Государственная власть и реформы в истории России на примере петровских реформ: опыт и проблемы

Реформа предполагала формирование такой государственной службы, в основу которой была бы положена «система заслуг и достоинств», антикоррупционная программа, а также усиление ответственности региональной и местной власти Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru. «Система заслуг и достоинств» не только в теории, но и на практике показала свою эффективность во многих странах мира.

Особое значение для организации деятельности аппаратов государственной власти и управления и формирования их кадров имели федеральные законы: Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 25 апреля 2003 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 14 мая 2003 г.; действует в редакции Федерального закона от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ) Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. №1298. Ст.675. и Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (принят Государственной Думой Российской Федерации 7 июля 2004 г.; одобрен Советом Федерации Российской Федерации 15 июля 2004 г.; действует в редакции Федерального закона от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ) Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе РФ» // СЗ РФ.

2004. №298. Ст.398. .

Эти законы сформулировали следующие требования Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.49.: превращение государственной службы из службы «государевой» (как это традиционно было и сохраняется в нашей стране) в службу подлинно гражданскую, гибкую, не ориентированную на иерархию систему формирования и обновления государственного аппарата; отбор (преимущественно конкурсный), продвижение и удержание на государственной службе наиболее квалифицированных и добросовестных людей; более ясную дифференциацию статуса «карьерных» и «политических» чиновников («политических назначенцев»); строгую определенность должностных обязанностей; создание режима, обеспечивающего, с одной стороны, подконтрольность института государственных служащих, с другой - его правовую защищенность от произвола и некомпетентности руководителей и необъективных нападок средств массовой информации; рационализацию затрат на содержание аппарата, власти и управления, прежде всего увеличение доли прямых материальных стимулов и снижение косвенных, ликвидацию «теневых» привилегий. Суммарное уменьшение бюджетных затрат на государственный аппарат должно быть обеспечено за счет перевода на самоокупаемость многочисленных служб обеспечивающего характера; расширение и изменение практики контрактов. В частности вместо штатного расписания основой кадровой работы должна была стать смета расходов на выполнение соответствующих функций органа власти и управления. В свою очередь, это неизбежно должно было привести к сокращению численности аппарата и повышению уровня оплаты труда государственных служащих при одновременной интенсификации их работы; повышение внимания к вопросам административной этики, оживление практической ценности понятия служебной репутации.

Особое значение имеет закрепление в законах принципов государственной службы. Впервые в подобного рода документах закреплены принципы, соответствующие конституционным нормам. В их числе: обязанность служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина, приоритет этих прав и свобод; единство системы государственной власти и местного самоуправления, разграничение предметов ведения между Российской федерацией и субъектами РФ; равный доступ граждан к гражданской службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой. Следует подчеркнуть и такие принципы государственной службы как внепартийность государственной службы; отделение религиозных объединений от государства; обязательность для государственных служащих решений, принятых вышестоящими государственными органами и руководителями в пределах их полномочий и в соответствии с законодательством РФ; единство основных требований, предъявляемых к государственной службе; ответственность служащих за подготавливаемые и принимаемые решения, неисполнение либо ненадлежащее исполнение своих должностных обязанностей.

Работа, проведенная в стране по реализации Федеральной программы реформирования государственной службы Российской федерации и Указа президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы» Указ Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы» // СЗ

РФ. 2003. - №4532. Ст. 1265. , привлекла внимание ко многим болевым точкам в сложившейся системе государственного управления и государственной службы и способствовала улучшению ситуации. Однако она не привела к значительному повышению их эффективности, улучшению деятельности, качества и результативности работы органов власти и управления и занятых в них работников Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.50..

13 сентября 2004 г., выступая на расширенном заседании Правительства с участием глав субъектов Российской Федерации, Президент России предложил новую реформу политической власти, продиктованную необходимостью повышать эффективность органов власти в решении всего комплекса стоящих перед страной проблем. Реформа была продиктована захватом террористами школы в Беслане и другими террористическими актами, которые были осуществлены на территории страны. Суть предложений, высказанных Президентом, свелась к следующим преобразованиям Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru:

1. Высшие должностные лица субъектов Российской Федерации избираются законодательными собраниями территорий по представлению главы государства. Такой принцип формирования высшей исполнительной власти в регионах соответствует принципам образования Правительства Российской Федерации.

2. Одним из механизмов, обеспечивающих реальный диалог и взаимодействие общества и власти в борьбе с террором должны были стать общенациональные партии. В интересах укрепления политической системы страны была введена пропорциональная система выборов в Государственную Думу.

3. Образована Общественная палата как площадка для широкого диалога, обсуждения гражданских инициатив, проведения общественной экспертизы ключевых государственных решений и законопроектов, которые касаются перспектив развития всей страны, имеют общенациональное значение. В январе 2006 г. Общественная палата приступила к работе.

В Послании Федеральному собранию РФ 25 апреля 2005 г. В.В. Путин вновь акцентировал внимание на чиновничестве, сказав, что оно в значительной степени представляет собой замкнутую и подчас надменную касту, понимающую государственную службу как разновидность бизнеса. И потому задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению. «Особенностью последнего времени стало то, что наша недобросовестная часть бюрократии - как федеральной, так и местной- научилась потреблять достигнутую стабильность в своих корыстных интересах, стала использовать появившиеся у нас благополучные условия и появившийся шанс для роста не общественного, а собственного благосостояния» Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru.

Такое положение дел в сфере государственного и муниципального управления, государственной и муниципальной службы в Российской Федерации и окончание срока, на который были рассчитаны меры, осуществляемые в связи с реализацией вышеназванных Указов Президента РФ, обусловили разработку и одобрение распоряжением Правительства РФ от 25 октября 2005 г. № 1789-р исключительно важного документа - «Концепции административной реформы Российской федерации в 2006-2008 годах» Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения // http://www.ptpu.ru.

Поэтому многие вопросы организации государственной и муниципальной службы и кадровой политики до сих пор еще не решены до конца. Сложившееся к настоящему времени положение дел пока еще не стимулирует эффективную деятельность служащих, не дает им достаточно ясных перспектив служебного роста, не решает вопросы контроля и применения мер ответственности за некачественную, недобросовестную работу, за неисполнение решений.

Все это резко затрудняет деятельность органов власти и управления, отчасти делает их, с одной стороны, безвластными, с другой- неуправляемыми со стороны общества, неподконтрольными ему, а действия их нередко нелегитимными, противоправными и порой опасными для настоящего и будущего России. Власть, не ограниченная правом, опасна. Право, не обеспеченное властью, бессильно. Первое много раз подтверждалось нашей историей. Второе становится очевидным сегодня. Однако, на наш взгляд, все более очевидно было и тогда, и сегодня не только второе, но и первое. То, что власть, не ограниченная правом опасна, убедительно подтверждается далеко не только давней нашей историей, но и событиями на рубеже веков. Более того, все более очевидной и распространенной является ситуация, когда становится опасной для законопослушных граждан и общества в целом даже власть, ограниченная правом, но зачастую не считающаяся с ним, действующая по своему смотрению, с позиций своих субъективных интересов. Не случайно борьба с коррумпированностью власти, в том числе высоких должностных лиц, с откровенными и грубыми нарушениями законов РФ, субъектов РФ, нормативных документов, элементарных прав и свобод граждан со стороны многих властных структур приобретает сейчас характер одной из важнейших государственных задач.

Реформирование государственной службы нацеливает на решение следующих проблем, имеющих исключительно важное значение для повышения эффективности всей системы государственного управления Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.52.:

-нарушение принципа единства государственной службы и системы управления ею на федеральном и региональном уровне;

-неразработанность законодательных механизмов взаимосвязи государственной и муниципальной службы;

-несоответствие социального и правового положения государственного и муниципального служащего степени возлагаемой на него ответственности;

-низкая эффективность деятельности государственных и муниципальных органов;

-слабое использование современных технологий государственного и муниципального управления, в том числе отвечающих задаче реализации масштабных государственных программ и проектов;

-низкая эффективность правовых и организационных мер контроля деятельности государственных и муниципальных органов со стороны гражданского общества;

-недостаточная эффективность кадровой политики в сфере государственной и муниципальной службы;

-сохранение консервативной системы подготовки и профессионального развития государственных и муниципальных служащих и т.д.

Все эти проблемы тесно связаны между собой и не могут быть решены в отдельности. Реформирование государственной и муниципальной службы проводится сегодня в рамках концепции административной реформы и проводится последовательно и постепенно.

Также последовательно и постепенно для повышения эффективности государственной службы, государственного управления должны быть решены задачи ограничения роста численности государственного аппарата, выработаны единые для федерального и регионального уровней, правила должностного роста служащих, механизм эффективного использования кадрового резерва и ротации кадров в единой системе гражданской службы, создана нормативная основа и современная инфраструктура подготовки, повышения квалификации и оценки труда государственных служащих, установлены четкие основания, а также процедуры привлечение к дисциплинарной и материальной ответственности, введен институт дисциплинарного разбирательства.

В рамках четвертого этапа реформы (2006-2008гг.) сформулированы следующие задачи: внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам; разработка и внедрение стандартов государственных услуг, предоставляемых органами исполнительной власти, а также административных регламентов в органах исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти; повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и гражданского общества, а также повышение прозрачности деятельности органов исполнительной власти; модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.54..

Определены также и показатели достижения целей административной реформы. В качестве таковых определены следующие три комплексных показателя: оценка гражданами деятельности органов исполнительной власти по оказанию государственных услуг; уровень издержек бизнеса на преодоление административных барьеров; место Российской Федерации в международных рейтингах показателей качества государственного управления.

При этом относительно введенных показателей достижения целей административной реформы даны следующие пояснения. Подчеркнуто, что в настоящее время существуют социологические методы определения удовлетворенности граждан качеством и доступностью государственных услуг, которые в значительной мере формируют отношение населения к деятельности органов исполнительной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях. Основным инструментом для исследования качества и доступности государственных услуг, признанным в мировой практике, является проведение социологических опросов.

Предусмотрено в рамках периода 2006-2008 гг. три самостоятельных годовых этапа с выделением основных направлений реформы на каждом из них Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.55..

Так, на первом этапе в течение 2006 г. предусмотрены следующие направления: разработка нормативно-правовой и методической базы для проведения административной реформы, в частности, создание организационных, нормативно-правовых и методических основ разработки, принятия и применения процедур управления по результатам, стандартов государственных услуг и административных регламентов, механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; разработка стандартов массовых общественно значимых государственных услуг, предоставляемых федеральными органами исполнительной власти, их внедрение на федеральном и региональном уровнях; разработка и принятие нормативных правовых актов, упраздняющих избыточные и дублирующие функции, осуществляемые органами исполнительной власти, позволяющих передавать ряд государственных функций саморегулируемым организациям и создавать механизмы, предотвращающие появление новых избыточных функций у органов исполнительной власти, а также закрепляющих процедуры раскрытия информации о деятельности государственных органов; разработка и принятие нормативных правовых актов и разработка методической базы для совершенствования действующей системы контроля и надзора, процесса закупок для государственных нужд, механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов, создание механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, развития механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, создания системы мониторинга по направлениям административной реформы и информирования общества о ее реализации; реализация пробных проектов по созданию и внедрению процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; разработка, апробация и начало реализации программ подготовки кадров по основным направлениям административной реформы; разработка типовых программ административной реформы для федеральных органов исполнительной власти (министерств, служб, агентств) и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; подготовка типовых антикоррупционных программ для федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, разработка ведомственных антикоррупционных программ; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законопроектов и иных нормативных правовых актов; разработка и утверждение ведомственных и региональных программ (планов мероприятий) проведения административной реформы на 2007 г. и последующие годы; начало реализации программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации; формирование механизма управления мероприятиями административной реформы.

На втором этапе в 2007 г. планировалась реализация следующих направлений административной реформы: продолжение ликвидации избыточных функций федеральных Органов исполнительной власти; оптимизация функционирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации; завершение разработки нормативно-правовой базы и внедрение процедур управления по результатам в федеральных органах исполнительной власти; внедрение приоритетных стандартов государственных услуг, административных регламентов и электронных административных регламентов; внедрение механизма досудебного обжалования гражданами и организациями действий и решений органов исполнительной власти и должностных лиц; совершенствование действующей системы контроля и надзора, пробное внедрение механизмов аутсорсинга административно-управленческих процессов, развитие механизмов взаимодействия органов исполнительной власти с гражданским обществом, в том числе участия его представителей в подготовке и принятии общественно значимых решений, информирования общества о ходе административной реформы; обеспечение информационной открытости федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления; пробное внедрение механизмов противодействия коррупции в сферах деятельности органов исполнительной власти, начало реализации антикоррупционных программ в органах исполнительной власти; внедрение практики антикоррупционной экспертизы законов проектов, иных нормативных правовых актов; завершений разработки и внедрение систем информационного обеспечения федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации: поэтапное развертывание систем мониторинга результативности деятельности органов исполнительной власти, качества и доступности государственных услуг, уровня коррупции и антикоррупционных мероприятий информационной открытости, процесса закупок для государственных нужд, распространения успешного опыта государственного управления, результативности административной реформы; реализация программ обучения кадров по основным направлениям административной реформы; внедрение механизмов, обеспечивающих распространение успешного опыта государственного управления, взаимодействие с общественностью по вопросам административной реформы; реализация программ проведения административной реформы в субъектах Российской Федерации.

На третьем этапе в 2008 г. в рамках административной реформы осуществлялась деятельность по следующим направлениям: разработка и внедрение основных стандартов государственных услуг и административных регламентов (в том числе электронных административных регламентов) в органах исполнительной власти в ходе реализации ведомственных и региональных программ проведения административной реформы; ликвидация избыточных функций федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации; реализация процедур управления по результатам в органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; проведение мероприятий, направленных на оптимизацию деятельности по осуществлению функций контроля и надзора; внедрение системы аутсорсинга административно-управленческих процессов в органах исполнительной власти; обеспечение широкого внедрения успешного опыта государственного управления на региональном уровне; развитие форм участия гражданского общества в разработке и принятии решений органов исполнительной власти, мониторинге мероприятий административной реформы; корректировка нормативно-правовой базы с учетом анализа накопленного опыта проведения реформы.

В обеспечении административной реформы предусмотрено шесть комплексов мероприятий (направлений) для обеспечения административной реформы Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.56.:

управление по результатам;

стандартизация и регламентация;

оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции;

повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества;

модернизация системы информационного обеспечения органов

исполнительной власти;

обеспечение административной реформы.

Специалисты в области теории и практики государственного управления (сноска) анализируя первые результаты реализации административной реформы (2006-2008гг.), приводят следующие данные по оценке российских реформ, выполненные международными и национальными экспертными организациями.

По эффективности государственного управления и качеству публичных услуг Российская Федерация находится на одном уровне со странами, намного уступающими ей в экономическом развитии. А по ряду интегральных показателей, используемых в международной практике, Россия значительно уступает не только развитым стран, но и большинству стран Восточной Европы. В частности, в рейтинг международной конкурентоспособности Всемирного экономического форума за последний год Российская Федерация по показателю «качество государственных институтов» опустилась с 81-го на 89-е место» Проблемы теории и практики управления // .

Согласно индексу GRICS (Governance Research Indicate

Country Snapshot), который определяется один раз в два года Всемирным банком и оценивает эффективность государственного управления в 209 странах, Россия по таким показателям, как эффективность работы правительства, качество законодательства, верховенство закона и контроль за коррупцией, находится в нижней части рейтинга Проблемы теории и практики управления .

По индексу восприятия коррупции, рассчитываемому международной организацией «Транспэренси Интернэшнл», в 2004г. Россия среди 146 стран занимала 90-е место Там же. .

По данным международных исследований, по индексу непрозрачности Россия среди 48 крупнейших держав занимает 40-е место Там же. .

При таком уровне непрозрачности дополнительные расходы российских и иностранных инвесторов в связи с увеличением рисков составляют 5,64 процента вкладываемых средств. В то же время, по данным экспертов, сокращение уровня непрозрачности в среднем на один пункт коррелирует с увеличением среднегодового валового внутреннего продукта на душу населения на 986 долларов США, прямых иностранных инвестиций по отношению к валовому внутреннему продукту на один процент и сокращением инфляции на 0,46 процента.

Концепция обращает внимание и на то, что результаты российских исследований состояния системы государственного управления также свидетельствует о низкой эффективности государственной власти, коррумпированности государственного аппарата, падения доверия граждан к государственным институтам и государственным служащим.

Данные опросов, проведенных Фондом «Общественное мнение» в 2007 г. в семи субъектах Российской Федерации, свидетельствуют об отрицательной оценке гражданами деятельности государственных служащих по оказанию государственных услуг (более 71 процента опрошенных). Более 76 процентов опрошенных сталкивались с проявлениями коррупции в государственном аппарате Там же. .

Потому задачей номер по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Для ликвидации указанных недостатков определены следующие приоритеты современного этапа административной реформы: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования и общее повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

В настоящее время разработана методика исследования опенки гражданами качества и доступности предоставляемых государственных услуг. Общероссийская общественная организация малого и среднего предпринимательства «ОПОРА России» совместно с Всероссийским центром исследования общественного мнения (ВЦИОМ) провела и 2004 г. в 80 субъектах Российской Федерации исследование издержек малых предприятий на преодоление административных барьеров Проблемы теории и практики управления // http://www.ptpu.ru.

По данным этих исследований, их размер составил в среднем 8,5 процента выручки предприятия. Целевым показателем реализации мероприятий административной реформы является снижение доли издержек бизнеса на преодоление административных барьеров в выручке к 2008 г. до 5 процентов, к 2010 г. -- до 3 процентов Там же. .

Основные мероприятия административной реформы должны были быть реализованы в 2006-2008 годах. Однако, экспертные данные и проведенный нами анализ еще раз свидетельствуют о том, что преждевременно говорить о завершенности реформы.

Далее мы более подробно рассмотрим основные положения, связанные с внедрением комплекса мероприятий по обеспечению административной реформы.

2. Комплекс мероприятий по обеспечению административной реформы

Накопленный опыт показывает, что результативность в проведении реформ в значительной степени зависит от использования эффективного механизма реализации, соответствующего сложности задач кадрового обеспечения.

В связи с этим «целью мероприятий по данному направлению являются формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления» Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.61..

Для достижения этой цели в предполагается: создание типовых программ административной реформы для федеральных министерств, федеральных служб и агентств; создание типовой программы административной реформы в субъекте Российской Федерации; разработка методических рекомендаций по проведению административной реформы в муниципальном образовании; разработка программ обучения новым процедурам государственного управления для их реализации в рамках образовательных программ и курсов повышения квалификации государственных и муниципальных служащих; мониторинг результативности мероприятий административной реформы на федеральном и региональном уровнях; совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления; взаимодействие с общественностью по вопросам реализации административной реформы; формирование эффективного механизма управления мероприятиями по проведению административной реформы.

В части кадрового обеспечения реформы предусмотрено, что в ходе создания учебно-методических материалов, новых форм обучения и организации учебного процесса будут созданы типовые программы подготовки по основным вопросам административной реформы. Их целью является создание широкомасштабной, единой по своим принципам системы передачи знаний, умений и навыков, необходимых для достижения целей административной реформы. Эта система позволит в первоочередном порядке подготовить организатором экспертов и иных участников административной реформы.

Подготовку должны пройти руководители и специалисты федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, обеспечивающие организацию исполнения задач административной реформы, а также привлекаемые к реализации мероприятий административной реформы эксперты и представители гражданского общества.

В рамках данного направления предполагается также создать механизм мониторинга и оценки хода административной реформы, достижения поставленных ею целей, запланированных показателей результативности, который должен обеспечить своевременную и достоверную оценку выполнения циана мероприятий административной реформы и восприятия обществом административной реформы, ее результатов и проблем.

Для решения этой задачи предполагается осуществить: обеспечение информационной и экспертно-методологической поддержки реализации административной реформы путем проведения публичных обсуждений основных ее целей и результатов; сбор и анализ данных в ходе проведения государственных статистических наблюдений в сфере государственного управления, характеризующих ход административной реформы, достижение показателей ее результативности в целом, по отдельным органам исполнительной власти и субъектам Российской Федерации; разработку и внедрение объединенной базы данных по мероприятиям административной реформы; разработку методики оценки эффективности проведения административной реформы на уровне отдельных органов исполнительной власти и субъектов Российской Федерации; внедрение системы рейтингов качества государственного управления, позволяющую проводить сравнение достигнутого уровня целей административной реформы в различных органах исполнительной власти, определять причины неудач и поощрять успехи; проведение систематической работы по поиску лучших примеров государственного управления в федеральных органах исполнительной власти и органах исполнительной власти субъектов Российской Федерации; создание базы данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления; организацию систематического обмена опытом с обсуждением и выработкой совместных решений по новым методам и механизмам управления, организационным решениям, структурным преобразованиям, оптимизации административно-управленческих процессов, применению стандартов государственных услуг; формирование системы поощрения органов исполнительной власти, получающих высшие рейтинги качества государственного управления, а также тех, чей опыт проведения административной реформы по конкретным направлениям признается лучшим; организацию полноценного информирования общественности о целях, задачах и ходе реализации административной реформы; формирование заинтересованности в реализации мероприятий административной реформы, в ее поддержке различными слоями российского общества Мокрый В.С. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. - М.: КНОРУС, 2008. С.62..

В заключение отметим одно из важных нововведений, впервые предусмотренных Концепцией в рамках реализации направления «Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции», -- административный аутсорсинг Иванов С. Качество госуправления можно повысить путем внедрения современных информтехнологий //

http://e-rus.ru.

Обеспечение широкого применения аутсорсинга предполагает создание механизма выведения определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Мировой опыт позволяет говорить о том, что аутсорсинг позволяет повысить эффективность осуществления адмистративно-управленческих процессов, более эффективно контролировать издержки деятельности, фокусировать внимание органов исполнительной власти на основной деятельности, повысить качеств услуг, обеспечить доступность новых технологий, сократить капитальные затраты, сократить число административного и управленческого персонала, что приведет к существенной экономии бюджетных средств.

Предполагается, что для реализации механизмов аутсорсинга необходимо «провести полный учет всех расходов на выполнение функций, сравнить их с затратами в случае аутсорсинга этих функции и определить целесообразность продолжения их выполнения... реши задачи по разработке критериев выявления административных и управленческих процессов, подлежащих аутсорсингу, создать перечь функций и видов деятельности, не подлежащих аутсорсингу, разработать и внедрить прозрачную систему учета расходов на внутреннее обеспечение исполнения функций структурными подразделениями разработать типовые процедуры и технологии проведения аутсорсинга, разработать процедуры и механизмы контроля эффективности ayтсорсинга, мониторинга выполнения условий контрактов, разработав и реализовать механизмы, стимулирующие государственные органы проводить аутсорсинг» Там же. .

Таким образом, основными задачами административной реформы являются повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение государственными служащими законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению, обеспечение права граждан на объективную информацию. Концепция включает в себя и план конкретных мероприятий по проведению административной реформы в Российской федерации, четкое определение ее целей и задач.

В Приложении к концепции реформы обозначены показатели, на достижение которых нацелена административная реформа. В качестве целевых ориентиров предполагается использовать значения, близкие к ровню государств Восточной Европы. Предполагается использовать значения показателя эффективности государственного управления 55 единиц, эффективности государственного регулирования - 60 единиц, а в 2010 г.- не ниже 70 единиц по каждому из показателей Проблемы теории и практики управления // http://www.ptpu.ru.

Завершая рассмотрение проблемы, отметим, что только при научном подходе к выявлению и реализации «болевых точек» современного состояния теории и практики государственного управления, изучении и внедрении передового отечественного и зарубежного опыта, возможно эффективное и успешное государственное управление.

Многие субъекты РФ, федеральные министерства, службы, агентства, опираясь на глубокое познание современной теории и практики государственного и муниципального управления и в целом теории управления, используя разнообразные методы научных исследований, ищут и удачно находят приоритеты успешного решения стоящих перед ними задач, выступают пионерами по ряду направлений, в том числе и в сфере реализации административной реформы, осуществляемого в стране политического, экономического и социального реформирования.

Одновременно необходимо объединить активные усилия всех государственных гражданских служащих, органов власти и управления всех уровней, укреплять и развивать их взаимодействие между собой, с вызревающим в нашей стране гражданским обществом.

По мнению аналитиков, несмотря на продолжающиеся в обществе политические дискуссии, сегодня уже никто не ставит под сомнение основополагающие результаты процесса формирования новой российской государственности: политическую демократию и частную собственность как основу политического и экономического порядка.

В марте 2008 г. состоялись выборы Президента РФ. Президентом РФ был избран Д.А. Медведев.

Исследователи на момент переизбрания Президента РФ в 2008 году видели несколько возможных источников дестабилизации в России XXI в. Шадрин А.Е. Административная реформа и информатизация государственного управления //

http://www.kpe.ru :

- приход к власти нового поколения политической и деловой элиты, не имеющей, в отличие от современной правящей, прочных антикоммунистических установок;

- возможная смена правящей группировки в случае, если не будет реализован активно обсуждаемый сегодня механизм «наследного президента» (назначение Путиным своего «наследника»);

- изменение социальной опоры власти, если сохраняющие могущество силовые структуры окажутся под влиянием оппозиционных власти социальных элит;

- экономическая дестабилизация как основа политического кризиса (изменения конкурентоспособности отраслей и секторов отечественной экономики в результате повышения цен на энергоносители, резкого увеличения открытости российской экономики в случае вступления России в ВТО, существенного роста реального курса рубля);

- реальное отделение государства от собственности и связанный с этим процесс развития гражданского общества, его коммерческого сектора.

Одним из источников дестабилизации, по мнению специалистов, может стать перераспределение власти на региональном и муниципальном уровнях, где сегодня идет борьба за контроль над властью и собственностью между губернаторами и мэрами крупных городов, наблюдается усиление вмешательства в дела регионов финансово-промышленных групп, стремящихся к установлению контроля над отдельными регионами страны.

Таковы лишь некоторые прогнозы развития российской государственности в долгосрочной перспективе.

Как считает Н.А. Омельченко, сложность ситуации усугубляется тем, что сегодня правящая элита России не имеет сколько-нибудь определенной, концептуально обоснованной национально-государственной идеи, что не может не мешать ясному осознанию направления и стратегии развития общества, выработке оптимальных путей дальнейшего его реформирования Омельченко Н.А. История государственного управления в России. М., 2007. С.320.. Поэтому очень важным представляется, во-первых, достижение элитного согласия относительно общих целей развития страны и средств их достижения; во-вторых, всемерное развитие гражданского общества в России как главного условия стабильности демократического процесса, что, в свою очередь, предполагает достижение и сохранение гражданского согласия, прежде всего наличие консенсуса по основополагающим вопросам модернизации российского общества Там же. С.321. .

Аналитические исследования политологов, социологов, экономистов, а так же зарубежных специалистов, не позволяют пока делать оптимистические выводы. Нам кажется, что реализация административной реформы потребует еще значительных усилий и воли, прежде всего, со стороны политической и управленческой элиты нашего общества.

Заключение

Россия постоянно живет под давлением реформ. Начиная с петровских времен преобразования практически не останавливались ни на год.

Проведенные Петром 1 преобразования сопровождались рационализацией всех сторон жизни общества, подъемом экономики и культуры. Созданные в ходе петровских реформ новые институты власти и управления оказали значительное влияние на политическое развитие России и модернизацию ее государственной системы в дальнейшем. Но следует признать, что, создав мощное государство, Петр I использовал европейские ценности для укрепления как раз неевропейских элементов русской политической культуры (централизм, деспотизм, бесконтрольность власти).

В ходе петровских преобразований государственная власть в России приобрела характер абсолютной монархии, опиравшейся на развитый, полностью зависимый от монарха бюрократический аппарат.

Проводимые Петром I реформы государственного управления не отличались систематичностью и строгой последовательностью. При внимательном их рассмотрении можно заметить две основные задачи, которые оставались для него всегда приоритетными и неоспоримыми, а именно: 1) унификация органов государственного управления и всей системы администрации; 2) проведение через всю администрацию коллегиального начала, которое вместе с системой гласного (прокурорского) и тайного (системы фискалитета) контроля должно было, по убеждению царя, обеспечить законность в управлении.

Петр I был захвачен идеей создания в России государства совершенной регулярности, в котором каждый человек имел бы точно обозначенное место и строго подчинялся регламенту.

Главной задачей государственных реформ Петра I являлась радикальная перестройка государственного аппарата. В качестве основных принципов обычно выделяют:

1) институционализацию управления, нашедшую свое выражение в создании новой системы учреждений;

2) повышение эффективности управления, достигавшееся за счет унификации (единообразия), централизации, дифференциации аппарата управления и его милитаризации;

3) изменение принципов комплектования аппарата новых учреждений (коллегий, губерний).

Свои преобразования Петр I осуществлял не по строго определенному, заранее составленному плану, а отдельными мерами, путем частных нововведений в центральном и местном управлении.

Одним из главных нововведений Петра I стало учреждение в 1718-- 1720 гг. новых органов центрального управления, получивших название коллегий. Тем самым правительство решало проблему недостающего звена между Сенатом и местными правительственными учреждениями. Коллегии заменили собой старые приказы и были построены по западноевропейским образцам. Преимущество коллегиальной системы Петр I видел в более оперативном и в то же время объективном решении дел.

При Петре I начинает формироваться новый для России институт прокуратуры.

Петр 1 заложил основы новой системы государственной службы.

Реформированию местного управления Петр I придавал первостепенное значение с самого начала своего царствования. Старая система местного управления не могла обеспечить решение возросших в условиях ведения войны фискальных задач государства, связанных со своевременным сбором налогов и выполнением воинских повинностей.

Реформы местного управления, несмотря на то, что в первую очередь они были направлены на решение фискальных задач государства, централизацию и бюрократизацию всей системы государственного управления, привели к созданию вертикали власти, вызванной потребностями внутреннего и внешнего положения России.

Петру I принадлежит первая серьезная попытка организации городского сословия в России. В ходе городских реформ 1699 и 1720 годов было введено городское самоуправление. Управление в большинстве городов передавалось избираемым посадским населением бурмистрам.

Однако действительного городского самоуправления не получилось. Реформа была подчинена главной цели -- организации эффективной системы сбора государственных налогов.

Сформировавшаяся при Петре I военно-бюрократическая модель управления государством мало способствовала развитию демократических начал в виде местного самоуправления. В конце правления Петра I усиливается противостояние между учреждениями бюрократическими (губернаторы, воеводы) и земскими (в уездах и городах). Бюрократический элемент постепенно подавлял и подчинял деятельность выборных органов местного управления.

Анализ изученного нами материала позволяет с уверенностью сказать, что история России - это цепь непрерывных реформ и контрреформ.

Преобразования госуправления, осуществленное Петром 1, имели прогрессивное значение для России. Созданные им институты государственной власти просуществовали более двух веков. Сегодня, как и при Петре 1, современная Россия осуществляет преобразования в различных областях госуправления.

Сегодня, безусловно, выше скорость движения и уровень развития общества, его изменений. Современная парадигма - это мирная реализация демократической альтернативы, которая логически увязана с законодательно установленным согласием всех политических сил, вовлечением всех субъектов управления государственной сферы в поле конструктивного сотрудничества. При Петре 1 подобная парадигма не могла быть реализована. На местах отсутствовала достаточное количество способных людей, которые бы осознавали необходимость перемен, да и в условиях абсолютистского государства, при отсутствии демократии, не могли быть реализованы многие установки Петра 1. Состояние дел внутри системы государственного управления при Петре 1 задавалось следующими переменными: формой правления и балансом полномочий органов власти, типом административного режима, правовой культурой должностных лиц, правовой обеспеченностью деятельности органов государственного и местного управления.

Сегодня, в рамках новой российской государственности и в ходе реализации административной реформы все вышеназванные механизмы созданы и требуется лишь их совершенствование. Задачей номер один по-прежнему остается повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Сегодня, как никогда ранее, управление должно быть производительным, эффективным. Этого можно добиться, если управленческие действия будут ориентированы не на процесс, а на конечные результаты.

Повышение эффективности деятельности органов власти, перехода на новый качественный уровень и взаимодействия между собой, с гражданами и организациями сегодня стоит, как никогда остро Иванов С. Качество госуправления можно повысить путем внедрения современных информтехнологий // http://e-rus.ru/site.shtml?id=11&n_id=10743. По мнению первого вице-премьера, эту задачу можно решить «только за счет внедрения современных информационных технологий» Там же. . «Это позволит существенно повысить качество выполнения органами власти своих полномочий, улучшить и расширить спектр услуг предоставляемых гражданам».

Возвращаясь к «Концепции административной реформы...» и реализации предложенных мероприятий следует отметить, что в стране уже ведется работа по оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных государственных учреждений. Правительственной комиссией по проведению административной реформы подготовлены предложения, касающиеся оптимизации сети подведомственных федеральным органам исполнительной власти федеральных учреждений и федеральных государственных унитарных предприятий, одобренные Правительством РФ.

Концепция административной реформы обращает наше внимание и на то, что уже приняты изменения для внесения в кодекс Российской федерации об административных правонарушениях, связанные с устранением функций федеральных органов исполнительной власти по внесудебному приостановлению работы организаций, отдельных производственных подразделений и оборудования при выявлении угрожающих жизни и здоровью людей нарушений требований Законодательства Российской Федерации.

Внесены изменения в федеральные законы «О лицензировании отдельных видов деятельности», «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении государственного контроля (надзора) и в Кодекс Российской федерации об административных правонарушениях, предусматривающие поэтапную отмену лицензирования 49 из 123 видов деятельности.

На сегодняшний день реализации достигла лишь относительно небольшая часть мероприятий административной реформы.

В ходе административной реформы в 2006-2008 гг. было принято более 500 административных регламентов, внедрение которых позволит существенно продвинуться, в том числе и в борьбе с коррупцией. На сегодняшний день принят закон «О коррупции»…..

Система мероприятий по проведению административной реформы предусматривает их реализацию по шести основным направлениям: 1) стандартизация и регламентация; 2) оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции; 3) повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества; 4) модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти; 5) формирование необходимого организационного, информационного, кадрового и ресурсного обеспечения административной реформы; 6) совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления.

Среди относительно новых, хотя и частных направлений реализации административной реформы, которые осуществляются в современных условиях обращают на себя особое внимание, во-первых, разработка и принятие нормативных правовых актов и методической базы механизма аутсорсинга административно-управленческих процессов - передача отдельных функций, осуществляемых органами исполнительной власти и их подведомственными организациями субъектам предпринимательства, которые могут сами эффективно осуществлять эти функции; выведение определенных видов деятельности за рамки полномочий органов исполнительной власти путем заключения контрактов с внешними исполнителями на конкурсной основе.

Второе, также частное, но весьма важное направление, связанное с широким внедрением управления по результатам - создание и внедрение комплексной системы ведомственного и межведомственного планирования и проектного управления по целям и результатам деятельности. Разработка такой системы должна осуществляться с внедрением новых комплексных механизмов целеполагания и бюджетирования, ориентированных на результат.

Как видим, в процессе реализации административной реформы уже в ближайшие годы существенно изменятся полномочия и виды деятельности многих органов власти и управления, государственных и муниципальных служащих, служащих различных предприятий, учреждений, организаций, их взаимодействие с элементами гражданского общества и т.д.

И это очень важно учитывать органам власти и управления, лицам, занимающим государственные и муниципальные должности, в своей деятельности.

В сегодняшних российских условиях административную реформу можно рассматривать как национальный ресурс, которым необходимо разумно распорядиться в интересах общества.

Список использованных источников и литературы

1. Нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации. М., 1993.

Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2003--2006 годов // Официальный сайт «Президент России» // http: www.president. kremlin.ru

Стенографический отчет о заседании Государственного совета Российской Федерации «О механизмах взаимодействия федеральных и региональных органов исполнительной власти при разработке программ комплексного социально-экономического развития регионов» (21 июля 2006 г., Москва, Большой Кремлевский дворец) // Официальный сайт «Президент России» // http: www.president.kremlin.ru

Постановление Правительства Российской Федерации от 26. июня 1995 г. № 594 «О реализации федерального закона «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» (в ред. от 28 июля 2005 г. № 455).

Федеральный закон от 20 июля 1995 г. № 115-ФЗ «О государственном прогнозировании и программах социально-экономического paзвития Российской Федерации» (в ред. от 9 июля 1999 г. № 159-ФЗ).

Федеральный закон от 23 мая 2003 г. № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации» (в ред. от 11 ноября 2003 г. № 141-ФЗ).

Указ Президента Российской Федерации от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003--2004 годах».

Указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти».

Постановление Правительства Российской Федерации от 31 июля 2003г. № 451 «О Правительственной комиссии по проведению административной реформы»

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 21 мая 2004г. № 681-р (действует в ред. от 21 декабря 2005 г. № 2262-р).

Постановление Правительства Российской Федерации от 21 мая 2004 г. № 248 «О внесении изменений в Положение, о Правительственной комиссии по проведению административной реформы».

Федеральный закон от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (в ред. от 2 февраля 2006 г. № 19-ФЗ).

Приказ Минфина России от 10 декабря 2004 г. № 114н «Об утверждении Указаний о порядке применения бюджетной

Постановление Правительства Российской Федерации от 19 апреля 2005 г. № 239 «Об утверждении Положения о разработке, утверждении и реализации ведомственных целевых программ».

Письмо Минфина России от 27 июня 2005 г. № 02-ал/2008 «О направлении Методических рекомендаций по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования на 2006--2008 годы».

Постановление Правительства Российской Федерации от 28 июля 2005 г. № 452 «О Типовом регламенте внутренней организации федеральных органов исполнительной власти».

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 25 октября 2005 г. № 1789-р (Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006--2008 годах).

Приказ Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации от 8 ноября 2005 г. № 536 «О Типовой инструкций по делопроизводству в федеральных органах исполнительной власти».

Постановление Правительства Российской Федерации от 11 ноября 2005 г. № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг».

Указ Президента Российской федерации от 31 декабря 2005 г. № 1574 «О Реестре должностей федеральной государственной гражданской службы».

Распоряжение Правительства Российской Федерации от 3 апреля 2006г. № 467-р (одобрена Концепция повышения эффективности межбюджетных отношений и качества управления государственными и муниципальными финансами в 2006--2008 годах).

2. Литература

Анисимов, Е. В. Время петровских реформ. Л., 1989.

Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. М., 2005

Афонин Ю. А Иванов В. Н., Мельников С. Б. и др. Россия: объединяющая идея, путь выхода из кризиса, улучшение жизни каждого. М. 2006

Багер, X. Реформы Петра Великого: обзор исследований. М., 1989.

Бельский К.С. О функциях исполнительной власти // Государство и право 1997. №3.

Венгеров А. Теория государства и права. М., 2006

Глазунова Н. И. Система государственного управления. М.: ЮНИТИ, 2002.

Государственное управление. Основы теории и организации. Т. 1 /Под ред. В. А. Козбаненко. М.: Статус, 2005

Дмитриев Ю.А., Черемных Г.Г. Судебная власть в механизме разделение властей и защите прав и свобод человека // Государство и право. 1997. №8.

Доклада ВБ «Качество управления имеет значение: показатели эффективности госуправления в мире за 1996-2006 годы» // http://www.kpe.ru

Ерошкин, Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России (XV -- начало XX в.). М., 1989.

Зеркин Д. П., Игнатов В. Г. Основы теории государственного управления. М.: Тесса. 2005. 344с.

Иванов В.Н. Управленческая парадигма XXI века. Т. 1. М.: МГИУ, 2006

История государственного управления в России: учебник / под общ. ред. Р.Г. Пихои. М., 2003.

Ключевский, В. О. Соч.: в 9 т. Т. 4. Курс русской истории. М., 1989.

Козбаненко В. А. Государственное управление. Т. 1. М.: Статут, 2006

Котелевская И.В. Современный парламент // Государство и право. 1997. №3.

Медушевский, А. Н. Административные реформы в России XVIII--XIX вв. М., 1990.

Мигранян. А. Россия в поисках идентичности (1985--1995). М., 1997.

Никонов В. Современная российская политика: Курс лекций / Под ред. В.Никонова. М., 2003.

Оболонский А. Бюрократия для XXI века? Модели государственной службы. Россия, США, Англия, Австралия. - М.: Дело, 2002.

Омельченко, Н.А. История государственного управления в России: учебник. М., 2007.

Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. М.: Алекс, 2005.

Правительство Российской Федерации / Под ред. Т.Я.Хабриевой. М., 2005.

Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход. Ростов-на-Дону: Ростовское книжное издательство, 2006.

Райзберг Б.А., Лобко А.Г. Программно-целевое планирование и управление: учебник. М.: ИНФРА-М, 2002.

Сморгунов Л.В. Административные реформы в западных странах: сравнительный анализ // Сравнительное государственное управление: теория, реформы эффективность. СПб., 2000.

Совершенствование государственного управления на основе его реорганизации и информатизации. Мировой опыт /Под ред. В.И.Дрожжинова. - М.:Эко-Трендз, 2002.

Согрин В. Политическая история современной России. 1985--2001: От Горбачева до Путина. М., 2001.

Чиркин В. Е. Государственное управление. М.: Юристъ, 2006

Шамхалов Ф. Основы теории государственного управления. - М.: Экономика, 2003.

Шепелев, Л. Е. Чиновный мир России. XVIII -- начало XX в. СПб., 1999.

3. Интернет-ресурсы

Шадрин А.Е. Административная реформа и информатизация

государственного управления // http://www.kpe.ru

Реформа власти в России: состояние и перспективы. Доклад ГУ ВШЭ

(http://www.hse.ru/temp/2002/preskonf1009/pressrelease.htm).

Проблемы теории и практики управления // http://www.ptpu.ru

Лобанов В. Административные реформы: вызов и решения //

http://www.ptpu.ru

Лобанов В. Реформирование государственного аппарата: мировая

практика и российские проблемы // http://www.kpe.ru

Иванов С. Качество госуправления можно повысить путем внедрения

современных информтехнологий // http://e-rus.ru

Зиновьев А.. Россия все ближе к гибели и полному исчезновению //

http://www.za-nauku.ru

Страницы: 1, 2, 3