Формы современного государства

Как утверждает известный политолог А. Ципко, сам тот факт, что любого человека у нас можно вытащить из политического небытия и при помощи ТВ сделать за несколько месяцев лидером мировой державы, говорит о том, что у нас нет политической системы как системы правил игры, системы отношений, жестких критериев выдвижения и подбора кадров. Если для того, чтобы стать лидером, надо обязательно быть, то подлинно демократические выборы в принципе невозможны С Конституцией России надо что-то делать! / А. Ципко // Комсомольская правда. 2006. 18 марта.. В.Н. Синюков указывает на неустойчивость современной российской политической системы, ее зависимость от теневого бизнеса и исполнительных структур, на непомерную политизированность властей, включая судебную, сосредоточение реальных полномочий в администрации Президента РФ, неэффективность контрольных функций законодательных органов и др.

Не случайно отдельные авторы подчеркивают, что для российской политической действительности сегодня характерно глубинное неприятие властью демократических институтов наряду с демагогией и лозунгами о демократии (примеры тому -- сужение права на референдум, парламент превратился в дорогостоящий законоутверждающий орган при Президенте РФ) Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики / В.О. Лучин, Н.А. Боброва // Право и политика. 2006. N 10. c. 29.. Действительно, и Президент, и другие официальные представители власти, как правило, говорят правильные слова о демократии, о путях демократического развития нашего общества. Так, например, встречаясь с западными гостями «Валдайского клуба», проходившего 5 сентября 2007 г., В. Путин сказал, что нет у нас управляемой демократии -- она либо есть, либо -- нет. На этой же встрече заместитель главы администрации Президента РФ В. Сурков отрицал наличие у нас «суверенной демократии» Нет вопроса / А. Липский // Новая газета. 2005, сентябрь. Ежемесячное обозрение. c. 14. -- термина, которым также в последние годы оперирует политическая элита. Но слова -- словами, а дела -- делами. Секретарь политсовета СПС Н. Стариков считает, что нынешний режим основан на насилии, слегка прикрытом фиговым листком демагогии, лишен тех фундаментальных институтов, что обеспечивают стабильность в развитом обществе -- существования различных партий в равных условиях, свободных средств массовой информации, гражданского контроля над армией и спецслужбами, профессиональных ассоциаций, отстаивающих социальные интересы как работников наемного труда, так и предпринимателей и др. Объединенные демократы: стратегия победы / Н. Стариков // Независимая газета. 2005. 27 сентября.

Совершенно прав М.В. Баглай, утверждая, что по своему недавнему прошлому мы должны постоянно помнить, что несдерживаемый авторитаризм постепенно уничтожает правовое государство Конституционализм и политическая система в современной России / М.В. Баглай // Журнал российского права. 2006. N 11. с. 13.. Особо хотелось указать на необходимость создания подлинно конкурентной среды в сфере экономики -- именно частные собственники в условиях демократического режима способны отстаивать свои интересы и противостоять управляемой демократии, тенденциям авторитаризма. К сожалению, в экономике мы наблюдаем тревожную тенденцию национализации крупной частной собственности (покупка «Юганскнефтегаза», приобретение «Газпромом» «Сибнефти»). Создание крупнейших государственных компаний («Газпрома», «Роснефти») позволит государству аккумулировать все основные финансовые потоки в стране, распоряжаться огромными средствами по своему разумению, а частный бизнес окажется оттесненным на обочину экономической жизни Принципы правового регулирования рыночных отношений / В.М. Ведяхин, С.Н. Ревина // Самара. 2007..

В последнее время в нашей стране в качестве стратегического пути развития указывается модернизация государства. Модернизация в литературе понимается неоднозначно. Ю.А. Тихомиров считает, что модернизацию государства необходимо осуществлять по четырем направлениям: активизировать его роль в выполнении важнейших функций общества, обеспечивать его суверенитет в мировом сообществе и в условиях глобализации перестраивать его структуру, совершенствовать его правовую основу О модернизации государства / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2008. N 4. с. 6.. Мне кажется, такое определение модернизации не содержит в себе ничего нового, ничего не означает, оно характерно по сути для любого государства на любом этапе его развития. Другие авторы под модернизацией понимают прежде всего превращение нашей страны в постиндустриальную державу.

Правда, предложения, направленные на совершенствование государственного аппарата, на ликвидацию теневой экономики и юстиции, на укрепление роли государства в условиях глобализации и др. тоже не новы, не оригинальны и вряд ли означают существенно новый этап Российского государства О некоторых чертах модернизационных процессов в современных условиях / А.В. Малько, А.Ю. Соломатин // Государство и право. 2006. N 3. с. 30 -- 31.. Мне кажется, что термин «модернизация» можно употреблять в качестве одного из тактических средств реализации главных целей: формирование правового государства и гражданского общества, но не более. В связи с этим следует согласиться с теми, кто опасается замены демократического пути развития модернизацией, под которой по сути происходит усиление роли Президента и силовых структур в решении всех проблем общества, а функционирование всех институтов государства и общества происходит не столь по неким объективным, универсальным, одинаковым для всех, правилам, а согласно индивидуальным командам сверху, трактующим формально существующие правила Модернизация вместо демократизации / С. Бабаева, Г. Бовт // Известия. 2008. 16 марта..

В первый период правления В.В. Путина большое внимание уделялось восстановлению и укреплению государства, сейчас часто нашими политиками употребляется тезис о становлении «сильного» государства, правда, не расшифровывая этого понятия. Известный политолог Л. Швецова правильно отмечает, что могут существовать два подхода к понятию сильного государства.

§1. Федерализм в теории и на практике -- новые подходы

Федерализм как форма организации общественных отношений в рамках определенной государственности используется человечеством уже свыше двух столетий. Фактически федерализм есть путь к стабильности, поиску консенсуса, компромисса, преодолению территориальных, экономических и межнациональных противоречий.

Термин «федерализм» относят к политическим государственно-правовым понятиям нового времени. Он в отличие от терминов «политика», «монархия», «демократия», заимствованных из греческого языка, своими корнями уходит в латынь: «foedus» в латинском языке означает «союз, связка, договор».

В отношении государства слово «federalism» стало впервые употребляться в XVII веке в Англии. Современное значение термина «федерализм» сформировалось в годы американской революции, когда в 1788 году появились политические исследования Александра Гамильтона, Джеймса Мэдисона и Джона Джея в нью-йоркской газете «Интендент джорнэл», собранные в том же году в сборник статей под заголовком «Федералист». Термин «федералист» авторы данных публикаций использовали для разъяснения и защиты проекта американского федеративного устройства.

Смысл понятия «федерализм» прежде всего подразумевает, что государству отводится субсидиарная (subsidiare от латинского subsidium -- поддержка, помощь) функция. Отдельные общественные формации, такие как индивидуум, семья, община, профессиональные объединения, церковь и т.д., наделяются полномочиями в первую очередь, но в соединении с принципом субсидиарности федерализм означает предпочтение в полномочиях малых единиц перед большими, то есть малая единица (подразделение) в соответствии с этим должна иметь (и имеет) право принципиально решать свои дела. Она должна передавать более крупному объединению только те из своих задач, которые выходят за рамки ее собственных возможностей или представляют общий интерес для всех групп.

Таким образом, вышестоящим общностям или органам отводится лишь дополняющая, содействующая функция, исходя из того, что человек сам является носителем, создателем и целью всякого общения. Конрад Ройтер пишет, что федерализм и свобода в социальном смысле тесно связаны между собой. Со времени конституирования первого федеративного демократического государства (США) федерализм получал в мире все большее признание.

В конце XIX -- начале XX вв. популярность федерализма в мире значительно возросла. Этому способствовала активизация процессов национального самоопределения буржуазных государств. В наше время внимание к федерализму не ослабевает. И это обоснованно. Ведь в начале XXI века федерализм стал широко распространенным понятием не только в политической и правовой литературе, но и в средствах массовой информации. Кроме 25 федеративных государств на нашей планете, существуют государства с федеративным разделением, как, например, регионалистские государства (Италия, Испания и т.д.), ассоциированные государства, кондоминиумы и наднациональные сообщества государств (Европейский союз).Их также интерпретируют как федералистские. Немецкий профессор Хейдерозе Кильпер считает, что ныне свыше 70% государств Земли в той или иной мере организованы федеративно. Однако вместе с ростом масштабности федерализма растут также проблемы и противоречия, связанные с процессами федерализации и совершенствованием старых федераций. Отражением этих процессов в науке, так сказать, слепком с общества является большой разброс мнений как отечественных, так и зарубежных федералистов. Нередко ученые, особенно отечественные, абсолютизируют те или иные положения федерализма, имеет место резкая поляризация мнений.

Авторы данной статьи ставят перед собой задачу подойти к рассмотрению этих проблем как с теоретико-концептуальных позиций, так и с практических (прикладных). Причем применяют совершенно новый подход к оценке федерализма. Дело в том, что ряд «патриархов» теории государства и права фактически монополизировал право на «истину в последней инстанции» по вопросам федерализма, доминирует в многочисленных и многотиражных учебниках и научных публикациях по таким вопросам общей теории федерализма, как «единый и неделимый суверенитет», и другим, возводя их в непререкаемую догму. Однако, по мнению авторов данной статьи, есть в наличии целый ряд довольно весомых аргументов, которые можно противопоставить современным догматам по вопросу федерализма. Наше мнение таково:

1. Не следует возводить в абсолют такие положения общей теории федерализма, как: а) в одном государстве (федеративном) не может быть нескольких суверенных государств, пусть даже с ограниченным суверенитетом, поскольку «единый и неделимый суверенитет» имеется только у федерации; б) субъекты федерации обязательно должны иметь суверенитет; в) федерация обязательно должна быть симметричной, а следовательно, ее члены должны быть во всем равноправны; г) асимметричные субъекты федерации должны обязательно стать симметричными.

2. Республики в составе Российской Федерации не обладают государственным суверенитетом.

3. Надо не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма.

4. Федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.

5. Необходима реформа федеративного устройства Российской Федерации, в ходе которой должно быть: а) сокращено количество субъектов РФ и трансформированы регионы, живущие в основном на государственные дотации; б) ликвидированы сложносоставные субъекты РФ; в) четко определено понятие «конституционно-правовой статус субъекта РФ», а также критерии формирования субъектов РФ, обязанности и ответственность субъектов РФ как перед Федерацией, так и перед своим населением; г) не продолжение тупиковой политики разграничения совместных предметов ведения между Федерацией и ее субъектами путем принятия все новых законов, а развитие сотрудничества всех публичных властей в решении насущных вопросов российского общества в целом; д) постепенное, последовательное, но неуклонное подтягивание прав и полномочий субъектов РФ до уровня таких ее субъектов, как республики.

6. Всесторонняя разработка конституционно-правового подхода к совершенствованию российского федерализма невозможна без исследования процесса решения национального вопроса на местах как части целого, поскольку только в 14 из 32 национально-государственных субъектов РФ титульная нация составляет более половины населения.

7. Срочный переход к политике «поляризации развития», предполагающей поддержку «опорных» регионов и опирающейся на мировой опыт, который гласит, что высокие темпы развития страны могут быть достигнуты за счет опережающего роста «территорий-локомотивов».

8. Конституционное законодательство субъектов РФ не должно сводиться к дублированию Конституции РФ и федерального законодательства: его цель -- регулирование общественных отношений с учетом характерных особенностей субъекта РФ, иначе теряется всякий смысл такого законодательства.

9. Российская Федерация является конституционной, а не конституционно-договорной или договорной федерацией. Это положение требует соответствующего правового закрепления с четким установлением роли и места договора (ст. 11 Конституции РФ), полномочий органов государственной власти РФ и субъектов РФ по его подписанию, а также механизма утверждения договоров и введения из в действие.

Рассмотрим ключевые их этих тезисов более подробно.

По вопросу «единого и неделимого суверенитета федерации» в отечественной науке выкристаллизовались две противоположные точки зрения. Одни ученые (В.Д. Зорькин, М.В. Баглай, Б.А. Страшун, Ю.И. Лейбо, В.С. Нерсесянц, В.Е. Чиркин, Л.А. Морозова и некоторые другие) стоят на позиции, что «теория государственного права отрицает возможность для государства, являющегося частью другого государства, обладать суверенитетом» Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. М.: Юрист, 2008. с. 116.. Однако есть и другие точки зрения. К.В. Арановский, Н.И. Матузов, А.С. Пиголкин, Б.С. Эбзеев, Л.И. Карапетян и некоторые другие считают, что субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом. Авторы солидного издания «Федерализм: энциклопедический словарь» также считают, что «...субъекты федерации... обладают ограниченным суверенитетом» Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрист, 2002. с. 75.. Дается соответствующее обоснование этого тезиса. Авторы данной статьи также разделяют подобную точку зрения Соколов А.Н., Губин Ю.И. Федерализм в России -- эволюция развития. Монография. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2006. с. 23. «Если суверенитет федерации абсолютен, -- спрашивает К.В. Арановский, -- то в чем тогда ее принципиальное отличие от унитарного государства?» По мнению К.В. Арановского, подобный подход созвучен имперской или монархической традиции с претензиями на «единую и неделимую» державность.

Мировой опыт федерализма воочию свидетельствует, что одни субъекты федерации обладают ограниченным суверенитетом, а другие -- не обладают. Авторы первой точки зрения игнорируют фактически ту реальность, что ограниченный суверенитет субъектов ряда федераций прямо зафиксирован в их конституциях. Это же подтверждают теория и практика федерализма. У истоков федерализма стояли «отцы-основатели» американской Конституции 1787 года А. Гамильтон, Д. Джей, Д. Мэдисон, Т. Джефферсон и другие. В 1788 году, когда в 13 штатах создаваемой впервые в истории человечества республиканской федерации шли ожесточенные дебаты вокруг проекта федеральной Конституции, они выступили с серией статей в ее защиту, где четко провели мысль о суверенитете федерации и ограниченном (разделенном) суверенитете штатов как субъектов федерации.

Противникам идеи ограниченного суверенитета нужно не забывать, что суверенитет -- это политическая, а не просто административная правоспособность территории, обладающей государственностью.

В Российской Федерации идет серьезная борьба как в теоретико-концептуальном плане, так и в прикладном (практическом) по вопросу, какой быть нашей федерации: конституционной, конституционно-договорной или договорной. Истоки этой борьбы восходят к подписанию в марте 1992 года Федеративного договора, а также к последовавшему несколько позже высказыванию Президента РФ Б.Н. Ельцина: «Берите суверенитета столько, сколько проглотите!» Юрков А. Процесс пошел: хорошо, что в обратную сторону // Российская газета. 24.03.2005..

Подписание центром данного Федеративного договора совершенно необоснованно узаконивало признание за республиками в составе РФ, как государствами, суверенитета. В последующем, при принятии Конституции 1993 г., в заключительные и переходные положения была заложена норма, которая фактически аннулировала признание суверенности республик. По нашему мнению, поддержка центром идеи о суверенитете бывших автономных республик является полностью несостоятельной: и теоретически, и практически, и политически. Теоретическая несостоятельность данной идеи выражается в том, что никогда, нигде в мировой литературе автономное государство не признавалось суверенным. В мировой теории и практике федерализма не было ни одной федерации, в которой суверенными субъектами были бы автономные государства. Характерно, что и теоретическая мысль социал-демократии в России всегда однозначно решала данный вопрос, в том числе в начале XX столетия, т.е. до революции и после нее: автономия не обладает суверенитетом; она связана, однако, с ограничением централизации со стороны того государства, в состав которого входит. Это важно отметить потому, что именно указанная теоретическая концепция строительства автономии в России была в ней воплощена в жизнь. Другое дело, что после 1978 г. (принятие автономными республиками в составе РСФСР новых конституций на базе Конституции СССР 1977 г.) уже не оставалось теоретических и практических аргументов в пользу непризнания автономной республики государством, но не суверенным. Однако противоречивость таких республик заключалась, с одной стороны, в том, что юридически они признавались государством, а с другой -- их государственная власть, по существу, действовала в режиме административно-территориального управления, а не политического. Более того, автономные республики не являлись учредителями в Российской Федерации, они сами -- «плод» производства Российской Федерации по ее собственной инициативе с целью формирования национальной государственности в рамках разрешения национального вопроса. Вместе с тем в ряде будущих автономных республик сохранялись до 1917 г. общинно-родовые или клановые органы управления, что привело к консервированию архаических общественных отношений.

В начале мы упомянули о тенденции различных отечественных научных школ абсолютизировать те или иные постулаты общей теории федерализма. К данным умозаключениям уместно, по нашему мнению, «приложить» анализ, данный некоторыми исследователями за рубежом. Так, германские ученые Хейдерозе Кильпер и Роланд Лотта в своем труде «Федерализм в Федеративной Республике Германии» обоснованно, на наш взгляд, подчеркивают, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем. Это значит, что истинного федерализма (универсального. -- Прим. авт.) или федерализма как такового не существует, а имеются в различные времена при различных исторических обстоятельствах разные оформления, выражения федерализма. Таким образом, речь о федерализме идет как об историческом понятии, которое в различных ситуациях всегда с разными задачами и другими функциями всякий раз означает новое. На этом последнем тезисе остановимся более подробно.

Действительно, если с этих позиций проанализировать все имеющиеся на сегодня 25 федераций, то можно воочию убедиться, что среди них есть:

1. федерации с субъектами, обладающими ограниченным суверенитетом, в соответствии с тем, что они были суверенными государствами до создания федерации и явились ее учредителями (США, Мексика, латиноамериканские федерации, Швейцария, ФРГ и т.д.);

2. федерации, где субъекты обладают довольно высоким уровнем самостоятельности, автономии, но не обладают суверенитетом (Бельгия, Россия, Австрия, Канада и т.д.);

3. федерации симметричные (Швейцария, ФРГ, Аргентина, ОАЭ, Бразилия, Мексика, Австрия и т.д.);

4. федерации асимметричные (Индия, Россия, Малайзия, США и т.д.). Может иметь место и другая классификация федераций по их качественным характеристикам.

Все это и подтверждает тезис немецких ученых Хейдерозе Кильпер и Роланда Лотта о том, что истинного (универсального) федерализма не существует, так как имеет место плюрализм, т.е. политическое разнообразие. Поэтому, естественно, нельзя использовать понятие истинного федерализма в качестве мерила истинности или неистинности того или иного федерализма (федерации) за исключением действительно унитарного федерализма или квазифедерализма. А этот вывод как раз и означает, что могут быть субъекты федерации -- государства и государственные образования, федерации симметричные и асимметричные и т.д. Кстати, схожую мысль, причем ранее немецких ученых, хотя и несколько в ином ракурсе (не о форме государственного устройства, а о форме правления), высказывал еще профессор В.Е. Чиркин Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве // Государство и право. 1994. N 1. с. 109. «Чистых», традиционных форм, отмечает он, остается все меньше, а формы правления во вновь возникающих государствах, как правило, соединяют разные черты. В интересующем нас аспекте В.Е. Чиркин приводит примеры своеобразных федеративных выборных монархий -- Малайзии и ОАЭ. Хотя это и монархии, но в каждом из этих государств глава государства переизбирается (как президент) раз в 5 лет, т.е. глава государства не пожизненный. Это сближает главу государства -- монарха с президентом, а монархическую форму правления с республиканской. Все это, в плане идеи нашей статьи, еще раз подчеркивает, что федерализм есть историческая и вместе с тем в высшей степени индивидуальная организационная структура политических систем.

Данное умозаключение показывает несостоятельность тех отечественных федералистов, которые требуют (исходя из несуществующего понятия о подлинном федерализме), чтобы асимметричные члены союза стали обязательно симметричными, все государственно-подобные образования были возведены в ранг государства, все государства в составе России обладали суверенитетом и т.д.

Некоторые отечественные школы федерализма категорически настаивают на поголовной губернизации России, другие -- на республиканизации страны. Поэтому напрашивается однозначный вывод: не теорию федерализма приспосабливать к ситуационным потребностям отдельно взятой страны, а совершенствовать государственную власть в ней, опираясь на подлинно демократическую современную теорию федерализма в ее историко-плюралистическом понимании.

§2. Форма государственного устройства современного российского государства

Государственное устройство признается вторым элементом формы государства. В юридической литературе под государственным устройством принято понимать устройство территории государства, соотношение государства как целого с его составными частями Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М., 2001. с. 132., систему разделения государства на территориальные образования и систему взаимоотношений между центральной властью государства и территориальными образованиями Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России / В.В. Иванов // Правоведение. 2002. N 3. с. 64.. Из федеративной формы устройства вытекает такой правовой принцип, как федерализм. Как правовой принцип федерализм стал в литературе выделяться в последние годы (М.И. Байтин, В.И. Леушин, А.В. Малько, В.Н. Синюков и др.).

Федерализм как политический правовой принцип имеет свои принципы. К ним обычно относят государственный суверенитет РФ, единство системы государственной власти в РФ, равноправие субъектов РФ, равноправие и самоопределение народов РФ, разграничение предметов ведения между Федерацией и ее субъектами, разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. Попытаемся рассмотреть некоторые проблемы, связанные с реализацией данных принципов.

В истории России проблема федерализма возникла после Октябрьской революции 1917 г. О ней в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа от 12 января 1918 г. было сказано так: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций как федерация советских национальных республик». На III Всероссийском съезде Советов была принята Резолюция «О федеральных учреждениях Российской Федерации». Высказанные в данных документах идеи позже были закреплены в Конституции РСФСР, принятой 10 июля 1918 г. В ст. 11 второго раздела Конституции устанавливалось: «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединиться в автономные областные союзы, во главе которых, как и во главе всяких могущих быть образованными областных объединений вообще, стоят областные съезды Советов и их исполнительные органы. Эти автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику». Намеченные подходы по формированию федеративной российской государственности в форме Советов не получили практического развития. Некогда единая территория раздробилась на национальные государства. Восторжествовал принцип самоопределения наций вплоть до отделения и образования самостоятельных государств.

В 1922 г. из четырех государственных образований (БССР, ЗСФСР, РСФСР, УССР), в числе которых было два федеративных, образовался СССР. К внутренним государственным образованиям РСФСР относились лишь автономные республики, статус административных автономий имели автономные области и национальные (автономные) округа, а остальные административно-территориальные единицы (края, области) управлялись как в унитарном государстве. Кроме того, часто помимо государственных органов РСФСР они напрямую управлялись союзными органами, так как преобладающая масса управляемых объектов считалась в союзном подчинении. Поэтому общественные отношения в России складывались с учетом серьезных юридических и организационных противоречий.

Процесс формирования новой Российской Федерации как федеративного государства начался еще до распада Союза ССР -- 12 июня 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете РСФСР, затем декларации о суверенитете стали принимать автономные республики, автономные области России, начался процесс их преобразования в суверенные республики в составе Российской Федерации, в марте 1992 г., уже после распада СССР, был подписан Федеративный договор с 83 субъектами Федерации (за исключением Татарстана и Чечни), 12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, по которой признавалось равноправие всех субъектов РФ, и Федеративный договор стал действовать лишь в той части и в том объеме, которые не противоречат Основному закону России. С этого момента начинает существовать Российское государство как новое государство, исторически сложившееся и действующее на основе Конституции РФ. Следует отметить, что в момент образования новой Российской Федерации высказывались точки зрения, совершенно противоположные этому процессу -- о преобразовании России из Федерации в унитарное государство (Г.Х. Попов), о построении Федерации на основе территориального, а не национального принципа (В. Тишков). Такой же позиции придерживается и сейчас лидер ЛДПР В. Жириновский.

Российская Федерация вплоть до подписания Федеративного договора и принятия новой Конституции оставалась «унитарной Федерацией». В 1990 г. была принята Декларация о государственном суверенитете, в марте 1992 г. подписан Федеративный договор и принята на всенародном референдуме 12 декабря 1993 г. Конституция Российской Федерации. Таким образом, юридически было оформлено существование России как федеративного государства.

В последующем и в настоящее время принимались и принимаются соответствующие конституционные и иные федеральные законы, конституции республик, развитие договорных отношений. Но все же в современной России отношения между федеральным центром и субъектами Федерации традиционно строились и продолжают строиться на жесткой, централизованной основе. В России унитаризация проявляется в первую очередь в сфере законодательства. Законодательная компетенция постепенно концентрируется в руках федерального центра. Сфера предметов совместного ведения Федерации и субъектов Российской Федерации все больше приближается к сфере предметов ведения одной лишь Федерации.

Также проявлением унитаризации в России стало образование федеральных округов и наделение их руководителей контрольными полномочиями по отношению к региональным органам власти. Аппарат полномочного представителя получил контроль над ключевыми органами регионов, вследствие чего стало возможным говорить о том, что в федеральных округах сформировалось подобие полноценных органов исполнительной власти, а значит, в Российской Федерации сложился промежуточный между региональным и федеральным уровень власти. Существование этого уровня власти, не предусмотренного Конституцией, приводит к реальному перераспределению в его пользу полномочий и регионального, и федерального уровня власти. При этом у федерального центра реально отсутствуют механизмы контроля за деятельностью полномочных представителей, «контроль за контролерами» по большей части остается умозрительным.

Следующим шагом на пути все большей унитаризации государства стало изменение порядка избрания глав исполнительной власти регионов, соответствующий Закон вступил в силу в декабре 2005 г. Эта реформа стала возможна благодаря возможности неоднозначной трактовки положений Конституции Российской Федерации, определяющих степень автономности субъекта Федерации в плане определения системы собственных органов власти. Расплывчатая формулировка «общие принципы организации представительных и исполнительных органов государственной власти» позволяет федеральной власти самой определять степень детальности этих принципов, в то время как та же Конституция постулирует самостоятельность региональных органов власти от федеральных в плане осуществления ими полномочий, относящихся к ведению субъекта Федерации, а также независимость исполнительной власти от законодательной.

Вместе с тем Россия, несмотря на издержки, реализует свое единство в форме федерации. В основе построения Российской Федерации лежит принцип государственного единства, то есть федерация -- единое целое. Политика регионов должна учитывать интересы всего государства и не противопоставлять им интересы субъектов Кулиев М.-П.Р., Серегин Н.С. Рецензия на монографию И.В. Левакина «Российская Федерация: Проблемы государственного единства» (М., 2002. 320 с.) // Государство и право. 2003. N 5. с. 115..

Нынешний российский федерализм характеризуется по-разному. Н.В. Брезгулевская считает, например, что он чрезвычайно эклектичен, сочетает многие элементы из советского и даже имперского наследия с новейшими заимствованиями из опыта либеральных демократий и собственными наработками Федерация и федерализм: виды и модели / Н.В. Брезгулевская // Право и политика. 2004. N 7. с. 47.. И.В. Левакин утверждает, что Россия -- единое федеративное государство с элементами «регионализма» Российская Федерация: проблемы государственного единства / И.В. Левакин. М., 2002. с. 173.. С моей точки зрения, за минувшее десятилетие сформировалась система, сочетающая в себе и федеративные, и унитарные, и конфедеративные элементы. Именно как стремление к конфедератизму следует оценивать официальные декларации «о государственном суверенитете», «особом статусе», «ассоциированном членстве в Федерации», «праве на выход из состава Федерации», нашедшие отражение в конституциях ряда республик. Так, Татарстан, несмотря на то, что другие субъекты РФ отказались от признания себя суверенными государствами, продолжает оставаться суверенным государством -- в ст. 1 Конституции Республики Татарстан записано, что Республика Татарстан -- суверенное демократическое государство... Государственный суверенитет есть неотъемлемое качественное состояние Республики Татарстан. Когда начался процесс приведения региональных законодательных актов в соответствие с Конституцией РФ, один Татарстан оставил в Конституции положение о Татарстане как суверенном государстве.

Некоторые политики предлагают вообще официально постепенно преобразовать Россию в конфедеративное государство (такой позиции придерживался, например, экс-губернатор Саратовской области Д. Аяцков). В связи с этим следует обратить внимание на проблему, может ли субъект Федерации обладать государственным суверенитетом. В мировой юридической науке до сих пор сохраняются споры вокруг утверждения Г. Елинека о том, что государства, вошедшие в федерацию, сохраняют определенный объем власти, но утрачивают суверенитет. Большинство зарубежных и российских ученых-юристов отказывается признавать субъектов федерации суверенными государственными образованиями. Одной из причин отрицания суверенитета субъектов федерации является то, что концепция суверенитета таких субъектов всегда была связана с правом выхода (сецессии) из состава федерации. В советской концепции федерализма именно нормы союзной и республиканских конституций о праве выхода считались важнейшим доказательством сохранения ими государственного суверенитета. Однако Конституция РФ 1993 г. не восприняла эту идею, да надо отметить, что право выхода союзных республик в советский период было чисто формальным правом, ибо подобные попытки разными способами подавлялись. Лишь Конституция Тывы предусматривала право на выход из состава РФ путем всенародного референдума, но это противоречило ст. 5 Конституции РФ, и поэтому в мае 2001 г. на референдуме в этой Республике был принят новый текст Конституции, который не содержит данного положения. Конституция РФ 1993 г. изъяла из оборота понятие «суверенные» в отношении республик в составе России, использованное в Федеративном договоре. Кстати, ни одна в мире федерация не признает какого-либо суверенитета своих субъектов, а законодательство не предусматривает выхода субъекта из состава Федерации. Поэтому речь должна идти о путях сохранения России как единого федеративного государства, а не как союза самостоятельных государств -- такие предложения могут привести к распаду России, что мы уже наблюдали на примере СССР. В связи с этим следует прислушаться к точке зрения В.Е. Чиркина, что собственная власть субъекта Федерации является публичной негосударственной властью, но имеющей некоторые политические и государственные элементы. Однако она ограничена самим существованием федеративного государства. Это ограниченная публичная квазиполитическая власть О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10. с. 13..

СССР и Российская Федерация создавались как федеративные государства для решения национального вопроса, впервые в мировой истории федерации формировались по национальному принципу. Это означало, что субъектами в каждой из них стали национальные государства. Отличие России заключалось в том, что она была построена на автономии, т.е. ее субъектами были автономные государства -- автономные республики и другие формы национальной автономной государственности (автономные области и автономные округа). Российская Федерация большинством ученых признавалась федеративным государством, хотя фактически она, также как и СССР, была унитарным государством, подчиненным Центру -- Москве.

Фактически ликвидация губернаторских выборов, финансовая зависимость большинства субъектов РФ от Центра, перераспределение доходов субъектов РФ по решению Москвы, усиление централизации и ослабление децентрализации правового регулирования постепенно делают наше государство в большей степени унитарным, чем федеративным. Так, губернатор Приморского края С. Дарькин, выступая на выездном заседании комитета Совета Федерации по бюджету во Владивостоке в сентябре 2005 г., назвал неэффективным механизм распределения средств из федерального фонда поддержки регионов, предусмотренный федеральным бюджетом на 2006 г.: «Это просто абсурд, когда увеличение налогового потенциала региона влечет за собой уменьшение объема финансовой поддержки. Деньги должны получать в первую очередь там, где экономика работает эффективно». По мнению Н.М. Добрынина, у федерального центра властные полномочия (права) в последние годы стремятся к бесконечности, а ответственность (в том числе за судьбы политических и экономических реформ, проводимых в стране) -- к нулю. Полномочиями органы власти субъектов наделены предостаточно, катастрофически не хватает лишь одного -- финансового сопровождения. Усиление вертикали власти свидетельствует об усилении унитаристских тенденций в развитии Российского государства. Так, В.А. Черепанов, исследующий проблемы осуществления государственной власти как на федеральном, так и на региональном уровне, утверждает, что последние государственно-правовые реформы направлены на централизацию государственной власти Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами / В.А. Черепанов. М., 2003. с. 205.. Депутат Государственного совета Республики Татарстан М. Галеев правильно считает, что реальный федерализм предполагает взаимную ответственность и центр обязан также отчитываться перед регионами по тем полномочиям, которые регионы делегировали ему. Равно как центр должен контролировать регионы по тем полномочиям, которые есть у них. То есть эффективное федеративное государство невозможно только в условиях вертикали. Федерация -- это прежде всего регионы, а не группа чиновников из Москвы -- хотя, с другой стороны, излишняя самостоятельность некоторых регионов, особенно отдельных республик, отсутствие контроля за ними со стороны Центра приводят к оформлению и укреплению клановых режимов, использующих этно-демократические идеи. Не случайно некоторые авторы считают, что существование национальных автономий прямо нарушает гражданские права россиян, разрушает единое правовое пространство и лучший вариант -- это переход к национально-культурной автономии Трифонов Е. Творцы истории / Е. Трифонов // Новое время. 2005. N 38. с. 10.. В.Е. Чиркин считает, что структура федерации не должна быть связана с этническим, национальным составом, и при созданием субъектов следует руководствоваться комплексно-территориальным подходом, используя при этом не только этнические, но и исторические, географические и иные наименования для субъектов федерации В.Е. Чиркин. О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10. с. 14.. Вызывает в связи с этим опасения некоторые положения проекта документа, подготовленного возглавляемым В. Яковлевым Министерством регионального развития, -- поправок к концепции государственной политики, утвержденной еще в 1996 г. Указом Б.Н. Ельцина. Согласно этому документу традиционная идея единого многонационального общества должна быть дополнена «консолидирующей ролью русского народа». Таким образом, как правильно указывает М. Глобачев, понятие «государствообразующей нации», прежде имевшее хождение лишь в записках частнопрактикующих патриотов, впервые в постсоветской России может обрести и -- обретет, скорее всего -- совершенно официальную легитимность. Из прочих новаций стоит упомянуть отказ авторов от раздела «Совершенствование федеративных отношений». Магистральная тенденция проекта: никаких суверенитетов по этническому признаку, зато разных виньеток в духе «этнокультурно» социализации можно подбавить и побольше Глобачев М. Фуражка на обритой вертикали / М. Глобачев // Новое время. 2005. N 42. с. 16..

Страницы: 1, 2, 3