Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

Изменился и состав самого Сената. Первоначально его членами являлись все президенты созданных коллегий. Однако вскоре выяснилось, что такая практика не только создавала неудобства в работе Сената, лишая его возможности контролировать деятельность коллегий («ныне сами будучи в оных, как сами себя могут судить»), но и противоречила бюрократическому принципу подчиненности нижестоящих учреждений вышестоящим. Указом от 22 января 1722 г. была проведена реформа Сената. Президенты коллегий были выведены из его состава, их заменили специально назначаемые, независимые по отношению к коллегиям лица (право заседать в Сенате было оставлено лишь за президентами Военной коллегии, Коллегии иностранных дел и на время -- Берг-коллегии).

При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры. В 1722 г. при Сенате была учреждена высшая в государстве должность генерал-прокурора, в подчинении которого находились другие агенты правительственного надзора: обер-прокуроры и прокуроры при коллегиях и в губерниях. В обязанности прокуратуры, в отличие от сохранявшегося института фискалов, входило осуществление гласного надзора за деятельностью Сената и коллегий. Особое значение придавалось деятельности генерал-прокурора Сената, названного Петром I «оком государевым» и «стряпчим в делах государственных». Он должен был осуществлять контроль за деятельностью Сената, лично докладывать царю о делах в Сенате, передавать Сенату волю верховной власти. Генерал-прокурор мог остановить любое решение Сената, в его подчинении находилась канцелярия Сената. Все указы Сената получали силу только с его согласия, он же следил за исполнением этих указов. Все это не только ставило генерал-прокурора над Сенатом, но и делало его, по мнению многих, первым лицом в государстве после монарха.

Одним из несомненных достижений петровской реформации и одновременно законодательным закреплением проведенных Петром I преобразований в области государственного управления явилось принятие в 1722 г. Табели о рангах. Она вводила новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

Новый принцип назначения на должности и продвижения по службе открывал доступ к высшим должностям в государстве более широким слоям населения, в первую очередь представителям мелкого и среднего дворянства. При Петре I дворянство (именовавшееся теперь шляхетством) становится основным сословием, из которого черпались кадры для государственной гражданской службы. По Табели о рангах дворяне как наиболее образованный слой русского общества получали преимущественное право на государственную службу. Если на государственную должность назначался недворянин, он приобретал права дворянства. Петр I самым жестким образом требовал от дворян отбывания государственной службы как их прямой сословной обязанности: все дворяне должны были служить либо в армии, либо на флоте, либо в государственных учреждениях.

Центральная власть стремилась поставить чиновников под жесткий контроль государства. С этой целью был утвержден фиксированный размер оклада государственных чиновников в соответствии с занимаемой должностью, сурово каралось использование должностного положения с целью получения личной выгоды («взяткобрательство» и «взяткодательство»). Вся масса служилых дворян была поставлена в прямое подчинение Сенату (ранее они находились в ведении Разрядного приказа), который осуществлял все назначения по гражданской службе (за исключением первых пяти высших классов). Учет годных к службе дворян и кадровое обеспечение государственной службы были возложены на находившегося при Сенате герольдмейстера, который должен был вести списки дворян и предоставлять Сенату необходимые сведения по кандидатурам на вакантные государственные должности, строго следить, чтобы дворяне не уклонялись от службы, а также по возможности организовывать профессиональную подготовку чиновников.

Табель о рангах устанавливала 14 классных чинов (рангов), дающих право занимать ту или иную классную должность. Занятие классных должностей, соответствующих чинам с XIV по V, происходило в порядке продвижения по службе (карьерного роста), начиная с низшего; высшие чины (с I по V) присваивались по воле императора за особые заслуги перед отечеством и монархом (см. табл. 1) Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.82. .

Следует указать на одну важную особенность петровской Табели о рангах, которая отличала ее от аналогичных актов европейских государств. Она заключалось в том, что присвоение чинов в Табели о рангах тесно увязывалось с конкретной службой тех или иных лиц. Для тех, кто не находился на государственной службе, классные чины не предусматривались. Важно, что в основу продвижения по должности был положен не принцип заслуг, а принцип выслуги (необходимо было начинать службу с самого нижнего чина и служить в каждом из чинов установленное количество лет).

Очевидно, таким путем Петр I намеревался решить одновременно две задачи:

1) заставить дворян поступать на государственную службу;

2) привлечь к государственной службе выходцев из других сословий, для которых оказаться на государственной службе означало единственную возможность получения дворянства, сначала личного, а в перспективе и потомственного (по достижении VIII классного чина).

Однако установленный Табелью о рангах принцип выслуги как основы карьерного роста имел своим следствием развитие ряда негативных явлений в государственной службе, нашедших выражение в распространении в чиновничьей среде психологии чинопочитания. Почитание чина, а не службы, со временем ставшее образом жизни русского чиновничества, разъедало бюрократический аппарат, заставляло служащих государственных учреждений, чтобы продвинуться по служебной лестнице, служить не делу, а начальству.

Таблица I

Петровская Табель о рангах

Таким образом, потребности развития и международного положения страны требовали дальнейшей централизации управления. Учреждение Сената и преобразование приказов в коллегии явилось важным этапом в формировании абсолютной монархии в России. Коллегиальная система управления, построенная по западноевропейским образцам, решила проблему недостающего звена между государственными и местными правительственными учреждениями.

Введенная в 1722 году Табель о рангах ввела новый порядок прохождения службы. Отныне не знатность и не происхождение должны были стать главным критерием для служебной карьеры, а личные способности и профессиональные навыки служащего.

3. Перестройка системы местного управления. Городские реформы Петра I

Реформированию местного управления Петр I придавал первостепенное значение с самого начала своего царствования и на протяжении всей своей реформаторской деятельности. Во многом такое внимание царя-реформатора к положению дел в системе местных учреждений объяснялось прагматическими задачами, которые стояли перед государством, пытавшимся найти средства для проведения активной внешней политики и втянувшимся в длительную борьбу за выход к Балтийскому морю. Старая система местного управления не могла обеспечить решение возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей. Насущной задачей являлось также внесение порядка в отношения приказного управления и земских властей, которые на протяжении всего XVII в. оставались неупорядоченными.

Реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Уже в начале правления Петра I был упразднен институт выборных губных старост, главная роль в местном управлении окончательно перешла к назначаемым центральной властью воеводам. В то же время, в отличие от проведенных Петром I реформ высшего и центрального управления, преобразования в местном управлении не отличались сколько-нибудь строгой последовательностью и оказались менее успешными. Стремясь выстроить жесткую вертикаль управления, превращавшую всех должностных лиц местного управления в исполнителей и проводников воли центральной власти, Петр I одновременно пытался в духе западноевропейского камерализма ввести элементы некоторого разделения властей на местном уровне, создать рядом с бюрократическими ведомствами самоуправляющиеся сословные учреждения. По мнению ученых, это основное противоречие, заключавшееся в попытке центральной власти сочетать два взаимоисключающих начала в местной администрации, в значительной мере предопределило неуспех всех многочисленных перестроек местного управления, предпринимавшихся в правление Петра I.

18 декабря 1708 г. вышел указ царя «Об учреждении губерний и о росписи к ним городов», который положил начало одной из самых значительных административных реформ Петра I -- губернской, или областной. Реформа растянулась более чем на 10 лет, много раз корректировалась и дополнялась, но в целом так и не была доведена до логического завершения. В ходе реформы была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния -- провинция -- уезд. Вся территория России была разделена на 8 огромных губерний: Московскую, Ингерманландскую (с 1710 г. -- Санкт-Петербургскую), Киевскую, Смоленскую, Азовскую, Казанскую, Архангелогородскую и Сибирскую. В 1713--1714 гг. добавились Рижская, Нижегородская и Астраханская губернии Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.84..

Губернии возглавлялись губернаторами (Санкт-Петербургская и Азовская -- генерал-губернаторами), которые назначались царскими указами и были наделены широкими полномочиями. Губернаторы сосредоточили в своих руках всю административную власть в губернии, осуществляли полицейские и судебные функции, контролировали доходы и расходы губернии, командовали войсками, расположенными на территории подведомственных им губерний. В их подчинении находились четыре помощника, ведавшие различными отраслями управления: обер-комендант, возглавлявший военное ведомство, обер-комиссар и обер-провиантмейстер, отвечавшие за денежные и хлебные сборы. Позже была учреждена должность ландрихтера, управлявшего судебными делами. Провинции и уезды управлялись воеводами с уездными канцеляриями. Уездные воеводы в пограничных городах назывались комендантами. Надзор за губернским управлением осуществляли фискалы.

До создания коллегий губернаторы подчинялись непосредственно Сенату, который осуществлял управление губерниями посредством губернских комиссаров (по два комиссара от каждой губернии), постоянно находившихся при Сенате. Позже эти функции перешли к экзекутору. С учреждением коллегий местные органы управления стали зависеть от них. Однако не все коллегии имели отношение к областным органам управления. Над местными властями в качестве прямой высшей инстанции стояли только Камер- и Юстиц-коллегии и Главный магистрат. Это означало, что местные органы управления, так же как и центральные, не представляли строгой и стройной иерархии.

Характер петровских преобразований в системе местного управления, отразивший стремление центральной власти совместить бюрократическое начало в местной администрации с выборными сословными учреждениями, ясно виден на примере создания в 1713 г. института ландратов, которые выбирались из дворян и составляли своего рода совет при губернаторе. Предусматривалось, что без их согласия губернатор не должен был предпринимать никаких дел, был лишен права суда над ними (ландраты судились только в Сенате). В действительности же ландраты не избирались дворянами, а назначались Сенатом или самим губернатором, подбиравшим нужных себе людей. Просуществовав менее пяти лет, они были упразднены. Тогда же была предпринята первая попытка отделить суд от администрации путем создания самостоятельных судебных учреждений. В 1715 г. в уездных городах суд был изъят из ведения воевод и вверен особым чиновникам -- ландрихтерам (местным судьям). Являясь для условий России весьма необычным, можно сказать, смелым предприятием, эта попытка также не увенчалась успехом. Деятельность провинциальных судов с самого начала находилась под жестким контролем губернаторов и воевод. В 1722 г. провинциальные суды были вообще упразднены.

Рассчитывая усилить местное управление с целью улучшения сбора налогов и выполнения казенных повинностей, правительство провело в 1719 г. новую областную реформу, в ходе которой была изменена структура местной администрации. Губернии были разделены на 50 провинций, которые становились теперь основными административно-территориальными единицами и возглавлялись воеводами. Провинции делились на дистрикты (уезды). Для привлечения к делам управления местного дворянства был учрежден новый институт избираемых из дворян земских комиссаров, на которых возлагалось все финансовое и полицейское управление в уездах. Находясь в подчинении камериров, ведавших по поручению Камер-коллегии всеми доходами в губерниях, земские комиссары следили за правильным сбором введенной в 1724 г. подушной подати. Им же было вверено следить за состоянием дорог и мостов, осуществлять полицейские функции, наблюдать за нравственностью крестьян. Однако, как и в случае с ландратами, эта реформа не дала ожидаемых результатов. Дворянство, занятое на государственной и военной службе, не могло и не желало обременять себя новыми заботами.

На примере реформ местной администрации можно видеть одну из основных особенностей петровской системы управления, выражавшуюся в милитаризации аппарата управления Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.85. . Наряду с гражданской администрацией большую роль в губерниях играла военная администрация, полковое начальство расквартированных в губерниях полков, следившее за порядком в губерниях и выполнявшее ряд полицейско-административных функций. В 1724 г. был издан указ, запрещавший крестьянам уходить от помещиков на заработки без их письменного разрешения. Тем самым было положено начало паспортной системе в России. Ответственность за соблюдение паспортного режима возлагалась на военные власти на местах. Нередко полковое начальство занимало главенствующее положение в губерниях и уездах, подчиняя и подавляя земскую администрацию. Власть использовала военные полки для проведения переписи населения 1718-- 1724 гг., по окончании которой в России подворное обложение было заменено подушной податью. Ее сбор также находился под контролем местной военной администрации.

Петру I принадлежит первая серьезная попытка организации городского сословия в России, нашедшая свое воплощение в наделении городов новым статусом и правами, приближающими русские города к западноевропейским Омельченко, Н. А. История государственного управления в России: учеб-ник. М., 2007. С.85. . Преобразование русских городов имело для Петра I, видевшего в подъеме городского торгово-промышленного класса, по примеру западных меркантилистов, главный фактор процветания страны, принципиальное значение. В 1699 г. в целях предоставления больших прав купечеству, а также в связи с подготовкой к войне со Швецией Петром I была задумана и проведена первая городская реформа, которая вводила для городского населения самоуправление, отменявшее подчинение воеводам на местах и приказным учреждениям в центре. Управление в большинстве городов передавалось избираемым посадским населением бурмистрам. В Москве была учреждена Бурмистерская палата, вскоре переименованная в Ратушу, которой подчинялись местные бурмистры. Управление в других городах осуществлялось земскими избами с выборными бурмистрами. Однако действительного городского самоуправления не получилось. Реформа была подчинена главной цели -- организации эффективной системы сбора государственных налогов, а сама Ратуша вскоре была превращена в центральное казначейство, ответственного сборщика прямых налогов, таможенных и иных пошлин.

В последние годы своего правления Петр I провел ряд новых преобразований, завершавших реформу городского сословного управления, но так и не создавших подлинного городского самоуправления в России. По сути, создаваемые в городах выборные органы, как и раньше, являлись дополнением местного административного аппарата, выполнявшего государственно-фискальные функции. Созданному (на правах коллегии) в 1720 г. Главному магистрату были подчинены избираемые во всех крупных городах городские магистраты. В составленном в следующем году регламенте Главного магистрата были изложены основы нового городского устройства. Города разделялись по числу жителей на пять классов, а население городов -- на регулярных и нерегулярных (низкого происхождения, или «подлых») граждан. Регулярные граждане делились на две гильдии. К первой принадлежали банкиры, купцы, доктора и аптекари, шкиперы, живописцы и ювелиры, художники и ученые, которые обладали рядом привилегий, были избавлены от обязательной рекрутской повинности. Вторую гильдию составляли мелкие торговцы и ремесленники, которые объединялись в цехи. В выборах городских магистратов могли участвовать только регулярные граждане. Нерегулярные избирали своих старост, которые должны были представлять их интересы в магистрате.

При Петре I городское население по-прежнему являлось сословной группой феодального общества. С введением подушной подати все жители города были прикреплены к городскому посаду. Магистраты, состоявшие из выборных бурмистров и ратманов, ведали всем городским хозяйством, контролировали сбор налогов, осуществляли полицейские и судебные функции, обеспечивали безопасность города, ведали созданием школ, богаделен, госпиталей. В их ведении находилось цеховое управление, возглавляемое избираемыми из цеховых мастеров старшинами (альдерманами), представлявшими каждый ремесленный цех.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. Централизм не собирался уступать свои позиции общественному самоуправлению. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления. Источники приводят массу примеров полного бесправия выборных городских органов перед произволом воевод, притеснявших местные магистраты, отнимавших у них здания ратуш, построенные на купеческие мирские деньги, в связи с чем они вынуждены были искать защиты в Главном магистрате.

Таким образом, реформы местного управления проводились путем дальнейшей централизации и бюрократизации возникших в предшествующий период областных учреждений и органов власти на местах. Была введена новая трехуровневая система управления на местах: губерния -- провинция -- уезд.

Многие исследователи отмечают, что в целом, реформы центрального и местного управления создали достаточно стройную иерархию учреждений от Сената в центре до воеводской канцелярии в уездах.

Однако, Петру не удалось разрешить во всей полноте занимавшую его проблему местного управления. А.А. Кизеветтер, например, видит в «добровольном абсинтизме» дворянства, почти поголовно занятого на военной службе и лишь случайно и мимолетно заглядывающего в свои родные усадьбы: «только раскрепощение общества и взаимное сближение сословий могло бы оживить самодеятельность русской провинции, но задачи этого рода были еще чужды эпохе Петра» История государственного управления России / Под ред. В.Г. Игнатова. Р н/Д. 2002. С.131. .

Петру I принадлежала первая серьезная попытка организации городского сословия в России.

Однако, органы местного самоуправления, созданные Петром 1, на практике постепенно превращались в орудие фискальной политики правительства и быстро бюрократизировались.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Глава 2. Основные этапы и направления современных административных реформ

1. Основные этапы административных реформ конца 20-начала 21 вв.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. в административной сфере страны была начата комплексная системная реформа органов власти всех уровней. Анализ, основанный на изучении динамики законодательства, хода реформирования деятельности органов власти позволил аналитикам выделить несколько этапов комплексной системной реформы административной сферы Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.45.. Эти этапы достаточно условны, ибо процесс реализации и развития наиболее значимых системных реформ органов государственной власти продолжается до сих пор.

Для первого этапа (1994-1999 гг.) был характерен процесс трансформации действовавших до принятия Конституции органов власти в новую систему с выделением двух уровней государственной власти (федерального и субфедерального), отделением от государства местного уровня и формированием органов местного самоуправления.

В связи с появлением нового механизма Президентом России в его посланиях Федеральному Собранию была поставлена задача осуществить административную реформу Там же. С.46. . В Послании говорилось, что при установленном новом механизме власти сохранились многие из прежних принципов построения госаппарата и методов управленческой деятельности. В наибольшей степени это проявлялось в работе исполнительной власти. В Послании речь шла о дальнейшей разработке программы государственного строительства как «продуманной системы мер модернизации различных институтов власти».

Мы рассматриваем в данном случае эту программу в качестве примера системообразующей деятельности руководства государства с учетом достижений теории и практики государственного управления.

«Стержнем» программы являлась концепция административной реформы по преобразованию системы исполнительной власти. Она включала обоснование необходимости реформы, т.е. создания нужной для государства «системы исполнительной власти, структуры ее органов, четкой дифференциации их правового статуса» Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.46.

.

Прежде всего, требовалось разграничение собственно управления и функции оказания государственных услуг, чем должны заниматься не органы власти, а государственные учреждения, работающие, как правило, на самоокупаемости. Следовало также уточнить классификацию и сделать стабильной структуру органов исполнительной власти. Предполагалось создать более четкий механизм принятия и исполнения решений и не допускать произвольные реорганизации государственных органов.

Административная реформа должна была сопровождаться изменениями подходов к ресурсному обеспечению органов управления. Она включала формирование государственного аппарата на основе «системы заслуг и достоинств».

В рамках достраивания общегосударственной системы управления, усиления ее системного характера и повышения эффективности политическим руководством страны были разработаны административные реформы, реформы государственной службы, местного самоуправления, военная и судебная реформы и ряд других крупных преобразований.

Таким образом, суть начавшейся административной реформы можно определить как построение единой и целостной системы исполнительной власти, способной справляться с системными кризисами и решать задачи развития страны.

Однако она не сводится лишь к реформированию исполнительной вертикали власти, а предполагает согласование интересов, полномочий и функций всех ветвей и уровней власти, упорядочение и совершенствование системы федеративных отношений, в конечном счете -- стратегическую согласованность развития страны О стратегии российского развития: аналитический доклад / под ред. В.И. Толстых. М., 2003. С. 43..

В рамках второго этапа (2000-2004 гг.) осуществлялся процесс становления новой системы органов власти с одновременным накоплением опыта, осознанием недостатков, попытками совершенствования структуры и функций отдельных составляющих системы. В эти годы был проведен комплексный анализ деятельности федеральных органов исполнительной власти, на основе которого были выработаны новые подходы и принципы решения накопившихся проблем, разрабатывалась и законодательно оформлялась реформа органов местного самоуправления.

В рамках реализации реформы государственной службы исследователь В. Лобанов выделил две основные проблемы Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.kpe.ru

:

а) слабость большинства институтов государственной власти и управления;

б) невысокий уровень подготовки и обучения государственных служащих.

В органах исполнительной власти РФ в 2003 г. трудилось 971,2 тыс. человек, в том числе в федеральных - 386,1 тыс. Если добавить занятых в аппаратах законодательной и судебной власти, то общее число работников в органах госуправления и власти достигало 1093 тыс. человек. Речь шла о том, чтобы повысить эффективность работы этой группы служащих и соответственно более рационально использовать государственные ресурсы.

Дальнейшее развитие идеи совершенствования государственного строительства, модернизации институтов власти получили в Указе Президента РФ В.В. Путина от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. Ст.2343., в посланиях Президента РФ Федеральному Собранию в 2002-2004 гг. и ряде других документов, где были определены следующие приоритетные направления.

На пути формирования планируемой системы было формирование правительства, которое бы функционировало как кабинет министров.

В вышеназванных документах называлась и необходимость перехода к управлению на основе «собственной компетенции», что означало установление и безусловное соблюдение рамок компетенции и предполагало ответственность за решения и действия.

Это - ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти; развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики; организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом; завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской федерации; оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая практика и российские проблемы // http://www.kpe.ru .

Значительным шагом на пути реализации административной реформы в России явился переход к трехзвенной структуре федеральных органов исполнительной власти, давно с успехом используемой во многих западноевропейских странах. Реформирование федеральных министерств было осуществлено в соответствии с Указом президента РФ В.В. Путина от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

Согласно указу в систему федеральных органов исполнительной власти входят федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.

Федеральное министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной актами Президента РФ и Правительства РФ сфере деятельности. Федеральное министерство на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов Президента РФ и Правительства РФ самостоятельно осуществляет правовое регулирование в установленной сфере деятельности, за исключением вопросов, правовое регулирование которых осуществляется исключительно федеральными конституционными законами, актами Президента РФ и Правительства РФ Там же. . При этом министерство не вправе осуществлять функции по контролю и надзору, а также функции по управлению государственным имуществом, кроме случаев, устанавливаемых указами президента РФ. Министерство осуществляет координацию и контроль деятельности находящихся в его ведении федеральных служб и федеральных органов, выполняя в этих целях функции, конкретно прописанные в данном указе.

Федеральная служба, как записано в Указе Президента РФ Там же. , является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по контролю и надзору в установленной сфере деятельности, а также специальные функции в области обороны, государственной безопасности, защиты и охраны государственной границы РФ, борьбы с преступностью, общественной безопасности. Федеральная служба в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов президента РФ, нормативных правовых актов федерального министерства, осуществляющего координацию и контроль деятельности службы.

Федеральная служба не вправе осуществлять в установленной сфере деятельности нормативно-правовое регулирование, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ, а федеральная служба по надзору- также управление государственным имуществом и оказание платных услуг.

Федеральное агентство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим в установленной сфере деятельности функции по оказанию государственных услуг, по управлению государственным имуществом и правоприменительные функции, за исключением функций по контролю и надзору. Федеральное агентство в пределах своей компетенции издает индивидуальные правовые акты на основании и во исполнение Конституции РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, актов и поручений Президента РФ, Председателя Правительства РФ, федеральных министерств, осуществляющего координацию и контроль деятельности федерального агентства. Федеральное агентство ведет реестры, регистры и кадастры; не вправе осуществлять нормативно-правовое регулирование в установленной сфере деятельности функции по контролю и надзору, кроме случаев, устанавливаемых указами Президента РФ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

Порядок взаимоотношений федеральных министерств и находящихся в их ведении федеральных служб и федеральных агентств, полномочия федеральных органов исполнительной власти, а также порядок осуществления ими своих функций устанавливаются в положениях об указанных органах исполнительной власти.

На основании Указа Федеральная служба и федеральное агентство подведомственны Президенту РФ.

Таким образом, вышеназванный документ дает нам понимание категории «функция» и четко разграничивает чем могут и должны заниматься министерства, чем службы и чем агентства.

Следует также обратить внимание на то, что в Указе Президента установлено, что функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Президент РФ, определяются указом Президента РФ, функции федерального органа исполнительной власти, руководство деятельностью которого осуществляет Правительство РФ,- постановлением Правительства РФ Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. С.1543. .

В данном указе дается определение следующих функций Правительства РФ Там же. : 1) функции по принятию нормативных правовых актов; 2) функции по контролю и надзору; 3) правоприменительной функции; 4) функции по управлению государственным имуществом; 5) функции по оказанию государственных услуг.

В ходе реализации Указа президента РФ, направленного на реформу системы и структуры федеральных органов исполнительной власти, в 2004-2006 гг. численность федеральных министерств в России сократилась почти вдвое - с 23 до 16, были преобразованы или переименованы, прекратив функционирование в прежнем виде, 6 госкомитетов, 2 федеральных надзора, с 6 до 1 сократилась численность вице-премьеров, увеличившаяся затем в 2007 г. до 4. Однако число федеральных служб увеличилось к 2007 г. с 13 до 70, федеральных агентств- с 8 до 40, а общее количество федеральных органов исполнительной власти увеличилось с 52 до 106. Да и сокращение численности высших чиновников произошло по сути дела номинально - ими фактически стали не только все 16 министров и их заместителей, но и руководители агентств и служб, возглавившие подконтрольные им «суперведомства». Они наделены сейчас весьма весомыми полномочиями, а численность их резко выросла Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru.

Конечно, новая система и структура федеральных органов исполнительной власти продолжает совершенствоваться и дополняется адекватными изменениями на уровне территориальных органов федеральных органов исполнительной власти в субъектах РФ и федеральных округах. Предстоит еще немало сделать для достижения главных целей административной реформы - дебюрократизации, изменения идеологии государственного аппарата, перехода его от служения начальству к служению обществу.

Отметим принципиально важный акцент, содержащийся в концепции административной реформы. Речь шла не о разрушении механизма управления страной в процессе реформирования, а о цепи последовательных, поэтапных шагов, которые бы позволяли внедрить новые принципы, методы, структуры без нарушения управляемости. Данный подход в полной мере соответствует общеметодологическим принципам экономии и эффективности деятельности госаппарата.

Страницы: 1, 2, 3