Формы современного государства

Очень остро стоит вопрос о равноправии, равенстве субъектов РФ. Эта проблема вытекает из проблемы вида федерации -- выделяют обычно симметричную и асимметричную федерации. Сторонники симметричной федерации утверждают, что федерация -- союз равноправных по конституционному статусу субъектов, поэтому федерация может быть только симметричной. Однако они не считают, что круг предметов ведения и полномочий различных субъектов должен быть одинаков. Получается, что одинаковые по статусу в соответствии с Конституцией РФ субъекты имеют различный объем полномочий, что выглядит явно нелогично.

Сторонники асимметричной федерации полагают, что разные и одинаковые по государственно-правовой природе субъекты федерации обладают разными правами. В нашей стране и юридически, и фактически существует асимметричная федерация. Юридически асимметрия выражается в том, что республики действуют, например, на основе собственной конституции, а края и области -- на основе уставов, в республиках образуются конституционные суды, а в краях и областях допускается создание уставных судов и т.д. Юридическое неравенство субъектов РФ выражается также в том, что Центр с отдельными субъектами РФ заключил договора о разграничении предметов ведения и полномочий, согласно которым отдельные субъекты РФ получили определенные привилегии, например, Башкортостан, Татарстан и др. Не все субъекты РФ обладают равной финансовой самостоятельностью.

В целях ликвидации юридического и фактического неравенства субъектов РФ необходимо осуществить ряд мер: постепенно отказаться от регулирования отношений между Центром и субъектами РФ на основе договоров и соглашений, необходимо решить вопрос со «сложносоставными» субъектами РФ, т.е. теми, кто включает в себя других субъектов РФ. «Уже одно то, что один субъект Федерации входит в другой, -- справедливо замечает В.Е. Чиркин, -- представляет собой юридический нонсенс, неизвестный мировой практике» О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право / В.Е. Чиркин. 2004. N 6. с. 6.. В контексте выравнивания правового статуса субъектов РФ некоторые авторы предлагают укрупнить отдельные субъекты и сформировать такие субъекты, как Западная и Восточная Сибирь, Северо-Запад, Черноземье, Урал, Дальний Восток, сократить количество субъектов до 30 -- 50. С моей точки зрения, безусловно, необходимо сократить количество субъектов (такая идея сформулирована и в администрации Президента РФ), но ставить в равное положение такие субъекты, как Татарстан, Башкортостан, Самарская, Саратовская, Нижегородская области и автономные округа или некоторые области Центрального Нечерноземья совершенно несправедливо. В связи с этим необходимо согласиться с предложением некоторых ученых разработать модель оптимального государственного устройства с учетом исторических особенностей страны, экономических законов, математической теории оптимизации и др. Новый федерализм. Модель будущего государственного устройства Российской Федерации / М.Н. Добрынин. Новосибирск, 2006. с. - 81.

§1. Российская форма правления: прошлое, настоящее и будущее

Понятие формы правления в литературе трактуется неоднозначно. Сторонники так называемой узкой трактовки понимают под формой правления прежде всего положение главы государства, хотя при данном подходе учитывается значение и статус других высших органов. Ряд других ученых понимает под этой категорией образование, организацию и функционирование высшей (верховной, суверенной) власти в государстве. Наиболее распространенным и, видимо, более точным является определение формы правления как образование и организация высших государственных органов, а также взаимосвязь последних с населением. В России ведется достаточно интенсивная дискуссия о том, к какому типу республики относится наша страна.

Конституция Российской Федерации также не раскрывает понятия «республиканская форма правления», однако формально-юридически Россию можно отнести к странам с полупрезидентской формой правления. Автор высказывает точку зрения о том, что политическая практика складывается в пользу не полупрезидентской, а, скорее, президентской формы правления. Статья посвящена анализу трансформации из одной формы правления в другую. Последовательно рассматриваются вопросы выбора формы правления, ее становления на территории Российской Федерации. Автор анализирует возможные варианты эволюции формы правления в России, рассматривает сценарии развития событий на выборах 2008 года.

Конституция России в части 1 статьи 1 определяет Российскую Федерацию как «государство с республиканской формой правления». При этом Основной Закон молчит по поводу того, к какому типу республики оно относится. Формально-юридически Россия отвечает минимальным требованиям полупрезидентской системы: Президент избирается народом, существует дуализм исполнительной власти (Президент и премьер-министр, возглавляющий Правительство), Президент наделен существенными полномочиями, Правительство ответственно перед Государственной Думой, которая может быть распущена Президентом в четко оговоренных Конституцией случаях, при назначении Председателя Правительства требуется согласие нижней палаты парламента, депутаты Государственной Думы не могут совмещать свой мандат с правительственной должностью. Но политическая практика функционирования режима во многом схожа с президентской формой правления. Феномен такой трансформации российской системы и объясняется в данной статье. В ней исследуются такие вопросы, как выбор, институционализация, президенциализация и будущее формы правления в России.

Выбор полупрезидентской формы правления в Российской Федерации не был единовременным актом. Ему предшествовала серия политических событий начала 1990-х годов: создание института президентства в СССР, борьба между Б.Н. Ельциным и М.С. Горбачевым, создание института президентства в России, противостояние между Президентом и парламентом, работа Конституционного Совещания, октябрьские события 1993 года в Москве. Возникновение формы правления с сильным Президентом было вполне закономерно: скоротечный крах советской государственности, всеобщий хаос, нарастание разного рода конфликтов придавали институту президентства характер оплота стабильности; к тому же элиты считали этот институт самым эффективным инструментом приватизации собственности и борьбы против попыток коммунистической реставрации Рябов А. Альтернативы президентской власти в России // Россия: ближайшее десятилетие / Под ред. Э. Качинса, Д. Тренина. М.: Московский центр Карнеги, 2004. с. 51..

Ключевой момент создания формы Российского государства -- введение должности Президента Российской Федерации. Как пишет В.Л. Шейнис, «модель президентской республики, реализованная в ныне действующей Конституции, была заложена еще в 1991 году и притом, подчеркнем это, до августа. Главным побудительным мотивом поддержки этих коренных конституционных изменений большинством на Съезде было стремление противостоять властям СССР, которое объединило и демократов, и националистов, хотя те и другие вдохновлялись разными мотивами». Институт российского президентства создавался в противовес советскому президентству в лице М.С. Горбачева, по его образцу и подобию и персонально «под Б.Н. Ельцина».

В конце 1990 года -- начале 1991 года обсуждались два проекта российской формы правления: вариант премьер-президентской системы, при которой Правительство было бы подотчетно только Съезду народных депутатов, и вариант президентской республики, где Президент становился бы главой исполнительной власти Гельман В. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика / Под ред. Г.В. Голосова и М.Ю. Мелешкиной. СПб.: Борей-принт, 2000. с. 203.. Однако была избрана другая модель, при которой Правительство подотчетно как Съезду, утверждающему кандидатуру премьер-министра, так и Президенту, назначающему Правительство. Данный выбор, справедливо полагает В.Я. Гельман, диктовался особенностями политической ситуации того времени: Съезд народных депутатов России был готов уступить Президенту часть полномочий по формированию Правительства, лишь обладая гарантиями против возможности своего роспуска, а Б.Н. Ельцин, в свою очередь, опирался на поддержку парламента как союзника в борьбе против М.С. Горбачева, но готов был уступить Правительству полномочия управления текущими делами государства; такая практика опиралась на предшествующий опыт разделения властных полномочий между ЦК КПСС и Советом Министров в советский период и между царем и кабинетом министров -- в досоветский период. Основные нормы того времени, конституирующие форму правления (Президент избирается всенародно, Правительство ответственно перед парламентом, на назначение премьер-министра требуется парламентское согласие), сохранились и в Конституции Российской Федерации 1993 года, которая, правда, существенно усилила власть Президента и «приструнила» парламент путем закрепления возможности его роспуска Президентом.

В основе ожесточенной борьбы между Президентом Б.Н. Ельциным и Съездом народных депутатов лежала существовавшая на тот момент форма правления, которая не давала возможностей для разрешения конфликта между ветвями власти. «Наспех сколоченный каркас российской государственности страдал большими изъянами, -- пишет В.Б. Кувалдин. -- И Съезд, и Президент были избраны всенародным голосованием и имели одинаковую легитимность. Их прерогативы то расширялись, то сужались и никогда не были четко разделены. Свои конфликты они не могли урегулировать ни на основе прецедента, ни при помощи Конституционного Суда, ни путем референдума». Конституционная реформа была жизненно необходима. В мае 1993 года Б.Н. Ельциным было созвано Конституционное Совещание для разработки и одобрения проекта новой Конституции. Был принят проект, в котором отсутствовал контроль парламента над Правительством и Президент обладал правом роспуска парламента. Верховный Совет, в свою очередь, подготовил свой проект, где Правительство ставилось под жесткий контроль парламента. Ни о каком компромиссе сторон речь не шла, и конфликт перешел в стадию активного противостояния, завершившуюся роспуском парламента, обстрелом «Белого дома», приостановлением деятельности Конституционного Суда Российской Федерации. Президент, чьи незаконные действия были поддержаны обществом, остался на политическом поле единственным игроком, чем он не преминул воспользоваться: в декабре 1993 года пропрезидентский проект Конституции был выставлен на референдум и одобрен. Тем самым была поставлена точка в спорах о форме правления в России. Начался процесс ее институционализации.

Институционализация формы правления -- это процесс создания, укрепления, стабилизации и укоренения формы правления в обществе, это процесс, посредством которого форма правления приобретает ценность и устойчивость. Благодаря этому процессу конституционные нормы, устанавливающие ту или иную форму правления в стране, превращаются в укорененную, долговременную и социально значимую практику взаимоотношений ветвей власти, которая стандартизируется, рутинизируется и становится «обычной». В результате институционализации треугольник связей «глава государства -- правительство -- парламент» прочно и надежно вписывается не только в существующую политическую систему, но и в систему политических представлений, установок, ценностей и образцов поведения, то есть в политическую культуру.

Российская форма правления отличается институционализированностью. Такой вывод можно сделать, прежде всего, исходя из ее «возраста».

Во-первых, со времени принятия Конституции Российской Федерации прошло шестнадцать лет.

Во-вторых, адаптивность российской полупрезидентской системы проявилась в том, что она осталась прежней при смене политического лидера и правящих элит. В 1990-е годы было распространено мнение, что поскольку Конституция написана «под Ельцина», то после его ухода она будет обязательно изменена. Однако эти предположения не оправдались. Переход власти от Б.Н. Ельцина к В.В. Путину не сказался на форме правления, по крайней мере на ее конституционных составляющих. Это особенно важно подчеркнуть, поскольку попытки подстроить политические институты под себя предпринимались неоднократно советскими и российскими лидерами. На протяжении 1990-х годов конституционная реформа рассматривалась и Президентом Б.Н. Ельциным, и левыми как способ достижения и удержания власти. В 2000-е годы ситуация изменилась: в политическом соперничестве конституционные вопросы отошли на задний план.

В-третьих, российская форма правления адаптировалась к изменениям среды и политического курса. В частности, при Б.Н. Ельцине одной из главных функций формы правления было стремление сохранить у власти действующего Президента любой ценой, несмотря на давление оппозиции, парламента и других политических акторов. Собственно говоря, Конституция Российской Федерации создавалась в 1993 году именно с учетом интересов Президента. При В.В. Путине основная миссия бюрократически-авторитарной системы заключается в сохранении гарантий для воспроизводства правящей верхушки и передачи власти назначенному Президентом преемнику Россия: ближайшее десятилетие / Под ред. Э. Качинса, Д. Тренина. 2002. с. 41.. Сегодня политическая элита и лидеры ценят форму правления в России (они называют ее президентской) ради нее самой. Эта форма обретает собственную жизнь, не сводящуюся к конкретным функциям -- в этом заключается, по словам С. Хантингтона, «триумф» института над его функцией.

Об институционализированности российской формы правления говорит также ее сложность. Как отмечает С. Хантингтон, сложность может выражаться в умножении организационных структур (иерархическом и функциональном) и дифференциации отдельных типов организационных подразделений. Во-первых, в последние годы в стране появились новые органы (полномочные представители Президента в федеральных округах, Госсовет России, Общественная палата Российской Федерации и др.), которые вписываются в существующую систему отношений между Президентом, парламентом и Правительством. Во-вторых, появилась такая функция российской формы правления, как обеспечение преемственности власти (об этом речь пойдет ниже). В-третьих, произошла дифференциация отдельных типов политических институтов в рамках формы правления. Так, например, усложнилась структура исполнительной власти: кроме традиционных федеральных министерств, сегодня существуют федеральные агентства, федеральные службы и иные федеральные органы.

Политическая институционализация в аспекте автономии означает такое развитие формы правления, при котором она не является простым инструментом некоторой общественной группы, а, напротив, относительно независима от социальных групп. Институционализированная форма правления инкорпорирует новые общественные силы и новые кадры, не жертвуя своей институциональной целостностью. За последние пять-шесть лет произошло возрастание степени автономности российской формы правления, повышение ее независимости от бизнес-элиты и региональных лидеров. В ее состав были успешно инкорпорированы новые компоненты правящей элиты -- «силовики» и «питерцы». Российская система взаимоотношений ветвей власти выдержала давление со стороны разных сил (предложения изменить ее озвучивались КПРФ и некоторыми бизнесменами).

Итак, форма правления современной России институционализированна, причем уровень ее институционализации достаточно высок. После 1993 года в стране не было ни конституционного кризиса, ни дисфункции или паралича власти, ни делегитимации государственной системы в целом. Парадоксально, но российская форма правления, вопреки печальным прогнозам 1993 года, продемонстрировала высокую живучесть. Несмотря на очевидные дефекты, она выстояла, сохранила свою работоспособность, стала определенным стабилизатором государства и политической системы в целом.

Президенциализация представляет собой процесс, благодаря которому парламентские и полупрезидентские системы становятся более президентскими на практике, но при этом, как правило, не меняется их формальная структура. В литературе этот термин используется в разных значениях. В буквальном смысле слова он означает внедрение одной или нескольких конституционно-правовых черт президентского правления. При этом новый режим не отвечает всем критериям президенциализма. Президентским он становится тогда, когда налицо все признаки этой формы правления: всенародное избрание президента, разделение властей, единоличная исполнительная власть, отсутствие политической ответственности кабинета и др.

Следует выделить два аспекта президенциализации -- увеличение объема контролируемых главой исполнительной власти ресурсов и повышение степени его автономии. Первый аспект вытекает из буквального толкования самого термина «президенциализация» -- возвышение президента (или аналога президента -- премьер-министра) над другими институтами власти. Как отмечено одним из исследователей, «говоря кратко, президенциализация -- это возрастание власти главы исполнительной власти». Как известно, в президентском режиме президент осуществляет высшую исполнительную власть, являясь одновременно и главой государства, и руководителем кабинета; его полномочия довольно значительны. Поэтому концентрация властных ресурсов в руках главы исполнительной власти (премьер-министра в парламентской системе и президента в полупрезидентской системе), по сути, равносильна фактическому воплощению в непрезидентском режиме существенного признака президентского режима.

Второй аспект президенциализации -- это возрастание автономии главы исполнительной власти. В президентской системе жесткое разделение властей ведет к независимости президента. Поскольку президент избирается всенародно, то он практически независим от своей партии, а значит, свободен от ее давления. Президент в президентской системе приобретает автономию и от органов исполнительной власти: правительство здесь не действует как коллегиальный орган, который мог бы оказывать существенное влияние на президента. Наконец, исполнительная власть уже не автономна от законодательной власти. С другой стороны, парламент также приобретает некоторую автономию от президента, поскольку ему не нужно поддерживать правительство или становиться в оппозицию ему, так как кабинет не подотчетен легислатуре. Если в условиях парламентского или полупрезидентского режима возрастает степень автономности главы исполнительной власти и правительства, то мы вправе расценить это как президенциализацию, поскольку относительная независимость президента от парламента и политических партий -- типичная черта президентской системы.

ФКЗ № 7 «О поправке к конституции российской федерации и о контрольных полномочиях государственной думы в отношении правительства Российской Федерации» от 30.12.2008 N в часть 1 статьи 103 Конституции РФ внесена поправка в части заслушивания Государственной думой ежегодных отчетов Правительства Российской Федерации о результатах его деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой, а также Правительство РФ разрабатывает и представляет Государственной Думе федеральный бюджет и обеспечивает его исполнение; представляет Государственной Думе отчет об исполнении федерального бюджета; представляет Государственной Думе ежегодные отчеты о результатах своей деятельности, в том числе по вопросам, поставленным Государственной Думой.

Конституция Российской Федерации создала в стране сильную президентскую власть. На практике эта власть усиливается многократно за счет формальных (дополняющих закон) и неформальных (не прописанных в законе и нередко противозаконных) правил. Первый российский Президент получил колоссальные полномочия не только по Конституции, но и фактически. Однако в силу нездорового образа жизни и болезни он пользовался властью далеко не в полной мере, особенно в последние годы президентства. «Простаивание» Президента, «работающего с документами по два часа в день», создавало бешеную конкуренцию между группами и институтами в борьбе за «невостребованную» власть. Свой «кусок» стремились оторвать Государственная Дума, Совет Федерации, Правительство, Администрация Президента, региональные лидеры, бизнесмены и, в первую очередь, «семья». Эти акторы боролись между собой (Администрация Президента против Правительства, нижняя палата парламента против исполнительной власти, губернаторы против федерального центра, главы субъектов Федерации против мэров столичных городов) и, в конечном итоге, пытались влиять на Президента. Функции подготовки и принятия решений за отсутствующего Президента стали брать на себя его доверенные лица, имеющие доступ к Б.Н. Ельцину. При Б.Н. Ельцине огромный потенциал президентской власти плохо использовался. Возникли неподконтрольные Президенту институты (Государственная Дума) и зоны слабого контроля (российские регионы), что свидетельствовало о неспособности главы государства эффективно влиять на политические процессы в стране. Во время всего периода нахождения Б.Н. Ельцина у власти так и не появились сильные политические партии, на которые он мог бы опереться в своей деятельности. Все пропрезидентские организации и движения напоминали мотыльков, бесславно сгорающих после не вполне удачных для них парламентских выборов.

С избранием В.В. Путина Президентом произошло не только расширение формальных и неформальных полномочий главы государства, но и, что самое главное, воплощение их на практике. В результате включенности Президента в политический процесс увеличилась зона президентского контроля: кроме «традиционных» органов -- Правительства, Совета Безопасности и Администрации Президента -- в нее попали региональные лидеры, бизнес-элита, обе палаты парламента, ведущие телеканалы, Конституционный Суд, несколько политических партий («Единая Россия», Народная партия, Партия жизни, «Родина»). Президент возвратил контроль над регионами и создал централизованную систему исполнительной власти. Конечно, степень воздействия Президента на разные структуры и группы неодинакова, но непреложным фактом является существенное (хотя и не до абсолютных пределов) усиление власти главы государства по сравнению с ельцинским периодом.

Власть Президента России является сильной, но не абсолютной. Во-первых, вертикаль власти не выстроена до низового уровня. Губернаторы продолжают контролировать значительную часть ресурсов региона. У Государственной Думы есть небольшое поле автономной деятельности. Во-вторых, федеральный центр пошел на некоторые уступки регионам: отсрочена реформа местного самоуправления до 2009 года. В ответ на лояльность губернаторов им предоставлено право влиять на назначения руководителей территориальных структур, в том числе силовых и правоохранительных. «Жесткая вертикаль федеральных органов, которую выстраивал Путин в течение первого президентского срока, -- говорится в одном из Интернет-изданий, -- возвращается в состояние, привычное для 1990-х годов, когда федеральные представители в регионе мало что могли сделать с губернатором, зато губернатор, наоборот, плотно опекал «федералов» на своей территории» Титков А. Реформы «позднего Путина» (http://www.opec.ru/comment_doc.asp?d_no=56844).. В-третьих, потенциал больших президентских полномочий «вянет» в бюрократической машине. Как справедливо отмечено в СМИ, «все политические решения в России зависят от Президента. Но Президент все-таки живой человек, у которого тоже всего лишь 24 часа в сутках. Он вынужден делегировать часть полномочий различным субъектам бюрократической системы. И фактически власть одного лица означает бесконтрольное правление бюрократии».

Второй аспект президенциализации -- повышение степени независимости президента от исполнительной власти, парламента, политической партии, в которой он состоит или которой симпатизирует. Б.Н. Ельцин постоянно бравировал тем, что как Президент он избран всенародно и, следуя этой логике, может принимать решения, не согласуя ни с кем свои намерения. Правительство было подчинено Президенту. Хотя Б.Н. Ельцин воспользовался своим конституционным правом председательствовать на заседании Правительства только один раз, тем не менее существовали механизмы, благодаря которым обеспечивалась субординация в рамках исполнительной власти. Президент и Правительство не были подотчетны парламенту: например, требования Государственной Думы, обращенные к министрам, явиться и отчитаться перед депутатами часто игнорировались. Б.Н. Ельцин отметал любые попытки нижней палаты поставить под контроль Правительство или Президента. Наконец, он дистанцировался от «партий власти», которые поддерживали его политику постфактум. Президентство Б.Н. Ельцина можно охарактеризовать как чрезвычайно широкую свободу усмотрения и несвязанность мнением законодательного органа, оппозиции, политических партий, средств массовой информации и общественности. Воистину, Президент в 1993 -- 1999 годах был подобен монарху.

Тенденция президенциализации российской системы власти имманентно связана с усилением ее авторитарного характера. Существует опасность превращения режима ограниченной президентской власти в режим неограниченной президентской власти. Вместе с тем в стране наблюдается и тенденция парламентаризации системы: Государственная Дума будет формироваться исключительно по партийным спискам; «Единая Россия» разработала законопроект, по которому партия -- победитель парламентских выборов получит право выдвигать своего кандидата в премьер-министры. Однако тенденция парламентаризации выражена крайне слабо и не является определяющей. Доминирующей тенденцией является президенциализация. Она, вероятно, сохранится в будущем, независимо от того, какой будет российская система правления -- полупрезидентской, парламентской или смешанной.

Даже если в России состоится переход к парламентской форме правления, то природа режима не изменится. В таком случае должность Президента станет символической, а реальным «президентом» будет премьер-министр. Парламентская форма на практике будет подчинена «законам» президентской системы. Без сомнения, в случае введения парламентской республики произойдет сохранение президентского стиля политики премьер-министра, и в его руках сконцентрируется большая власть. Премьер-министр и Правительство станут практически независимы от парламента. В избирательных кампаниях основной упор будет по-прежнему делаться на лидеров, а не на партии и их программы, и избиратели также будут ориентироваться на личности кандидатов. Все это вместе взятое позволяет говорить о том, что новая российская парламентская система будет президенциалистской по своему характеру.

§2. Некоторые вопросы формы государственного правления в России

По общему мнению, форма правления представляет собой ведущий элемент формы государства. В правовой науке существуют два подхода к определению формы правления -- широкий и узкий. Первый в содержание формы правления включает порядок формирования и деятельности всех высших (центральных) органов государства, в том числе взаимоотношения их между собой, второй -- порядок формирования и статус главы государства. Степень участия населения в формировании органов сама по себе не является квалифицирующим признаком, она характеризует порядок их формирования, который, естественно, может быть как демократическим (публичным), так и антидемократическим (аристократическим, бюрократическим). Продолжительность деятельности (легислатура) и компетенция, которые некоторые авторы включают в содержание государственного правления, представляют собой элементы статутной характеристики государственных органов и учитываются в классификации форм правления, являются выражениями государственно-правового статуса, который в конечном итоге и должен служить показателем формы правления. Что касается взаимоотношений органов государственной власти между собой, то они также умещаются в понятие их правового (конституционно-правового) статуса: взаимоотношения государственных органов основываются на их компетенции, являются следствием реализации их юридических полномочий и в силу этого не могут быть отделены от статуса этих органов. Взаимоотношения органов государственной власти вопреки их ведению с точки зрения юридической представляют собой область правонарушений, которая не может характеризовать государственную форму, по крайней мере, с позиций ее легальности. Компетенция же государственных органов предполагает их взаимодействие, состоящее из разнообразных связей, обеспечивающих согласованное функционирование государственного механизма. Невозможно осуществление внутригосударственных связей вне компетенции государственных органов.

Слитная, неразделенная верховная власть, существующая в монократическом режиме (абсолютные, неограниченные, самодержавные монархии и т.п.), не позволяет дифференцировать государственную власть, а значит выделить в ней какие-то отдельные и конкретные формы правления. О неограниченной монархии как форме государственного правления можно говорить лишь условно, учитывая полное слияние государства с обществом, невозможность установить наряду с государством иное публичное начало, которое бы позволило выделить формальные характеристики государства. Формы государственного правления выделяются там и тогда, где и когда происходит ограничение абсолютизма, наблюдается дифференциация государственного начала, возникает политическая конкуренция органов государственной власти.

Относительно судебной власти заметим, что она не может характеризовать форму правления, поскольку органы судебной власти в силу специфики и назначения правосудия не осуществляют управление в собственном смысле, они не реализуют государственное правление, не осуществляют управленческие функции. Во всяком случае, ни в одной из существующих классификаций форм правления не фигурируют в качестве даже вспомогательного критерия судебные органы, которые к форме правления, таким образом, сохраняют нейтралитет. Правосудие не может быть разным в зависимости от того, какую форму правления принимают современные республики -- президентскую, парламентарную или смешанную. Правосудие по самому определению является универсальным.

Из характеристики формы правления следует исключить и местные органы государственной власти в силу ограниченности их участия в осуществлении государственной политики, выражением которой государственное правление является. К тому же современная государственность характеризуется все большим отделением местного управления от общегосударственного, переходом его в плоскость местного самоуправления, которое полагается самостоятельной от государства областью публичной власти.

Таким образом, остаются высшие органы законодательной и исполнительной власти, в содержании которых и следует отыскивать признаки формы правления. При этом мы рассматриваем главу государства и правительство как единую ветвь исполнительной власти, которая материально не может быть разделена. В республике президентской, классика которой исключает существование параллельно президенту самостоятельного коллегиального органа управления, этот факт является неоспоримым. В республике парламентарной глава государства, по существу, является органом правительственной власти, контрассигнующей акты главы государства в качестве условия их легитимности. В странах с парламентарным режимом правления президентские полномочия de facto осуществляются правительством. В республике, так называемой полупрезидентской, глава государства и правительство конституционно разделены, что порождает дуализм исполнительной власти, однако полагать президента стоящим над ветвями власти не позволяет принцип разделения властей, исключающий нахождение каких либо органов государственной власти вне режима их разделения. Сама концепция «Президент стоит над ветвями власти» лишена юридической определенности и не может иметь классифицирующего смысла.

Характеристика исполнительной власти в целом является производной от власти законодательной, постановляющей общие государственные решения, к исполнению которых призваны исполнительные органы власти. Природа исполнительной власти, таким образом, коренится в сущности законодательной власти, в производности исполнительной власти от законодательной, в ее генетической, организационной и юрисдикционной зависимости от власти законодательной. Чтобы полагать главу государства в полупрезидентской республике стоящим вне исполнительной власти, требуется прежде доказать, что его решения не являются производными от законодательных, что его деятельность не направлена на реализацию парламентских законов. С позиций Конституции России, во всяком случае, это сделать проблематично, имея в виду тот факт, что даже основы государственной политики формируются Президентом в согласии с Конституцией и Федеральными законами (ч. 3 ст. 80 Конституции РФ).

В ряде стран глава государства наделен прямыми законодательными правами, которые он осуществляет в порядке делегированного или чрезвычайного законодательствования, однако повсеместно эта деятельность расценивается как исключительная и временная.

Ветви власти должны различаться принципиально, применительно же к Российской Федерации, например, трудно доказать, что Президент осуществляет вверенную ему власть на принципиально иных началах, чем Правительство. Президент и Правительство осуществляют государственные полномочия, которые отличаются не природой, а уровнем и масштабом их принадлежности. Это объясняет ту ситуацию, когда одни и те же полномочия одинаково успешно осуществляются президентом и правительством, которые в государственной практике нередко меняются местами. Так, делегированное законодательство в зарубежных странах осуществляется как главой государства, так и правительством без видимых причин такого разделения.

Таким образом, форма правления вырастает из порядка взаимоотношений парламента и главы государства (правительства), вытекающих из их конституционного статуса, представляет собой совокупность структурных связей, характеризующих основное содержание государственной деятельности и общую направленность государственной политики.

В науке конституционного права формы республиканского правления делятся на президентскую, парламентарную и смешанную республики. В числе характерных признаков президентской республики называют:

1. полное руководство президентом исполнительной властью и, соответственно, отсутствие правительства, либо его совещательный статус;

2. отсутствие парламентской ответственности правительства, отсутствие института парламентского выражения недоверия правительству. Остальные признаки, которые в литературе приписываются президентской республике, в той или иной мере присутствуют в государстве парламентарном.

В то же время существует один отличительный признак президентской республики, который обычно остается без внимания, но который имеет самое квалифицирующее значение в определении формы государственного правления. Этот признак состоит в том, что президент как глава государства определяет основы государственной политики, и определяет ее с использованием конституционных процедур, главнейшее место среди которых занимают послания президента парламенту. В литературе справедливо указывается, что основные направления политики, определяемые Президентом России, не должны восприниматься «как сугубо информационные, которые могут быть лишь приняты к сведению другими властными структурами» Научно-практический комментарий к Конституции РФ / Отв. ред. В.В. Лазарев. М., 2001. с. 410..

Это весьма существенное отличие президентского режима от парламентарного, характеризующее главу государства как подлинного руководителя государства, главное действующее лицо государства, распорядителя важнейших государственных полномочий.

Исходя из сказанного, мы предлагаем в числе квалификационных признаков президентской формы государственного правления учитывать и такой, как определение главой государства основ внутренней и внешней политики государства.

Между тем, этот критерий форм государственного правления является достаточно условным, в классической президентской республике правительство как таковое отсутствует, поэтому о способах его формирования говорить не приходится. Если брать США, то министры здесь, согласно Конституции, назначаются с согласия Сената, что заставляет говорить, по меньшей мере, о парламентском участии в формировании правительства. Теоретически Сенат может заблокировать любое министерское назначение президента.

Что касается ответственности правительства, то заметим, что при всех формах правления она юридически реализуется главой государства, а не парламентом. Парламент, выражая недоверие правительству (отказывая в доверии), тем самым призывает к его отставке, однако саму отставку правительства осуществляет глава государства, перед которым правительство, таким образом, формально и ответствует. При этом в парламентарных странах решения главы государства о правительственной отставке, как правило, не подлежат контрассигнации, т.е. принимаются им юридически самостоятельно.

Весьма значимой в определении форм государственного правления нам представляется степень юридической самостоятельности главы государства, его способность к независимому решению. В этом отношении различие форм правления становится очевидным: в президентской республике глава государства реализует свои полномочия совершенно самостоятельно, руководствуясь собственным государственным интересом; в республике парламентарной глава государства осуществляет свои полномочия с согласия правительства и по его удостоверению (контрассигнация), что лишает его государственной самостоятельности. В республиках смешанного типа глава государства свободен в принятии лишь тех решений, которые не подлежат правительственной контрассигнации (привести цитату из статьи о контрассигнации) Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) / М.А. Краснов // Государство и право. 2006. N 10. с. 16..

Отсутствие однозначной законодательной формулировки российской формы правления обусловливает то обстоятельство, что одни ученые пишут о президентской модели правления, другие о смешанной системе правления, третьи о своеобразной системе правления, не поддающейся классификации. Так, М.А. Краснов категорически утверждает, что по классификации, принятой в науке конституционного права, в Российской Федерации существует модель полупрезидентской или смешанной формы правления. Правда, в этой же статье автор отмечает, что сконструированная на основе российской Конституции 1993 г. политическая система именно в силу не до конца сбалансированных полномочий между институтами власти объективно продуцирует становление безоппонентного режима.

По существу система президентской власти в России -- это уже сформировавшаяся структура, развивающаяся со своими противоречиями, но уже относительно устоявшаяся. Иначе говоря, президентская власть обладает в президентской республике юридически и практически всегда верховенством в обществе, все другие власти по отношению к ней носят подчиненный характер. Одним из существенных признаков, характерных для государственной власти, является ее сила. Сила государственной власти понимается как степень способности субъекта достичь желаемого результата, несмотря на имеющиеся препятствия и помехи. Несмотря на формальные основания и аргументации различных точек зрения о существовании в нашей стране полупрезидентской формы правления, главное, что характеризует форму правления в современной России, как пишет В.Е. Чиркин, «фактически складывающиеся отношения между высшими органами государства, которые имеют нередко более важное значение, чем правовые нормы, определяющие форму правления юридически». Фактически складывающиеся в системе политической власти отношения в России свидетельствуют прежде всего о силе Президента РФ. Мы видим, что, несмотря на то, что он не является официальным главой исполнительной власти,

Таким образом, важным критерием разграничения форм государственного правления мы называем степень юридической самостоятельности главы государства в реализации своих полномочий, которая определяется участием правительства в придании актам главы государства юридической силы.

Сложная обстановка перехода к рыночной экономике и острая социальная напряженность обусловили тот факт, что в Российской Федерации в качестве формы правления установлена президентская республика, но обладающая по сравнению с традиционными президентскими республиками рядом особенностей.

Во -- первых с признаками президентской республики (это, в частности, контроль Президента за деятельностью Правительства) данная форма имеет (правда, незначительные) элементы парламентарной республики, состоящие в том, что Государственная Дума может выразить недоверие Правительству (хотя решать его судьбу и в этом случае будет Президент).

Во-вторых, налицо дисбаланс между законодательной и президентской властью, существенный перевес последний, что в какой-то мере нарушает необходимое равновесие и устойчивость государственной власти в целом.

Наконец, в-третьих, уникальность России как федерации не может не быть отраженной в механизме государственной власти, особенно с учетом того, что в ряде ее республик также существует институт президентства. «Видимо, для России целесообразна полупрезидентская-полупарламентарная республика с большей ответственностью правительства и ограниченной ответственностью министров перед парламентом при повышении качества последнего (в том числе за счет изменения палат и их соотношения) и укреплении его роли.

Несомненно, форма правления оказывает огромное влияние на взаимоотношения между органами власти. Но исторически сложилось так, что вначале возникает форма правления, а потом эта форма правления составляет конституцию, в которой прежде всего выражает именно свои интересы и именно в конституции фиксируется характеристика формы правления

со всеми вытекающими отсюда последствиями. Россия является ярким примером создания федерального «единства при сохранении многообразия», поэтому исследование правового положения субъектов Федерации (правосубъектность, конституционно-правовой статус, компетенция политико-территориального образования и отношения с федеральными органами государственной власти) имеет как научное, так и практическое значение. Особая роль изучения взаимодействия субъектов Российской Федерации и федерального центра объясняется тем, что знание условий и факторов, определяющих развитие России в условиях реформирования политических и правовых систем, перестройки государственных органов, органов местного самоуправления, общественных институтов, является основой обеспечения государственности Российской Федерации. Это также предопределяет особый интерес к теории и практике государственного регулирования территориального развития.

Представляется, что в настоящее время в Российской Федерации формально-юридически и практически сложилась система своеобразных федеративных отношений, имеющих следующие характеристики: смешанный этнотерриториальный характер субъектов Федерации, усугубляющийся противоречиями в области межнациональных и федеративных отношений; асимметричность субъектов Федерации; неоднозначность статусов субъектов Федерации, наличие сложносоставных субъектов РФ; нарастающая экономическая, социальная и политическая дифференциация регионов; дотационность, а следовательно, высокая степень зависимости большинства регионов от федеральной власти; региональный центризм по отношению к местному самоуправлению; автаркия многих региональных элит, обусловленная меньшими, чем в центре, возможностями контроля; продолжающиеся законодательные коллизии между федеральным центром и регионами. Отсутствие однозначной законодательной формулировки российской формы правления обусловливает то обстоятельство, что одни ученые пишут о президентской модели правления, другие о смешанной системе правления, третьи о своеобразной системе правления, не поддающейся классификации.

1. «КОНСТИТУЦИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принята всенародным голосованием 12.12.1993) (с учетом поправок, внесенных Законами РФ о поправках к Конституции РФ от 30.12.2008 N 6-ФКЗ, от 30.12.2008 N 7-ФКЗ)

2. «КОНСТИТУЦИЯ РЕСПУБЛИКИ ДАГЕСТАН» (ред. от 03.02.2009) (принята Конституционным Собранием 10.07.2003)

3. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ ЗАКОН от 06.10.1999 N 184-ФЗ (ред. от 09.02.2009) «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНЫХ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНЫХ) И ИСПОЛНИТЕЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (принят ГД ФС РФ 22.09.1999)

4. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 12.07.2006 N 2-ФКЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КАМЧАТСКОЙ ОБЛАСТИ И КОРЯКСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА» (одобрен СФ ФС РФ 07.07.2006)

5. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 14.10.2005 N 6-ФКЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ КРАСНОЯРСКОГО КРАЯ, ТАЙМЫРСКОГО (ДОЛГАНО-НЕНЕЦКОГО) АВТОНОМНОГО ОКРУГА И ЭВЕНКИЙСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА» (одобрен СФ ФС РФ 05.10.2005)

6. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 17.12.2001 N 6-ФКЗ (ред. от 31.10.2005) «О ПОРЯДКЕ ПРИНЯТИЯ В РОССИЙСКУЮ ФЕДЕРАЦИЮ И ОБРАЗОВАНИЯ В ЕЕ СОСТАВЕ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» (одобрен СФ ФС РФ 05.12.2001)

7. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 21.07.2007 N 5-ФКЗ «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ЧИТИНСКОЙ ОБЛАСТИ И АГИНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА» (одобрен СФ ФС РФ 11.07.2007)

8. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 25.03.2004 N 1-ФКЗ (ред. от 12.04.2006) «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ПЕРМСКОЙ ОБЛАСТИ И КОМИ-ПЕРМЯЦКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА» (одобрен СФ ФС РФ 24.03.2004)

9. ФЕДЕРАЛЬНЫЙ КОНСТИТУЦИОННЫЙ ЗАКОН от 30.12.2006 N 6-ФКЗ (ред. от 02.06.2007) «ОБ ОБРАЗОВАНИИ В СОСТАВЕ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ НОВОГО СУБЪЕКТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В РЕЗУЛЬТАТЕ ОБЪЕДИНЕНИЯ ИРКУТСКОЙ ОБЛАСТИ И УСТЬ-ОРДЫНСКОГО БУРЯТСКОГО АВТОНОМНОГО ОКРУГА» (одобрен СФ ФС РФ 22.12.2006)

10. Бабаева С. Модернизация вместо демократизации / С. Бабаева, Г. Бовт // Известия. 2008. 16 марта.

11. Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России / М.В. Баглай // Журнал российского права. 2006. N 11.

12. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М.: Норма, 2001.

13. Бадов Д.В. Будет ли жизнь после 2008 года? / Д.В. Бадов // Независимая газета. 2005. 18 октября.

14. Брезгулевская Н.В. Федерация и федерализм: виды и модели / Н.В. Брезгулевская // Право и политика. 2004. N 7.

15. Венгеров А. Б. Теория государства и права: Учеб. для юрид. вузов.3 - е изд.: А. Б. Венгеров. - М.: Юриспруденция, 2000.

16. Верба И. Сергей Дарькин ополчился на правительство и госдуму / Н. Верба // Независимая газета. 2005. 27 сентября.

17. Воробьев А. Конец истории и демократия большинства / А. Воробьев // Известия. 2008. 13 октября.

18. Гельман В. Сильная исполнительная власть: президент и его правительство // Политическая социология и современная российская политика / Под ред. Г.В. Голосова и М.Ю. Мелешкиной. СПб.: Борей-принт, 2000.

19. Добрынин Н.М. К вопросу о методологии исследования феномена российского федерализма / Н.М. Добрынин // Право и политика. 2004. N 1.

20. Зорькин В.Д. Конституция -- это математика свободы // Российская газета, 09.12.2003.

21. Комаров С. А. Теория государства и права: Учебно-методическое пособие. Краткий учебник для вузов / С. А. Комаров, А. В. Малько. - М.: Издательство НОРМА, 2003.

22. Краснов М. А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (Опыт сравнительно-правового анализа) // Государство и право. 2003. № 10.

23. Краснов М.А. Россия как полупрезидентская республика: проблемы баланса полномочий (опыт сравнительно-правового анализа) / М.А. Краснов // Государство и право. 2006. N 10.

24. Левакин И.В. Российская Федерация: проблемы государственного единства / И.В. Левакин. М., 2002.

25. Левакин И.В. Современная российская государственность: проблемы переходного периода / И.В. Левакин // Государство и право. 2007. N 1.

26. Лучин В.О. Конституционный строй России: основные политико-правовые характеристики / В.О. Лучин, Н.А. Боброва // Право и политика. 2007. N 10.

27. Малько А. В. Теория государства и права: Учебник / А. В. Малько. - М.: Юристъ, 2001.

28. Малько А.В. О некоторых чертах модернизационных процессов в современных условиях / А.В. Малько, А.Ю. Соломатин // Государство и право. 2006. N 3.

29. Морозова Л.А. Проблемы современной российской государственности: Учебное пособие. М.: Юрист, 2008.

30. Нерсесянц В.С. Общая теория права и государства: Учебник. М., 2002.

31. Панов А. Риск назначения / А. Панов, А. Воронина // Ведомости. 2005. 12 сентября.

32. Пивоваров Ю.С. Партия власти: от идеи к воплощению / Ю.С. Пивоваров // Независимая газета. 2007. 12 октября.

33. Принципы правового регулирования рыночных отношений / В.М. Ведяхин, С.Н. Ревина // Самара. 2007.

34. Проблемы правовой регламентации оснований и порядка изменения состава субъектов российской федерации. И.В. Лексин Конституционное и муниципальное право, 2008, N 8.

35. Ростовский М. Кремль от морщин М. Ростовский // Московский комсомолец. 2005. 19 октября.

36. Рыжков В. Апрельские тезисы о либерализме В. Рыжков // Ведомости. 2007. 5 апреля.

37. Семенов В. В. Форма государства // Преподавание истории в школе. 2003. № 1.

38. Синюков В.Н. Россия в XXI веке: пути правового развития / В.Н. Синюков // Журнал российского права. 2006. N 11.

39. Соколов А.Н., Губин Ю.И. Федерализм в России -- эволюция развития. Монография. Калининград: Калининградский юридический институт МВД России, 2006.

40. Сырых В.М. История государства и права России. Советский и современный периоды / В.М. Сырых. М., 2002.

41. Теория государства и права: Учебник / Под ред. Корельского В.М., Перевалова В.Д. -- 2-е изд., изм., доп. -- М.: Инфра-М, 2003.

42. Тихомиров Ю.А. О модернизации государства / Ю.А. Тихомиров // Журнал российского права. 2008. N 4.

43. Трифонов Е. Творцы истории / Е. Трифонов // Новое время. 2005. N 38.

44. Теория государства и права Н.И. Матузова, А.В. Малько -- Юристъ, 2004.

45. Ципко А. С Конституцией России надо что-то делать! / А. Ципко // Комсомольская правда. 2006. 18 марта.

46. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами / В.А. Черепанов. М., 2003.

47. Чиркин В. Е. Конституция: Российская модель / В. Е. Чиркин. - М.: Юристъ, 2002.

48. Чиркин В. Е. Современное государство / В. Е. Чиркин. - М.: Международные отношения, 2001.

49. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юрист, 2005.

50. Чиркин В.Е. О некоторых проблемах реформы Российской Конституции // Государство и право / В.Е. Чиркин. 2004. N 6.

51. Чиркин В.Е. О публичной власти (постановка проблемы) / В.Е. Чиркин // Государство и право. 2003. N 10.

52. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения / В.Е. Чиркин. М., 2001.

53. Шумков Д. М. Форма государства // Основы государства и права. 2000. № 1.

54. Юрков А. Процесс пошел: хорошо, что в обратную сторону // Российская газета. 24.03.2005.

Страницы: 1, 2, 3