Формирование волеизъявления избирателей на выборах в органы публичной власти в Российской Федерации

Активная кампания по доведению до сведения широкой публики и пропогандированию идей и планов политической партии «Либерально-демократическая партия России» (далее - ЛДПР) началась уже в конце весны 1999 г. Так 13 мая по четырем общероссийским каналам одновременно были запущены пять рекламных роликов этой партии. Через некоторое время появилась телевизионная, печатная и наружная политическая реклама других избирательных объединений (политических партий «Яблоко», «Аграрная партия России», существовавших в то время избирательных блоков, например, блока «Правое дело» и других потенциальных участников предстоящих выборов в Государственную Думу ФС РФ).

В середине июля представители ЦИК РФ провели встречу с руководителями крупнейших телеканалов, во время которой прозвучало предложение прекратить «предвыборную агитацию». См.: Термина «политическая реклама» в законе нет. Ее правил - тоже. [Электронный ресурс] / Комментарий Центра «Право и СМИ». - 1999. - Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/zip/61/ch2.htm. Председатель ЦИК РФ Вешняков А. А. заявил о том, что данные действия являются незаконной предвыборной агитацией, так как она началась до дня регистрации кандидатов. См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

Действительно, день регистрации кандидатов является определяющим, потому что согласно определению, под «предвыборной агитацией» может пониматься деятельность граждан, имеющая целью побудить избирателей голосовать за тех или иных зарегистрированных кандидатов. То есть незарегистрированный кандидат, по сути, кандидатом вообще не является. Однако возникает определенный парадокс - ни одного зарегистрированного кандидата нет, а реклама во всю идет.

Однако, несмотря на позицию ЦИК РФ, в течение следующего месяца интенсивность появления политической рекламы в эфире лишь возросла, а список размещающих ее общественных объединений пополнился еще несколькими крупными политическими партиями и ранее функционировавшими избирательными блоками. Ни политики, ни представители СМИ не стали вступать с ЦИК РФ в полемику относительно законности требований прекращения «агитации» и, в целом, правильности оценки производимых ими действий как агитационных. Потенциальные участники предстоящей предвыборной гонки просто коллективно проигнорировали данные требования. См.: Термина «политическая реклама» в законе нет. Ее правил - тоже. [Электронный ресурс] / Комментарий Центра «Право и СМИ». - 1999. - Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/zip/61/ch2.htm.

Представители ЦИК РФ так и не предъявили каких-либо претензий ни телекомпаниям, которые транслировали соответствующие информационные материалы, ни самим избирательным объединениям, их размещавшим, поскольку вне рамок избирательной кампании Федеральный закон об основных гарантиях , также как и Федеральный закон «О выборах депутатов Государственной Думы ФС РФ», вообще не действует. См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

Следующее предупреждение ЦИК РФ было вынесено через несколько дней после опубликования 10 августа 1999 г. указа Президента РФ о назначении даты выборов, и, соответственно, официального начала избирательной кампании. Председатель ЦИК РФ, сделал в адрес ЛДПР заявление следующего содержания: «...за агитацию с нарушением сроков и помимо использования средств избирательных фондов закон нас прямо обязывает - отказывать в регистрации. Еще раз, последний, предупреждаем и начинаем действовать». См.: Термина «политическая реклама» в законе нет. Ее правил - тоже. [Электронный ресурс] / Комментарий Центра «Право и СМИ». - 1999. - Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/zip/61/ch2.htm.

Стоит отметить, что, несомненно, дата публикации президентского указа о назначении выборов является поворотным моментом, поскольку именно этот день представляет собой отправную точку избирательной кампании в целом, однако по-прежнему спорным остается вопрос о возможности привлечения к ответственности субъектов незаконной агитации, поскольку, как уже было отмечено в заключительном параграфе предыдущей главы, избирательные объединения могут стать такими субъектами только смомента регистрации соответствующих списков кандидатов.

Таким образом, абсолютно неурегулированным остается статус информационных материалов, посвященных избирательным объединениям, и выходящих во временных промежутках: 1) до момента публикации решения о назначении выборов; 2) с момента публикации соответствующего решения до момента регистрации списков кандидатов избирательных объединений. Решение этих вопросов невозможно без четкой законодательной дифференциации и подробного регулирования понятий политической рекламы и предвыборной агитации.

Интересно, что, говоря о телевизионных роликах ЛДПР, председатель ЦИК РФ Вешняков А.А. неизменно называл их «предвыборной агитацией», а лидер ЛДПР Жириновский В.В. - «политической рекламой». Для простого обывателя, не вникающего в юридические тонкости, эти понятия чрезвычайно схожи и на слух могут восприниматься почти как синонимы. Тем не менее, разница между ними играет довольно существенную роль, в том числе, и в избирательном праве.

В рамках рассмотрения темы настоящей главы стоит обратить внимание еще на одну проблему. В ходе последних избирательных кампаний была широко распространена практика размещения политическими партиями, их структурными подразделениями на рекламных конструкциях и в иных местах материалов, которые не оформлены как печатные агитационные материалы, но при этом сохраняются на своих местах в период избирательной кампании и, в силу своего содержания, фактически имеют агитационный эффект. Как правило, такие материалы размещаются до начала избирательной кампании на основании соответствующих договоров, которые политические партии обычно заключают на длительный срок, например, на год (включающий в себя и период избирательной кампании). Встречаются попытки представить такие материалы и в качестве социальной рекламы.

При квалификации таких материалов следует иметь в виду, что в соответствии с положениями Федерального закона «О рекламе» в социальной рекламе не допускается упоминание о конкретных марках (моделях, артикулах) товаров, товарных знаках, знаках обслуживания и об иных средствах их ндивидуализации, о физических лицах и юридических лицах, за исключением упоминания об органах государственной власти, об иных государственных органах, об органах местного самоуправления, о муниципальных органах, которые не входят в структуру органов местного самоуправления, и о спонсорах. См.: Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. 01.12.2007) «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.2006, № 12, ст. 1232. Таким образом, любые материалы, в которых присутствует упоминание о политической партии, ее региональном отделении (то есть о конкретных юридических лицах), в том числе, на которых присутствуют эмблемы названных юридических лиц, не могут рассматриваться как материалы социальной рекламы. По нашему мнению, такие материалы могут квалифицироваться именно как политическая реклама, однако, к сожалению, законодательные предписания, закрепляющие данные положения на данный момент в России отсутствуют.

Федерального закон «О рекламе» на сегодняшний день выполняет роль базового нормативного акта для всего рекламного законодательства, однако его существенная оговорка: «настоящий закон на политическую рекламу не распространяется» См.: Там же, статья 2. фактически означает, что все предусмотренные им меры по защите граждан от недобросовестной, недостоверной, неэтичной и скрытой рекламы, распространяются только коммерческую и социальную, но не на политическую рекламу.

Что касается ответственности за ненадлежащую политическую рекламу, то она тоже отсутствует. Статья 182 Уголовного кодекса РФ («Заведомо ложная реклама») устанавливает наказание за «использование в рекламе заведомо ложной информации относительно товаров, работ или услуг, а также их изготовителей (исполнителей, продавцов)». Деятельность политических партий ни товаром, ни услугой не является, поэтому данная норма закона к политической рекламе не применима. См.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации: Второе издание / С.В. Большаков, А.Г. Головин. - М.: РЦОИТ, Весь мир, 2007, с. 203-205.

Существующее в российской действительности положение вещей приводит к тому, что на практике могут использоваться практически все виды недобросовестной и ненадлежащейрекламы, которые перечислены в Федеральном законе «О рекламе»: неэтичная, недостоверная и другие, если это только не нарушает норм избирательного законодательства. В свою очередь, избирательное законодательство, разумеется, не может столь детально как Федеральный закон «О рекламе» регулировать вопросы содержания рекламы. Исходя из этого, у правоприменителя отсутствует возможность привлечения к ответственности недобросовестных «политических» рекламодателей, или, более точно, «свидетелей политической жизни кандидатов на выборах» См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm., за нарушение законодательства о рекламе.

Еще одна существенная проблема, непосредственно связанная с отсутствием правового регулирования политической рекламы - проблема информационных войн, которые идут во время избирательных кампаний. Практически каждый кандидат, принимающий участие в предвыборной гонке, использует как положительную агитацию («за себя»), так и отрицательную, то есть распространение негативной информации о своем противнике.

Как уже было неоднократно отмечено, Федеральный закон «О рекламе» не распространяется на предвыборную агитацию, в частности, потому что при применении его положении в ходе избирательной кампании, СМИ в ситуации, когда один кандидат на их страницах или в эфире «воюет» со своим оппонентом, могут нести ответственность за то, в чем они совершенно не виновны. В Федеральном законе «О рекламе» установлено четкое распределение ответственности между тремя субъектами информационного процесса: рекламодателем, рекламопроизводителем и рекламораспространителем. Согласно данного закона под рекламодателем понимается любое юридическое или физическое лицо, желающее распространить свою рекламу через СМИ. См.: Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. 01.12.2007) «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.2006, № 12, ст. 1232, статья 3. Рекламопроизводителем является, как правило, рекламное агентство. В качестве рекламопростространителей практически всегда выступают СМИ.

Таким образом, для рекламодателя устанавливается ответственность исключительно за содержание рекламной информации. Рекламодатель «несет ответственность за нарушение законодательства о рекламе в части содержания информации, предоставляемой для создания рекламы, если не доказано, что указанное нарушение произошло по вине рекламопроизводителя или рекламораспространителя». См.: Там же, статья 30. Простой пример: если подъемный кран может поднять 7 тонн, а рекламодатель попросил указать в рекламном объявлении, что он поднимает 15 тонн, то нести за нарушение ответственность будет рекламодатель.

В отношении рекламопроизводителя ответственность наступает за нарушение законодательства в части оформления, производства и подготовки рекламы. Везде, где, например, дети используются для рекламы товаров, не предназначенных непосредственно для несовершеннолетних, ответственность за такое нарушение закона будет нести рекламопроизводитель.

В отношении рекламораспространителя предусмотрена только ответственность за время, место и средства размещения рекламы. То есть рекламораспространитель избавлен от необходимости проверять, сколько тонн может переместить подъемный кран, предназначен ли товар для несовершеннолетних и прочее. Рекламораспространитель не должен прерывать рекламой новостные программы, но таких инцидентов на практике и не возникает, поскольку время и место распространения рекламы строго регламентированы. См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

Ничто из выше перечисленного в отношении предвыборной агитации не действует. Статья 159 Гражданского кодекса РФ устанавливает, что лицо, распространившее сведения, порочащие честь, достоинство или деловую репутацию другого лица, если оно докажет соответствие распространенных сведений действительности, обязано их опровергнуть. См.: Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30.11.1994 N 51-ФЗ (ред. от 13.05.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации, 05.12.1994, № 32, ст. 3301, статья 152. Далее следуют нормы, касающиеся компенсации морального вреда. Получается, что если главный редактор газеты либо телекомпании принимает решение о распространении того или иного ролика, порочащего кандидата, он может быть привлечен к ответственности по статье 152 Гражданского кодекса РФ. Никаких норм в избирательном законодательстве, ограждающих представителей СМИ от такой ответственности, нет.

Наоборот, избирательное законодательство построено таким образом, чтобы было наиболее легко привлечь СМИ к ответственности. В частности, определяется, что именно кандидат определяет форму своей предвыборной агитации, и газеты или телекомпании не могут вмешиваться в содержание этой предвыборной агитации. С одной стороны, данное положение довольно логично - конечно, было бы некорректно позволять представителям СМИ редактировать предвыборную агитацию политических игроков. Совершенно очевидно, что такая ситуация могла бы привести к произволу журналистов. Однако поскольку кандидат самостоятельно определяет содержание своих выступлений, то, по сути дела, он сам и должен нести ответственность за свою предвыборную агитацию. На практике же этого часто не происходит.

В судах неоднократно рассматривались подобные иски. В некоторых случаях СМИ привлекались к ответственности за распространение сведений, порочащих честь, достоинство или деловую репутацию того или иного кандидата, разместившего соответствующие агитационные материалы. См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

Административное законодательство еще сильнее осложняет положение СМИ нормой о том, что непредоставление кандидату на выборную должность возможности для выступления в защиту своей чести, достоинства и деловой репутации в случаях, когда предоставление такой информации является обязательным, влечет административную ответственность. Размер штрафа для юридического лица составляет до пятисот минимальных размеров оплаты труда. Дополнительные санкции, в соответствии с Кодексом РФ об административных правонарушениях, распространяются также на физическое лицо, к примеру, на главного редактора СМИ. См.: Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30.12.2001 N 195-ФЗ (ред. от 16.05.2008) // Собрание законодательства Российской Федерации, 07.01.2002, № 1 (ч. 1), ст. 1, статья 5.13.

Ситуации складываются достаточно неприятные, поскольку кандидаты, безусловно, заинтересованы в том, чтобы сразу опубликовать опровержение. Однако предоставление кандидату возможности выступить с опровержением - довольно рискованый шаг для представителей СМИ в силу упомянутых санкций Кодекса РФ об административных правонарушениях, то есть ответственности за нарушение законодательства о выборах и референдумах.

Возникает ряд вопросов: кто должен оплачивать размещение такого опровержения, должно ли такое опровержение публиковаться в пределах тех элементов эфирного времени или печатной площади, которая отведена кандидату данным СМИ? В соответствии с действующим законодательством вся печатная площадь или эфирное время, которые отводятся для предвыборной агитации в газете или в программе, делятся поровну между всеми кандидатами. И лишь в пределах своей «квоты» они могут размещать свои агитационные материалы.

Позиция ЦИК РФ сводится к следующему: во-первых, опровержение публикуется вне лимитов, определенных для того или иного кандидата, и, во-вторых, опровержение публикуется за счет редакции. То есть редакция не имеет права требовать с кандидата оплаты за публикацию опровержения, как за публикацию предвыборной агитации. См.: Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

Исходя из этого, нетрудно смоделировать ситуацию, когда два кандидата могут, обходя все нормы о лимитах своей размещения своих агитационных материалов в СМИ, просто обмениваться друг с другом опровержениями. Условно говоря, один кандидат размещает агитационный материал негативной окраски про своего конкурента, а конкурент, в свою очередь, пользуясь своим правом опровержения, ответчает ему тем же. Первый кандидат, опять же, размещает встречное опровержение и так далее.

Стоит отметить, что защититься от этих хитростей представителям СМИ иногда чрезвычайно сложно, однако и из данной ситуации существует разумный выход: в случае, если публикуется опровержение, оно должно публиковаться по решению суда. То есть при соответствующем обращении кандидата в редакцию СМИ с требованием публикации или размещения в эфире опровержения какой-либо информации, этому кандидату предлагается обратиться в суд. В суде с данным кандидатом можно заключить мировое соглашение о том, что опровержение на предвыборную агитацию другого кандидата действительно будет опубликовано. При этом мировое соглашение приобретает силу судебного решения, а за все то, что печатается в газете по решению суда, в соответствии с Законом РФ «О средствах массовой информации», редакция ответственности не несет. См.: Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (ред. от 24.07.2007) // «Российская газета», № 32, 08.02.1992, статья 35.

Другим способом защиты от подобного вала опровержений является еще одно положениеЗакона РФ «О средствах массовой информации», в соответствии с которым в опровержении должно быть указано, какие сведения не соответствуют действительности, когда и как они были распространены данным СМИ. См.: Там же, статья 44. Ссылаясь на эту норму, можно требовать от кандидата, размещающего опровержение, того, чтобы его содержание было строго фактическим и без негативной агитации по отношению к другому кандидату.

Примеров спорных моментов и пробелов законодательного регулирования может быть приведено множество, а соответственно, можно сделать вывод о необходимости принятия специального закона, регулирующего общественные отношения в обозначенной сфере и четко разграничивающего сферы действия законодательства о рекламе и избирательного законодательства.

2.2 Концепция законодательного регулирования политической рекламы в Российской Федерации

Законодатели понимают опасность, которую таит в себе абсолютный правовой вакуум, окружающий политическую рекламу. Но по какой-то причине принятие законопроекта «О политической рекламе» постоянно тормозиться. Данный законопроект неоднократно выносился на обсуждение Государственной Думы ФС РФ, однако до сегодняшнего дня не был принят. См.: Термина «политическая реклама» в законе нет. Ее правил - тоже. [Электронный ресурс] / Комментарий Центра «Право и СМИ». - 1999. - Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/zip/61/ch2.htm.

Многие автры неоднократно отмечали необходимость разработки и принятия специального закона о политической рекламе. В этой связи возникает вопрос о концепции такого законодательного акта и, прежде всего, о концепции самого определения политической рекламы. При формулировании определения политической рекламы законодатель, безусловно, должен учитывать необходимость согласования понятий рекламы и предвыборной агитации.

Возвращаясь к терминологии Федерального закона «О рекламе»:

· реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, адресованная неопределенному кругу лиц и направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему и его продвижение на рынке;

· объект рекламирования - товар, средство его индивидуализации, изготовитель или продавец товара, результаты интеллектуальной деятельности либо мероприятие (в том числе спортивное соревнование, концерт, конкурс, фестиваль, основанные на риске игры, пари), на привлечение внимания к которым направлена реклама. См.: Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. 01.12.2007) «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.2006, № 12, ст. 1232, статья 3.

Стоит отметить существенную разницу определений рекламного и избирательного законодательства: под рекламой понимается определенная информация, в то время как под агитацией - деятельность по распространению определенной информации.

В связи с этим, на наш взгляд, стоит согласиться с мнением С.В. Большакова и А.Г. Головина, что политической рекламой в период избирательной кампании является специальная информация о выборах, распространяемая в режиме предвыборной агитации. См.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации: Второе издание / С.В. Большаков, А.Г. Головин. - М.: РЦОИТ, Весь мир, 2007, с. 203-205.

Также стоит обратить внимание на то, что в определении политической рекламы не вполне целесообразно использование такого родового признака рекламы, как ее адресованность неопределенному кругу лиц, поскольку информация, распространяемая в режиме предвыборной агитации, исходя из положений законодательства о выборах, вполне может носить адресный характер, быть адресованной конкретным избирателям (к примеру, проживающим на территории определенного избирательного округа).

С.В. Большаков и А.Г. Головин считают, что с учетом того, что предвыборная агитация может быть как законной, так и противоправной, в определении политической рекламы следует указать на то, что она может быть распространена любым способом, в любой форме и с использованием любых средств. Там же, с.203-205. Логика в такой позиции, безусловно, усматривается. Однако, на наш взгляд, необходимости в таком уточнении нет, поскольку без него определение политической рекламы не утратит какой-либо смысловой нагрузки, а соответственно, отсутствует необходимость указания в законодательном определении на потенциальную возможность незаконной политической рекламы.

По мнению указанных авторов, определение политической рекламы может быть сформулировано следующим образом: политическая реклама - это информация, распространенная любым способом, в любой форме и с использованием любых средств, в том числе в период избирательной кампании, в режиме предвыборной агитации; информация, направленная на привлечение внимания к объекту рекламирования, формирование или поддержание интереса к нему, имеющая целью побудить или побуждающая граждан выразить свою поддержку объекта рекламирования в установленных законом формах.

При этом под объектами рекламирования следует понимать политические партии (их структурные подразделения), иные избирательные объединения, имеющее право участвовать в выборах в органы публичной власти, их символику, деятельность, программу, политические убеждения, позиции по имеющим общественно-политическое значение вопросам, а также выдвигаемых на выборах кандидатов, списки кандидатов, на привлечение внимания к которым направлена политическая реклама. См.: Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации: Второе издание / С.В. Большаков, А.Г. Головин. - М.: РЦОИТ, Весь мир, 2007, с. 203-205.

По нашему мнению, в законодательном определении политической рекламы, за основу которого, безусловно, может быть взят приведенный выше вариант, стоит акцентировать внимание на том, что политическая реклама имеет место быть вне агитационного периода, а с началом избирательной кампании она трансформируется в особый вид - предвыборную агитацию, правила которой установлены законодательством о выборах.

При принятии специального нормативно-правового акта о политической рекламе на федеральном уровне установление четких границ правового регулирования избирательных правоотношений и правоотношений в сфере рекламы имеет наиболее существенное значение, поскольку при отсутствии такого разграничения появляется большая вероятность возникновения правовых коллизий и множества спорных ситуации при применении норм права. В условиях проведения любой избирательной кампании такие ситуации могут вызвать существенные осложнения для всех субъектов избирательных правоотношений в связи с ограниченными сроками кампании.

Кроме того, в законодательном акте, посвященном политической рекламе, необходимо четко прописать положения переходного периода, а именно, касающиеся ранее выпущенных и размещенных материалов политической рекламы, которые, в связи с публикацией соответствующего решения о назначении выборов, трансформируются в агитационные.

Таким образом, в случае закрепления перечисленных положений о политической рекламе и определений соответствующих понятий на уровне федерального законодательства, исчезнет существенный массив проблем правоприменения, а также, будет установлена необходимая регламентация информационных правоотношений, как в сфере рекламы, так и в сфере избирательного права.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотрение проблем формирования волеизявления избирателей на выборах в органы публичной власти в РФ с помощью системного подхода в рамках тематических блоков, в сравнении основного для данной темы исследования института - предвыборной агитации - со схожими и пересекающимися понятиями и с выделением специфических особенностей данного института, существующих в России и за рубежом, позволяет сформулировать наиболее актуальные вопросы, возникающие в правоприменительной сфере, а также выработать некоторые рекомендации по совершенствованию законодательного регулирования отдельных аспектов темы.

В целом, что касается оценки российского механизма правового регулирования предвыборной агитации, он, безусловно, характеризуется высокой степенью разработанности основных понятий и институтов избирательного права. Однако некоторые аспекты предвыборной агитации требуют доработки в виде рекомендаций и предписаний ЦИК РФ, а также внесения изменений в действующее законодательство.

К основным выводам и рекомендациям исследования, выработанным в ходе анализа рассмотренных вопросов, относятся:

1. Предвыборная агитация оказывает значительное влияние на формирование электоральных предпочтений избирателей, а соответственно, для обеспечения международных и конституционных стандартов выборов необходима четкая законодательная регламентация соответствующего института избирательного права и установление гарантий его функционирования в рамках правового поля.

2. В настоящее время законодательная формулировка определения предвыборной агитации изменилась по сравнению с положениями ранее деиствовавшего законодательства: деятельность, которая имеет цель побудить или побуждает избирателей к участию в выборах, более не относится к агитационной. Это нововведение открывает новые возможности в отношении повышения уровня явки избирателей, однако в глазах обывателей меры, направленные на повышение явки часто выглядят как агитационные. Вследствии этого, необходимо подробное разъяснение положений законодательства для избирателей со стороны представителей избирательных комиссий.

3. В США существует своеобразный подход к закреплению признаков агитации в виде исчерпывающего перечня агитационных формулировок и идентификации именно кандидата, независимо от его принадлежности к политической партии. Однако данный вариант обозначения признаков предвыборной агитации не представляется целесообразным, поскольку эквивалент соответствующим формулировкам с не менее эффективным агитационным воздействием находится без труда. В Федеральном законе об основных гарантиях прослеживается более удачный подход к определению признаков предвыборной агитации: кроме закрепления общего определения агитации, в данном законе перечисляются действия, признающиеся предвыборной агитацией и позволяющие говорить о законодательном закреплении ее формальных признаков.

4. Между участниками избирательной кампании в ходе обмена информацией о выборах возникают специфические правоотношения, обладающие признаками как информационных, так и избирательных, то есть избирательные информационные правоотношения.

5. Выделение двух составляющих информационного обеспечения выборов в виде информирования избирателей и предвыборной агитации, является наиболее приемлемым подходом для законодательного регулирования избирательных правоотношений в РФ.

6. Четкое разграничение этих двух составляющих, функционирующих в рамках избирательных информационных правоотношений, имеет исключительное значение и требует совершенствования механизма правового регулирования, которое, в свою очередь, может быть осуществлено с помощью закрепления в избирательном законодательстве понятия «информационный повод», заимствованного из обихода представителей СМИ.

7. Информационный повод - событие, объективно вызывающее интерес избирателей независимо от их политических позиций и (или) принадлежности к избирательным объединениям, общественная значимость которого соответствует виду, объему и степени его освещения средствами массовой информации.

8. Смысл использования понятия «информационный повод» для регулирования избирательных информационных правоотношений заключается в следующем: при его наличии в информационном материале можно говорить о направленности такого материала на объективное информирование избирателей, а в случае его отсутствия, либо при явном несоответствии его характеристик критериям актуальной новости, материал может квалифицироваться как агитационный.

9. Информационный повод может послужить не просто показателем наличия агитационной цели, но и самостоятельным критерием разграничения информирования избирателей и предвыборной агитации, позволяющим правоприменительным и судебным органам свести до минимума субъективные оценки при рассмотрении соответствующих жалоб и споров, поэтому наиболее эффективным нам представляется законодательное закрепление данного критерия на общефедеральном уровне.

10. Существует два варианта включения понятия «информационный повод» в Федеральный закон об основных гарантиях: в статью, посвященную информированию избирателей, в качестве обязательного условия его присутствия в нейтральном информационном материале; либо в перечень действий, являющихся предвыборной агитацией отдельного подпункта об отсутствии соответствующего информационного повода.

11. Для максимальной эффективности применения данного критерия на практике возможна разработка основных подходов к его использованию на уровне общефедеральных рекомендаций ЦИК РФ. При их разработке необходимо привлечение как специалистов в сфере избирательного права, так и профессиональных журналистов.

12. Учитывая наличие определенной доли субъективизма в оценке информационного материала при рассмотрении его на предмет наличия признаков предвыборной агитации, необходимо законодательное закрепление права и обязанности стороны, придерживающейся определенной позиции в избирательном споре, обоснования собственной точки зрения, однако ввиду публичного характера избирательных информационных отношений роль комиссии (правоприменителя) или судебных органов не сводится к простой оценке представленных доводов, они должны принимать все необходимые и возможные меры для всесторонней и объективной оценки фактических обстоятельств спорной ситуации.

13. Принимая во внимание ряд проблем, возникших в сфере правоприменения в ходе подготовки выборов депутатов Государственной Думы ФС РФ пятого созыва в связи с выдвижением кандидатов в составе федеральных списков политических партий, необходимо изменение подходов к законодательному регулированию сроков предвыборной агитации, с учетом их разграничения в зависимости от субъектов агитации, а именно в отношении организаций СМИ и непосредственно политических партий.

14. С учетом специфики правового регулирования аспектов предвыборной агитации при выдвижении кандидатов в составе федеральных списков, было бы целесообразным и обоснованным презюмирование всех политических партий, входящих в специальный список партий, имеющих право принимать участие в соответствующих выборах, в качестве потенциальных субъектов выдвижения.

15. Положение действующего законодательства, в соответствии с которым при проведении выборов по пропорциональной системе начало течения агитационного периода для политической партии происходит с момента регистрации списков кандидатов, содержит существенные недоработки, позволяя политическим партиям намеренно затягивать сроки выдвижения соответствующих списков, поэтому целесообразна постановка вопроса об изменении подходов к регулированию сроков предвыборной агитации в отношении выборов, проводящихся по пропорциональной системе на основании выдвижения избирательными объединениями списков кандидатов.

16. В российском обществе, современный период развития которого характеризуется активным партийным строительством, структуризацией и оформлением новых контуров партийно-политической системы в России, достаточно актуальна тема политической рекламы, однако законодательного акта, регламентирующего порядок распространения всех видов политической рекламы в РФ, в настоящее время не существует.

17. На сегодняшний день законодательством РФ неурегулирован статус информационных материалов, посвященных избирательным объединениям, и выходящих во временных промежутках: 1) до момента публикации решения о назначении выборов; 2) с момента публикации соответствующего решения до момента регистрации списков кандидатов избирательных объединений. Решение этих вопросов невозможно без четкой законодательной дифференциации и подробного регулирования понятий политической рекламы и предвыборной агитации.

18. Наличие правового вакуума в сфере регулирования политической рекламы, аккумулирующее, в том числе, определенные проблемы в сфере избирательных правоотношений, позволяет сделать вывод о необходимости принятия специального закона, регулирующего соответствующие общественные отношения и четко разграничивающего сферы действия законодательства о рекламе и избирательного законодательства.

19. При рассмотрении вопроса о концепции законодательного акта, регулирующего отношения в сфере политической рекламы, а также о концепции самого определения политической рекламы, законодателю следует учитывать необходимость согласования понятий рекламы и предвыборной агитации.

20. В законодательном определении политической рекламы стоит акцентировать внимание на том, что политическая реклама имеет место быть вне агитационного периода, а с началом избирательной кампании она трансформируется в особый вид - предвыборную агитацию, правила которой установлены законодательством о выборах.

21. В законодательном акте, посвященном политической рекламе, необходимо четко прописать положения переходного периода, а именно, касающиеся ранее выпущенных и размещенных материалов политической рекламы, которые, в связи с публикацией соответствующего решения о назначении выборов, трансформируются в агитационные.

В целом, формирование волеизъявления избирателей на выборах в органы публичной власти в России, происходящее в рамках и посредствам предвыборной агитации, в урегулировано действующим законодательством на достаточном уровне для соблюдения основных прав и свобод граждан. Механизм правового регулирования данной сферы общественных отношений обладает как положительными, так и отрицательными чертами, а в некоторых аспектах требует определенной доработки.

СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННЫХ ИСТОЧНИКОВ И ИТЕРАТУРЫ

1. Нормативно-правовые акты

1.1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. - М.: ИНФРА-М-НОРМА, 2001. - 93 с.

1.2. Всеобщая декларация прав человека от 10 декабря 1948 // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. - М.: Юридическая литература, 1990. - С. 14-20.

1.3. Международный пакт о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 // Международная защита прав и свобод человека. Сборник документов. - М.: Юридическая литература, 1990. - С. 32-57.

1.4. Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека от 26 мая 1995 // Бюллетень международных договоров. - 1999.- № 6. - С. 3-13.

1.5. Конвенция о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах-участниках Содружества Независимых Государств от 07 октября 2002 // Бюллетень международных договоров. - 2006. - № 2. - С. 18-34.

1.6. Российская Федерация. Законы. Гражданский кодекс Российской Федерации (Часть первая) от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ [по состоянию на 13 мая 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 32. - Ст. 3301.

1.7. Российская Федерация. Законы. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ [по состоянию на 16 мая 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 1 (ч. 1). - Ст. 1.

1.8. Российская Федерация. Законы. Уголовный кодекс Российской Федерации от 13 июня 1996 г. № 63-ФЗ [по состоянию на 13 мая 2008 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 25. - Ст. 2954.

1.9. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ [по состоянию на 7 сентября 2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.

1.10. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: федер. закон от 19 июня 1997 г. № 124-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 38. - Ст. 4339.

1.11. Российская Федерация. Законы. Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации: федер. закон от 6 декабря 1994 г. № 56-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 33. - Ст. 3406.

1.12. Российская Федерация. Законы. О выборах Президента Российской Федерации: федер. закон от 10 января 2003 г. № 19-ФЗ [по состоянию на 21 января 2007 г.] // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2003. -№ 2. - Ст. 171.

1.13. Федеральный закон от 18.05.2005 № 51-ФЗ (ред. от 30.12.2006; с изм. и доп. вступ. в силу 21.01.2007) «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 23.05.2005, № 21, ст. 1919.

1.14. Федеральный закон от 11.07.2001 № 95-ФЗ (ред. от 30.12.2006; с изм. и доп. вступ. в силу 21.01.2007) «О политических партиях» // Собрание законодательства Российской Федерации, 16.07.2001, № 29, ст. 2950.

1.15. Федеральный закон от 26.11.1996 № 138-ФЗ (ред. от 12.07.2006; с изм. и доп. вступ. в силу 15.07.2006) «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации, 02.12.1996, № 49, ст. 5497.

1.16. Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ (ред. от 29.12.2006; с изм. и доп. вступ. в силу 01.01.2007) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 06.10.2003, № 40, ст. 3822.

1.17. Федеральный закон от 13.03.2006 № 38-ФЗ (ред. 01.12.2007) «О рекламе» // Собрание законодательства Российской Федерации, 20.03.2006, № 12, ст. 1232.

1.18. Закон Российской Федерации от 27.12.1991 № 2124-1 (ред. от 24.07.2007) «О средствах массовой информации» // «Российская газета», № 32, 08.02.1992.

1.19. Постановление Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 21.10.1999 № 27/359-3 «О некоторых вопросах проведения предвыборной агитации в ходе подготовки к выборам депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва» // «Российская газета», № 214, 28.10.1999.

1.20. Закон Тюменской области от 03.06.2003 № 139 (ред. от 08.12.2006) «Избирательный кодекс (закон) Тюменской области» // Тюменские известия, № 115, 10.06.2003.

1.21. Закон Тюменской области от 29.12.2005 № 444 (ред. от 14.12.2006) «О местном самоуправлении в Тюменской области» // Тюменская область сегодня, № 245, 31.12.2005.

1.22. Закон Тюменской области от 03.06.2004 № 235 (ред. от 26.09.2006) «Об избирательной комиссии Тюменской области» // Тюменская область сегодня, № 102, 05.06.2004.

1.23. The Constitution of the United States - Washington, D.C.: The Commission on the Bicentennial of the United States Constitution, 1992.

2. Судебные решения

2.1. Постановление Конституционного суда Российской Федерации от 30.10.2003 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об основных гарнтиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы и жалобами граждан С.А. Бунтмана, К.А. Катаняна и К.С. Рожкова» // «Вестник Конституционного Суда РФ», № 6, 2003.

2.2. Определение Верховного суда Российской Федерации от 18.10.2006 по делу № 47-Г06-300 / Справочная правовая система «Консультант плюс». Судебная практика. Решения высших судов, по состоянию на 25.03.2008.

2.3. Определение Верховного суда Российской Федерации от 03.12.2005 по делу № 5-Г05-136 / Справочная правовая система «Консультант плюс». Судебная практика. Решения высших судов, по состоянию на 25.03.2008.

2.4. Определение Верховного суда Российской Федерации от 27.11.2004 по делу № 82-Г04-12 / Справочная правовая система «Консультант плюс». Судебная практика. Решения высших судов, по состоянию на 25.03.2008.

3. Специальная литература

3.1. Mutch, Robert E. Campaigns, Congress, and Courts: The Makings of Federal Campaign Finance Law - New York: Praeger, 1988, 237 р.

3.2. Большаков С.В., Головин А.Г. Информационное обеспечение выборов и референдумов в Российской Федерации: Второе издание / С.В. Большаков, А.Г. Головин. - М.: РЦОИТ, Весь мир, 2007. - 304 с.

3.3. Борисов И.Б., Буханова Т.Н. и др. Рекомендации для избирательных комиссий субъектов Российской Федерации по предупреждению и пресечению нарушений в сфере изготовления и распространения агитационных материалов в период избирательных кампаний, иных нарушений в сфере информационного обеспечения выборов / ред. М.Г. Чигогидзе - М.: РЦОИТ, 2007. - 64 с.

3.4. Гришина М.В., Головин А.Г. Средства массовой информации и выборы: вопросы и ответы / М.В. Гришина, А.Г. Головин. - М.: 2007. - 80 с.

3.5. Зарубежное избирательное право: Учебное пособие / А.С. Автономов, Ю.А. Веденеев [и др.]; под ред. В.В. Маклакова. - М.: НОРМА, 2003. - 288 с.

3.6. Избирательное право и избирательный процесс в Российской федерации: Учебник для ВУЗов / отв. ред. к.ю.н. А.А. Вешняков. - М.: НОРМА, 2003. - 816 с.

3.7. Институт выборов в истории зарубежных стран. XX век: матер. к библиогр. указ. / сост. Ю.А. Веденеев, В.В. Луговой, П.Г. Крученков. - Калуга: Символ, 2003. - 424 с.

3.8. Судебная практика рассмотрения дел о нарушениях избирательного законодательства / Б.С. Крылова, Л.А. Окуньков, А.Е. Постников, М.С. Студенкина. - М.: Рудомино, 2000. - 88 с.

4. Диссертации

4.1. Матейкович М.С. Проблемы правового регулирования выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации: Автореферат дис… канд. юрид. наук / М.С. Матейкович. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 1998. - 23 с.

4.2. Фальков В.Н. Совершенствование правового регулирования предвыборной агитации в Российской Федерации: Автореферат дис… канд. юрид. Наук / В.Н. Фальков. - Тюмень: Изд-во ТюмГУ, 2003. - 28 с.

5. Статьи

5.1. Аглеева Л.Т. Конституционно-правовая природа понятия "предвыборная агитация" / Л.Т. Аглеева // Вопросы юриспруденции. Приложение к ежеквартальному научно-теоретическому и информационно-практическому журналу "Россисйкий юридический журнал". - Екатеринбург, 2005, № 1 (2). - С. 36-41

5.2. Веденеев Ю.А., Лысенко В.И. Избирательный процесс в Российской Федерации: политико-правовые и технологические аспекты / Ю.А.Веденеев, В.И. Лысенко // Государство и право. - 1997. - № 8. - С. 5-13.

5.3. Вешняков А.А. Международные избирательные стандарты / А.А. Вешняков // Международная жизнь. - 2001. - № 3. - С. 21-30.

5.4. Вешняков А.А. Новый закон - правовая гарантия чистых и честных выборов / А.А. Вешняков // Журнал российского права. - 1999.- № 9.- С. 3-8.

5.5. Изобретателям PR-технологий придется остановиться: Беседа с А. Вешняковым / А. Вешняков // Советник. - 2003. - № 4. - С. 4-7.

5.6. Классина Е.С. Правовые аспекты установления ограничений размеров избирательных фондов кандидатов: опыт России и США / Е.С. Классина // Проблемы реализации права в изменяющейся России: Материалы Всероссийской научно-практической конференции. Вып.3. В 2 ч. Ч. 2. - Тюмень: Издательство Тюменского государственного университета, 2007. - С. 164-169.

5.7. Классина Е.С. Финансирование избирательных кампатний кандидатов и избирательных объединений в России и США: сравнительно-правовой анализ / Е. С. Классина // Сборник конкурсных работ в области избирательного права, избирательного процесса и законодательства о референдуме, выполненных студентами и аспирантами высших учебных заведений (юридических факультетов вузов) Российской Федерации в 2006/2007 учебном году. - М.: РЦОИТ, 2007. - С. 117-134.

5.8. Лысенко В.И. Развитие демократической основы российского избирательного права / В.И. Лысенко // Бюллетень ЦИК РФ. - 1995. - № 5. - С. 45-54.

5.9. Матейкович М.С. Проблемы конституционной ответственности субъектов избирательного процесса в Российской федерации / М.С. Матейкович // Государство и право. - 2001. - № 10. - С. 28-35.

5.10. Мостовщиков В.Д. Предвыборная агитация: понятие и правовые признаки / В.Д. Мостовщиков // Журнал российского права. 1999. № 5/6. - С. 17-25.

5.11. Романенко О.В. Косвенное финансирование избирательных кампаний политических партий в России / О.В. Романенко // Право и власть. - 2002. - № 3. - С. 60-69.

5.12. Соловьева О.С., Старикова Е.А., Чайкин А.В. Проблема разграничения понятий "информирование избирателей" и "предвыборная агитация" / О.С. Соловьева, Е.А. Старикова, А.В. Чайкин // Северо-кавказский юридический вестник. - Ростов-на-Дону, 2006, № 2. - С. 153-158.

6. Электронные ресурсы

6.1. Greenwald Glenn. The role of political reporters. [Электронный ресурс] / Salon.com - 2008. - Режим доступа: http://www.salon.com/opinion/greenwald glenn/2008/01/07/media_ coverage/index.html.

6.2. Glossary [Электронный ресурс] / Hoover Institution Public Policy Inquiry: Campaign Finance - Current Structure. - 2006. - Режим доступа: http://www. campaignfinancesite.org/structure/terms.html.

6.3. Raskin J. B., Bonifaz J. The Wealth Primary Campaign Fundraising and the Constitution [Электронный ресурс] / CnetNews.com - 2000. - Режим доступа: http://www. opensecrets.org/pubs/law_wp/wealthindex. htm.

6.4. Smith, Bradley A. Campaign Finance Regulation: Faulty Assumptions and Undemocratic Consequences [Электронный ресурс] / Hoover Institution Public Policy Inquiry: Campaign Finance - History. - 2006. - Режим доступа: http://www.campaignfinancesite. org/history/book-smith.html.

6.5. Информационные поводы. [Электронный ресурс] / Глоссарий.ru - 2008. - Режим доступа: http://www.glossary.ru/cgi-bin/gl_sch2.cgi?RIt(uwsg.outt:l!vuiuk.

6.6. Информационный повод: взгляд с другой стороны баррикад. О чем писать в пресс-релизах. [Электронный ресурс] / PR Link. Секреты эффективных коммуникаций. - 2008. - Режим доступа: http://www.prlink.ru/prinfo/articles/mediarelations/5/.

6.7. Кравченко Ф.Д. Предвыборная агитация в средствах массовой информации. [Электронный ресурс] / Права человека в России. Лекции для молодых юристов и активистов НПО.- 2000. - Режим доступа: http://www.hro.org/editions/lections/01.htm.

6.8. Пинто-Душинский М., Постников А. Финансирование избирательных кампаний за рубежом: Правовое регулирование и политическая практика. [Электронный ресурс] /Демократия.ру. - 1999. - Режим доступа: http://www.democracy.ru/library/ articles/rus_1999-10.html.

6.9. Предвыборная агитация. [Электронный ресурс] / Фонд «Общественное мнение». - 2003. - Режим доступа: http://www.forum.ru/topics/ 182.html

6.10. Стивенсон Г. Принципы демократических выборов [Электронный ресурс] / Материалы о демократии. - 2000. - Режим доступа: http://www.infousa.ru/ government/dmpaper3.htm.

6.11. Термина «политическая реклама» в законе нет. Ее правил - тоже. [Электронный ресурс] / Комментарий Центра «Право и СМИ». - 1999. - Режим доступа: http://www.medialaw.ru/publications/zip/61/ch2.htm.

Страницы: 1, 2, 3