федерального закона 1997 года См.: Федеральный закон от 19.09.1997 № 124-ФЗ (ред. от 10.07.2001; с изм. и доп. от 11.06.2002) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 22.09.1997, № 38, ст. 4339., и теперь деятельность, которая имеет цель побудить или побуждает избирателей к участию в выборах, более не относится к агитационной. Это нововведение открывает новые возможности в отношении повышения уровня явки избирателей перед избирательными комиссиями, однако в глазах обывателей меры, направленные на повышение явки часто выглядят как агитационные. Так в период избирательной кампании по выборам депутатов Государственной Думы ФС РФ пятого созыва небезызвестный видеоролик со слоганом «РОССИЯ - ЕДИНАЯ СЕМЬЯ!», активно транслируемый на каналах федеральных организаций телерадиовещания, в том числе и в так называемый «день тишины», неоднократно вызывал возмущение избирателей, воспринимавших его как агитационный ролик партии власти. Представителям избирательных комиссий приходилось разъяснять, что данный ролик относится к мерам, направленным на повышение явки и стимулирование интереса граждан к выборам, с точки зрения действующего законодательства, агитационного характера он не носит. Те же положения можно отнести и к мерам по распространению приглашений на избирательные участки, а также благодарственным письмам за участие в выборах.

Правовое регулирование формальных признаков предвыборной агитации в США существенно отличается от российского. Понятие предвыборной агитации вообще не закрепляется в американском законодательстве, однако существует широко известный судебный прецедент, выступающий в качестве непосредственного источника права и содержащий определенные положения о политической рекламе. В своем решении 1976 года по делу Бакли против Валео (Buckley v. Valeo) См.: Smith, Bradley A. Campaign Finance Regulation: Faulty Assumptions and Undemocratic Consequences [Электронный ресурс] / Hoover Institution Public Policy Inquiry: Campaign Finance - History. - 2006. - Режим доступа: http://www.campaignfinancesite.org/history/book-smith.html. Верховный Суд США предложил перечень конкретных формулировок, свидетельствующих о том, что действие в виде какого-либо выступления не является тематической политической рекламой, а непосредственно направлено на избрание определенного кандидата. К таким формулировкам относятся: голосовать за, избирать, поддержать, отдать свои голоса за, голосовать против, добиваться поражения, отвергать. При этом в случае отсутствия одной из данных формулировок или при наличии сомнений в идентификации конкретного кандидата, в отношении которого высказывается выступающий, действия говорящего рассматриваются как выражение собственной политической позиции, которое ни в коем случае не может быть ограничено.

В обозначенном решении суда фактически дифференцируются агитация и политическая реклама, которая будет нами рассмотрена ниже. На данном этапе следует, однако, обратить внимание на своеобразный подход к закреплению признаков агитации в виде исчерпывающего перечня агитационных формулировок и идентификации именно кандидата, независимо от его принадлежности к политической партии. Естественно, эквивалент перечисленным формулировкам с не менее эффективным агитационным воздействием находится без труда. Например, в рамках такой рекламы может быть рассмотрено заявление, сделанное в эфире одной из радиостанций Ассоциацией по контролю над огнестрельным оружием: «Наш конгрессмен (упоминание имени) голосовал за пересмотр запрета на автоматическое огнестрельное оружие. Вы представляете? Голос конгрессмена (упоминание имени) мог бы снова вложить в руки матерых преступников оружие военного назначения!» См.: Пинто-Душинский М., Постников А. Финансирование избирательных кампаний за рубежом: Правовое регулирование и политическая практика. [Электронный ресурс] /Демократия.ру. - 1999. - Режим доступа: http://www.democracy.ru/library/ articles/rus_1999-10.html.

Кроме того, ни для кого не секрет, что агитация в отношении политической партии, выдвинувшей кандидата, даже без его непосредственного упоминания, оказывает влияние, в том числе и на формирование политической позиции в отношении конкретного кандидата. Таким образом, данный вариант обозначения признаков предвыборной агитации (в виде перечня конкретных формулировок) не представляется целесообразным.

В Федеральном законе об основных гарантиях прослеживается более удачный подход к определению признаков предвыборной агитации. Кроме закрепления общего определения агитации См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, статья 2., в статье 48 данного закона перечисляются действия, признающиеся предвыборной агитацией, позволяющие говорить о законодательном закреплении ее формальных признаков См.: Там же, статья 48..

Четкая регламентация критериев, по которым можно судить о наличии в том или ином действии участников избирательного процесса признаков предвыборной агитации, имеет немаловажное значение, поскольку на основании таких выводов необходимо правильно применять законодательные ограничения, касающиеся права осуществлять подобные действия ограниченным кругом субъектов и в строго определенные сроки, правил финансирования соответствующей деятельности, оснований привлечения к ответственности различных субъектов за нарушения правил предвыборной агитации. Все вышеперечисленные положения являются неотъемлемой частью обеспечения эффективного функционирования избирательной системы и соблюдения основных принципов избирательного права и процесса, нарушение которых несовместимо с позиционированием государства как правового и демократического.

В процессе реализации законодательных предписаний в сфере избирательного права возникает немало проблем, связанных именно с темой предвыборной агитации, которые требуют пристального внимания представителей науки и практики. В целях обозначения некоторых из них и предложений по их решению представляется целесообразным рассмотрение вопросов предвыборной агитации в рамках тематических блоков, в сравнении со схожими и пересекающимися понятиями и с выделением специфических особенностей данного института, существующих в России на данный момент.

1.2 Информационное обеспечение выборов в Российской Федерации

Информация, ставшая неотъемлемой частью повседневной жизни любого человека, занимает особое место и в избирательном процессе. Между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах возникают специфические правоотношения, обладающие признаками как информационных, так и избирательных. По мнению С.В. Большакова и А.Г. Головина, они являются избирательными правоотношениями информационного характера, или, иначе говоря, избирательными информационными правоотношениями. См.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации: Второе издание / С.В. Большаков, А.Г. Головин. - М.: РЦОИТ, Весь мир, 2007, с. 22.

Согласно статье 44 Федерального закона об основных гарантиях информационное обеспечение выборов включает в себя информирование избирателей, предвыборную агитацию и способствует осознанному волеизъявлению граждан, гласности выборов. См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, статья 44.

Концепция института информационного обеспечения выборов с выделением двух составляющих в виде информирования избирателей и предвыборной агитации, впервые была закреплена в 2002 году в действующем Федеральном законе об основных гарантиях. Эта концепция, направленная на наиболее полное регулирование избирательных информационных отношений, была реализована в связи с необходимостью адекватной реакции на проведение «грязных» предвыборных агитационных кампаний, «информационных войн». См.: Гришина М.В., Головин А.Г. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы / М.В. Гришина, А.Г. Головин. - М.: 2007, с. 8.

В настоящее время федеральное законодательство закрепляет принципы информирования избирателей: объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов, избирательных объединений, а также свободу деятельности организаций средств массовой информации по информированию избирателей. См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, пункты 2 и 4 статьи 45. Конституционный Суд РФ в своем Постановлении от 30 октября 2003 года № 15-П подтвердил конституционность этих положений и закрепил специальные цели предвыборной агитации, а именно: склонение избирателей в определенную сторону, обеспечение поддержки или, напротив, противодействия конкретному кандидату, избирательному объединению, а также направленность на поддержку либо на противодействие конкретному кандидату, избирательному объединению. При этом действия, имеющие такую цель, должны быть обусловлены «объективно подтвержденным умыслом добиться конкретного результата на выборах».

Принцип равенства кандидатов, политических партий при информировании избирателей нарушается в случае несбалансированной подачи информации о кандидатах, политических партиях, предвзятого подхода к различным кандидатам, политическим партиям. Поэтому представители средств массовой информации, действуя на основе редакционной независимости и вырабатываемых журналистским сообществом норм саморегуляции, то есть правил профессии и этических принципов, должны занимать этичные и взвешенные позиции и освещать избирательные кампании справедливым, сбалансированным и беспристрастным образом. См.: Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарнтиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 6, 2003.

Таким образом, принцип равенства кандидатов, политических партий при осуществлении организациями средств массовой информации информирования избирателей означает недопустимость замалчивания общественно значимой информации об одних кандидатах, политических партиях в сочетании с обилием информации о любых, даже о самых незначительных действиях других кандидатов и (или) партий, обнародования имеющейся негативной информации об одном кандидате и замалчивание аналогичной информации о другом и тому подобное. См.: Гришина М.В., Головин А.Г. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы / М.В. Гришина, А.Г. Головин. - М.: 2007, с. 8-9.

Отсутствие четких правовых критериев разграничения информационных и агитационных материалов в ранее действовавшем законе позволяло недобросовестным представителям средств массовой информации вести активную предвыборную агитацию под предлогом необходимости объективного информирования граждан. Стоит отметить, что в американской практике аналогичная ситуация существует и по сей день. В избирательном праве США вообще не ставится вопрос о разграничении информирования избирателей и предвыборной агитации, законодательном закреплении таких принципов информирования избирателей, как объективность, достоверность, соблюдение равенства прав кандидатов. Средства массовой информации активно пользуются непоколебимым принципом свободы слова и прессы, закрепленном в Конституции США См.: The Constitution of the United States - Washington, D.C.: The Commission on the Bicentennial of the United States Constitution, 1992, Amendment I..

Американский политический обозреватель Гленн Гринвольд отмечает узкий подход прессы к освещению предвыборной тематики, выражающийся в полном отсутствии информации о деятельности кандидатов, объективно имеющих шансы набрать существенный процент голосов, но по каким-либо причинам не вызывающим симпатию у представителей средств массовой информации. В то же время преимущества кандидатов, позиции которых они поддерживают, беспрерывно освещаются для широкой публики. Прогнозы результатов предстоящих выборов также являются однобокими - одни кандидаты заранее позиционируются как безусловные победители предвыборной гонки, судьба других сводится к полному провалу на выборах - что, в конце концов, оказывает влияние на фактический исход голосования, а в результате, такие активные прогнозы становятся реальностью. Таким образом, оставляя определенных кандидатов за рамками информационного освещения, средства массовой информации навязывают избирателям политическую позицию с помощью идеи о заранее предопределенных итогах голосования, а не осуществляют их объективное информирование. См.: Greenwald Glenn. The role of political reporters. [Электронный ресурс] / Salon.com - 2008. - Режим доступа: http://www.salon.com/opinion/greenwaldglenn/2008/01/07/media_coverage/index.html. Однако, несмотря на озвучивание такого существенного недостатка экспертами и теоретиками, американский законодатель продолжает игнорировать сложившуюся ситуацию.

В России средства массовой информации, осуществляя информирование избирателей, должны обеспечить соблюдение принципов и целей информирования избирателей, а также не допускать, чтобы в их информационных материалах содержались формально определенные признаки предвыборной агитации. На практике разграничение информационных и агитационных материалов оказывается непростой задачей. Избирательные комиссии сталкиваются с необходимостью рассмотрения жалоб и споров о содержании тех или иных материалов, поскольку часто выделения формальных признаков предвыборной агитации оказывается недостаточно для решения вопроса.

Помимо непосредственных призывов к голосованию за или против кандидатов, за избирательные объединения или против них, статья 48 Федерального закона об основных гарантиях относит к агитации и другие действия, к примеру, распространение информации, в которой явно преобладают сведения о каком-либо кандидате в сочетании с позитивными или негативными комментариями. См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, статья 48. Квалификация такого действия, однако, представляется довольно субъективной.

В законе отсутствует четкое определение содержания понятия «комментарии», ведь они могут быть выражены не виде непосредственной положительной или отрицательной оценки какой-либо деятельности с помощью элементарных категорий «хорошо» и «плохо», а косвенно, то есть с помощью дополнительного освещения последствий или результатов такой деятельности. Простейшим примером в данном случае может послужить репортаж об общественно-значимых мероприятиях, осуществляемых какой-либо политической партией, выдвинувшей список кандидатов на выборах в органы власти (организация общегородского праздника, совмещенного с крещенскими купаниями), где, наряду с информацией об общем ходе мероприятия и количестве посетивших его граждан, присутствует мнение автора об оздоровительных функциях и важности проведения подобных акций. С одной стороны, это, безусловно, является положительной оценкой деятельности партии, но не прямой, а соответственно, не обязательно подпадающей под понятие «позитивный комментарий».

Еще одним действием, отнесенным статьей 48 Федерального закона об основных гарантиях к предвыборной агитации является распространение информации о деятельности кандидата (кандидатов), не связанной с профессиональной деятельностью или исполнением своих служебных (должностных) обязанностей. См.: Федеральный закон от 12.06.2002 № 67-ФЗ (ред. от 30.01.2007; с изм. и доп. вступ. в силу 13.02.2007) «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 17.06.2002, № 24, ст. 2253, статья 48. Судебная практика Верховного Суда РФ по делам, которые касаются распространения информации о деятельности, связанной с исполнением должностных обязанностей лицами, замещающими высокие государственные посты, высшие должности в органах местного самоуправления, довольна обширна. При этом Верховный Суд придерживается позиции, что само по себе освещение такой деятельности средствами массовой информации в период избирательной кампании без наличия специальной агитационной цели (побуждения избирателей голосовать за кандидатов или их списки) не является предвыборной агитацией и подпадает под определение информирования избирателей. Такая позиция Верховного Суда Российской Федерации приводится, к примеру, в Определениях от 18.10.2006 (по делу № 47-Г06-300) и от 03.12.2005 (по делу № 5-Г05-136).

Однако агитационная цель - понятие довольно субъективное, так как представляет собой отношение лица к совершаемому действию, его ожидания, возможность предвидения последствий какого-либо действия, желание достичь определенного результата. Мотивация человеческого поведения исключительно многообразна, а материальное подтверждение наличия у определенного субъекта агитационной цели (в виде ее прямой формулировки, зафиксированной каким-либо образом) редко присутствует. Соответственно, доказать наличие такой цели на практике оказывается сложным.

ЦИК РФ разработаны Рекомендации для избирательных комиссий субъектов РФ по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов (далее - Рекомендации). В соответствии с их положениями наличие либо отсутствие агитационной цели во всех случаях подлежит установлению судами общей юрисдикции и (или) иными правоприменительными органами (прежде всего избирательными комиссиями) при оценке ими тех или иных конкретных действий как противозаконной предвыборной агитации. При этом единственным основанием для однозначной констатации избирательной комиссией факта наличия специальной агитационной цели у указанных субъектов является наличие в материалах и сообщениях теле- и радиопрограмм, периодических печатных изданий призывов со стороны представителей организации, осуществляющей выпуск СМИ, голосовать за кандидата, кандидатов, список, списки кандидатов либо против него (них). См.: Борисов И.Б., Буханова Т.Н. и др. Рекомендации для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов / ред. М.Г. Чигогидзе - М.: РЦОИТ, 2007, с. 7.

Во всех остальных случаях, соответственно, материалы подвергаются исключительно субъективной оценке представителями судебных органов и избирательных комиссий. В Рекомендациях приводится лишь несколько примеров, позволяющих установить присутствие агитационной цели в деятельности представителей СМИ:

· Наличие вопросов журналиста к интервьюируемому, носящих провокационный характер, то есть предполагающих ответ, способный иметь агитационный эффект (особенно если интервьюируемый относится к категории лиц, которым запрещено проведение предвыборной агитации, например, является лицом, замещающим государственную должность). Примерами могут служить вопросы: «За кого Вы будете голосовать на предстоящих выборах?», «Какой политической партии Вы отдаете предпочтение?», «Что, по Вашему мнению, ждет страну (область, город и т.п.) в случае победы на выборах определенного кандидата (политической партии)?», «Чья победа на выборах наиболее желательна?» и т.п.

· Выбор журналистом (редакцией) провоцирующих тем для интервью (например, интервью с высшим должностным лицом субъекта федерации, посвященное теме текущей избирательной кампании по выборам депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти этого субъекта и расстановке политических сил на этих выборах).

· Систематическое (в нескольких номерах периодического печатного издания, нескольких выпусках теле- или радиопередачи) и тенденциозное (с устойчивым преобладанием позитивных или же негативных оценок) освещение конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, темы одним автором (скорее - агитационная цель автора, хотя не исключена и цель редакции).

· Явно тенденциозная компиляция материалов разных авторов, посвященных конкретной, имеющей непосредственное отношение к избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений, теме (скорее - агитационная цель редакции, хотя не исключена и цель отдельных авторов).

· Систематическое описание на протяжении длительного времени (но в рамках избирательной кампании) возможных последствий дальнейшего «нахождения у власти» определенного лица или политической силы или «прихода к власти» иного лица, иной политической силы.

· Чрезмерно частое появление в печати или эфире аналитических материалов, посвященных выборам (точнее - избирательным кампаниям кандидатов, избирательных объединений), специальных (явно «под выборы») информационно-аналитических программ, на которые не распространяются требования к информационным программам в сфере информирования избирателей, что и может быть использовано с агитационной целью.

· Другие примеры, перечень которых не является исчерпывающим. См.: Борисов И.Б., Буханова Т.Н. и др. Рекомендации для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов / ред. М.Г. Чигогидзе - М.: РЦОИТ, 2007, с. 8-9.

Страницы: 1, 2, 3