Государственное управление в современной России

-- Информационно-коммуникационные ресурсы. Это ресурсы субъективного обеспечивающего характера, включают в себя как информацию, так и средства (каналы) ее получения, распространения и обмена. Качественная и хорошо обработанная на современной научно-технологической основе информация является одним из базовых условий высокоэффективного государственного управления во всех его звеньях: на этапе формирования целей и задач управления; оценки проблемной ситуации; разработки альтернатив и принятия управленческого решения; организации I контроля исполнения. Причем, если на начальных этапах информатизации использование данного ресурса в основном было направлено на повышение качества сбора, обработки и использования информации, то сейчас происходят кардинальные трансформации во всех методах и технологиях информационного обеспечения государственного управления, вплоть до создания самых современных информационных систем типа «электронного правительства» и «электронного управления».

Информация весьма разнообразна и классифицируется по разным основаниям: а) по содержанию -- финансово-экономическая, политическая, технико-технологическая; б) по уровню власти и статусам субъекта и объекта государственного управления -- общегосударственная, федеральная, региональная, муниципальная, корпоративная; в) по источнику информационных потоков -- промышленная, сельскохозяйственная, правоохранительная, военно-разведывательная, гуманитарная; г) по направленности -- внутренняя и внешняя, восходящая и нисходящая; д) по уровню обработанности -- исходная, промежуточная и конечная. Главное, чтобы информация была актуальной, своевременной, полной, объективной, обоснованной и технологичной.

Источники информации для государственного управления -- это наука, законодательство, система государственной и ведомственной отчетности, данные статистического учета и текущего контроля, доклады спецслужб, публикации средств массовой информации, письма граждан и др. Далее включаются различного рода организационно-технические и творческие компоненты управленческого труда, начиная с регистрации информации и завершая разработкой на ее основе управленческих решений. Тем самым обеспечивается упорядоченность, системность и подконтрольность информационных потоков.

Сейчас для России особую значимость приобретают: 3 создание общенациональной и региональных автоматизированных систем управления, внедрение мониторингового контроля реализации государственных целевых программ и приоритетных проектов;

развитие телекоммуникационной инфраструктуры, создание автоматизированных рабочих мест, подключение к системе «Интернет» и через нее к различным информационно-справочным системам типа «Гарант» и «Консультант-Плюс»;

овладение всеми субъектами управления и их персоналом современными информационными технологиями;

совершенствование нормативно-правового и нормативно-методического обеспечения информационно-коммуникативных систем;

развитие дистанционных форм подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров;

обеспечение надежной информационной безопасности государства.

Ресурсное обеспечение государственного управления по важности стоит в одном ряду с целеполаганием. Без соответствующих ресурсов ни одно самое разумное управленческое решение не будет реализовано. Ресурсы -- это те средства, ценности и методы, обладание которыми гарантирует успешную реализацию самых смелых управленческих замыслов. А значит, систему ресурсного обеспечения государственного управления необходимо постоянно совершенствовать, своевременно снимать противоречия между держателями ресурсов и их потребителями, добиваться, чтобы ресурсы использовались рачительно и целесообразно.

5. Правовое обеспечение и правовое регулирование государственного управления

Государственное управление, как уже говорилось, может быть исследовано с различных точек зрения: исторической, политологической, экономической, организационной, психологической, социологической, этической и др. С юридической -- это достаточно сложная система правовых отношений, складывающихся между государством и обществом, органами государственной власти и гражданами, должностными лицами, государственными служащими и населением. Именно эта система правоотношений в данном случае нас интересует в первую очередь, ибо говорить о правовом обеспечении государственного управления вне исследования правовых государственно-управленческих отношений невозможно. Это будет беспредметный разговор.

Не следует также отождествлять понятия «правовые основы государственного управления», «правовое обеспечение государственного управления», «правовое регулирование государственно-управленческих отношений», «механизм правового регулирования государственного управления». Они близки по смыслу, тесно связаны между собой, но по ряду позиций все-таки существенно различаются.

Правовые основы -- это совокупность принципов, норм и институтов, определяющих содержание правового регулирования определенного круга общественных отношений.

Правовое обеспечение -- базовый ресурс государства. В широком смысле -- это а) создание правовой базы для функционирования того или иного субъекта правоотношения, б) оказание соответствующих правовых услуг тому или иному субъекту; в) научное и кадровое обеспечение юридической работы по определенному направлению.

Правовое регулирование -- это воздействие государства на общественные отношения посредством издания соответствующих правовых норм и индивидуальных правовых предписаний, исполнение которых обеспечивается не только организационно, но и государственным принуждением. Его методы -- а) централизованное, императивное регулирование, при котором субъективные права и юридические обязанности жестко предопределяются законом, и б) децентрализованное, диспозитивное, при котором нормы закона применяются, если иное не установлено договором равноправных субъектов.

Эффективность правового регулирования -- это мера позитивного воздействия права на поведение и деятельность субъектов правовых отношений, которая воплощается в конкретных социальных изменениях, которые произошли в результате реализации соответствующих норм права и правовых институтов.

Механизм правового регулирования -- система (совокупность) правовых средств, с помощью которых осуществляется правовое воздействие на общественные отношения. Механизм включает в себя правовые нормы; правовой статус юридических и физических лиц; юридические факты, с которыми закон связывает возникновение, изменение и прекращение правовых отношении; правовые гарантии и формы юридической ответственности; правосознание, правовые установки и мотивы8.

А теперь остановимся на вопросах правового регулирования государственного управления более конкретно. Правовое регулирование государственно-управленческой деятельности -- это юридическая функция государства, реализуемая в процессе его воздействия на общественные отношения и посредством которой деятельность субъектов этих отношений приводится в соответствие с требованиями, дозволениями и запретами, содержащимися в нормах права. Легитимность и обязательность исполнения установленных требований поддерживается обществом, обеспечивается авторитетом власти и ее непререкаемым правом на применение (в случае необходимости) принудительной силы.

Правовое регулирование представляет собой единство трех аспектов -- социологического, нормативного и организационно-практического.

Социологический аспект заключается в том, что такое регулирование начинается тогда, когда назревшая общественная потребность нуждается в правовом упорядочении, когда общество I самостоятельно, без помощи государства не в состоянии реализовать эту потребность, когда в сознании людей сформировалось убеждение в необходимости правового разрешения проблемы. Государство же, осознав эту проблему, принимает соответствующие решение и предпринимает соответствующие организационно-управленческие усилия по его реализации.

Сердцевину правового регулирования составляет его нормативный аспект. Это «воздействие правовых норм и индивидуальных правовых предписаний на общественные отношения». Цель же такого регулирования -- защита законных интересов субъектов государственно-управленческих отношений, оптимизация управленческой правоприменительной, правоохранительной I практики и воспитательной деятельности, обеспечение неотвратимости ответственности тех, кто нарушает законы.

Многое зависит и от того, как сформулированы юридические нормы, насколько они ясны, точны и обоснованы. Являются ли они надуманными, бюрократически-умозрительными или нормами реального действия. Причем, не важно, нравятся они кому-то или нет, будут ли исполнители ими руководствоваться добровольно или в принудительном порядке. Эффективность правового регулирования определяется только их практической реализуемостью, реальным влиянием на сознание, поведение и деятельность людей.

Предметное содержание такого регулирования составляет правовое закрепление целей, функций, принципов и других социально-правовых институтов государственного управления; упорядочение государственно-управленческих отношений по их уровню, направленности, внутреннему содержанию и внешним проявлениям; юридическое определение средств, форм, методов, стадий, процедур, операций и других элементов, характеризующих государственно-управленческую деятельность.

Структурировать тематику правового регулирования можно по разным основаниям.

По уровню управленческих отношений правовому регулированию подвергаются: а) отношения между государством (его органами), различными социальными сообществами (социальными группами, коллективами, производственными единицами) и гражданами; б) отношения внутри государства, между его органами и учреждениями по поводу социально-правового статуса органов государственного управления, распределения предметов ведения и властных полномочий, регулирования служебных отношений и др.; в) отношения между людьми, вовлеченными в государственно-управленческий процесс.

По ветвям власти правовое регулирование осуществляется на федеральном уровне -- на основе норм федерального законодательства, и на региональном -- на основе норм законодательства субъектов РФ и нормативных актов органов местного самоуправления.

По отраслям законодательства правовое регулирование обеспечивается нормами материального и процессуального права. Основой являются нормы публичного права, регулирующие отношения, основанные на властных полномочиях одной стороны I подчинении другой. Это нормы международного, конституционного, административного, финансового, налогового, таможенного, уголовного, арбитражного права. Субсидиарно это регулирование обеспечивается нормами некоторых отраслей частного права, например, трудового, предпринимательского, земельного и жилищного.

Конституционное право закрепляет базовые принципы правового регулирования основных сфер общественной жизни -- основы общественного и государственного строя, конституционного устройства государства и его политики, экономики, социальных отношений, положения личности в обществе, компетенцию высших органов государственной власти и порядок их формирования, принципы построения системы государственных органов и местного самоуправления, структуру, полномочия и организационные формы их деятельности.

Административное право регулирует отношения в сфере государственного и муниципального управления. Нормы административного права устанавливают систему, порядок и компетенцию государственных органов и должностных лиц исполнительной власти, закрепляют права и обязанности граждан в отношениях с этими органами и должностными лицами, определяют понятие и виды административных правонарушений, устанавливают меры административной ответственности.

Финансовое право регулирует отношения в области денежно-финансовых операций по аккумулированию денежных средств, их обращению в обществе. Это отрасль права, состоящая из норм, с помощью которых регулируются отношения в процессе создания, распределения и использования денежных фондов государства. В состав финансового права входят некоторые его подотрасли -- бюджетное, налоговое и банковское право. Бюджетное право регулирует отношения, возникающие в связи с образованием, распределением и использованием государственных и местных бюджетов. Налоговое право регулирует отношения по установлению, взиманию и распределению налогов, выплачиваемых юридическими и физическими лицами, привлечению к ответственности неплательщиков налогов. Банковское право регулирует отношения, возникающие по поводу денежных средств, ценных бумаг, драгоценных металлов, информации, содержащей банковскую тайну.

Земельное право регулирует отношения, связанные с ведением земельного кадастра, регулированием выделения и использования земель различных видов (городских земель, сельскохозяйственных угодий, охранных земельных зон), куплю-продажу земельных участков, отношения землевладельцев и пользователей и т.д.

Экологическое право распространяется на отношения, связанные с рациональным использованием природных ресурсов и охраной природы, работой экологически вредных предприятий, их строительством, привлечением к ответственности нарушителей экологического законодательства.

Уголовное право регулирует отношения, связанные с совершением уголовно-наказуемых деяний -- преступлений, в частности, связанных с коррупцией, взяточничеством, предательством государственных интересов.

Международное публичное право действует в сфере межгосударственных отношений, участниками которых являются государства либо их уполномоченные органы. Оно не входит в национальную систему права, тем не менее, ни одно государственное управленческое решение не должно противоречить нормам международного права, содержащихся в уставах, договорах, конвенциях, которые ратифицированы государством.

Приведенный перечень отраслей права свидетельствует о том, что по характеру решаемых задач правовое регулирование в сфере государственного управления преимущественно сосредоточено на:

? защите прав и свобод человека и гражданина, в том числе национальных меньшинств, безработных, слабых и обездоленных;

О разработке правовых механизмов реализации государственной внутренней и внешней политики, закрепленной в соответствующих законодательных актах, ежегодных парламентских посланиях Президента страны; государственных доктринах; общефедеральных и региональных целевых программах и приоритетных национальных проектах;

? правовом закреплении и правовом обеспечении реализации предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, за креплении правового статуса субъектов государственного и муниципального управления с четким а) установлением места каждого из них в целостной системе государственного управления, б) закреплением полномочий каждого органа власти, в) определением организационно-кадровой структуры, форм и процедур их функционирования;

установлении правовых основ государственного регулирования хозяйственной деятельности, в частности, государственного стимулирования в предпринимательства, охраны прав собственника, пресечения монополизма и недобросовестной конкуренции и т.п.;

формировании правовых основ социально-хозяйственной деятельности -- налогового, таможенного, финансового, валютного, кредитного, инвестиционного и других видов государственного регулированная;

обеспечении прав и обязанностей физических и юридических лиц, осуществлении государственного контроля и надзора за работой управляемых.

В правовом регулировавши используются различные методы. Последние определяются как совокупность приемов, средств, способов, с помощью которых государство, его органы и должностные лица, руководствуясь нормами материального и процессуального права, воздействуют на управляемый объект. В государственном управлении выделяют два основных метода правового регулирования: диспозитивный (автономный), характеризуемый взаимной независимостью и равноправием сторон, и императивный (категорический, властный), основанный на подчинении одних участников правоотношения „другим.

Существуют также и другие методы: централизованного и децентрализованного управления; регулятивного, охранительного и специализированного воздействия на общественные отношения; предписывающие -- дозволяющие или запрещающие, поощрительные -- стимулирующие социально полезное поведение путем поощрений, и рекомендательные -- предлагающие субъектам наиболее целесообразные варианты поведения; дефинитивные, оперативные и коллизионные.

В зависимости от источника власти различают:

1) регулирование цент -реализованное, императивное, субординационное, при котором : управление осуществляется органами государственной власти на властно-волевых, принудительных началах. Императивный метод характеризуется созданием отношений власти и подчинения. Примером может служить правовое регулирование государственного управления федеральными органами государственной власти в пределах ст. 71 Конституции Российской Федерации, определяющей предметы исключительного ведения Российской Федерации;

регулирование децентрализованное, диспозитивное, координационное, при котором правовое регулирование осуществляется посредством согласования, договоров, принятия совместных актов, поддержки инициативы снизу. Здесь правоотношения возникают на основе свободной воли равноправных субъектов общественных отношений.

регулирование субсидиарное (вспомогательное) применяется как дополняемое нормами другой отрасли права. Например, отношения между госслужащими и их работодателем -- государством регулируются нормами административного законодательства. Но есть часть служебных отношений, которые регулируются нормами трудового законодательства, например, вопросы прохождения дипломатической службы за рубежом.

По способам правовое регулирование выступает как: ? позитивное обязывание, предписание -- возложение прямой обязанности совершать определенные положительные действия. Такое регулирование занимает доминирующее положение в системе государственного управления. Это метод властного приказа. Тем самым обеспечивается высокая исполнительская дисциплина, иерархическая подчиненность, обязательность решений вышестоящих органов для нижестоящих; 3 запрещение -- возложение обязанности воздерживаться от совершения действий и поступков определенного рода; а дозволение -- предоставление субъектам правовых отношений на собственные активные действия по своему усмотрению. Исторический опыт свидетельствует, что для государственного управления, даже в условиях самой широкой демократии, свободы и гласности, наиболее целесообразным и эффективным является обязывающе-правомочный порядок правового регулирования. В связи с этим важно понимать, что вся система государственного управления строится на принципах власти и долженствования. Свободная воля участников управленческих отношений хотя и играет важную роль, но все-таки уходит на второй план. Там, где речь идет о государственной власти и использовании ее регулирующей силы, все должно быть юридически четко, исчерпывающе прописано и нормативно закреплено. Любые управленческие действия должны совершаться в рамках действующего законодательства, все принятые решения должны своевременно и качественно исполняться. Все субъекты управленческих отношений обязаны действовать строго определенным образом. Здесь принцип «разрешено все, что не запрещено законом» не действует. В государственном управлении «разрешено только то, что разрешено законом и запрещено все то, что им не разрешено». Границы свободных действий существенно ограничены. Доминируют дозволение, запрет, обязывание, подчиненность, подотчетность и подконтрольность.

Практика знает немало форм правового регулирования государственного управления. Основными из них являются нормативно-правовые акты, судебные прецеденты, правовые обычаи и нормативно-правовые договоры. В некоторых странах к ним относятся также религиозные тексты.

Нормативный правовой акт -- это результат правотворческой деятельности органов государственной власти или всенародного референдума. Под нормативно-правовым актом понимаются выраженные в письменной форме решения компетентных государственных органов, в которых содержатся нормы права, действующие во времени, пространстве и кругу субъектов. Он содержит властное веление, выражает волю определенной социальной общности, является юридической основой регулирования общественных отношений. Это изданный или санкционированный компетентным государственным органом (или органами) правовой акт, обладающий государственно-властным характером и имеющий официально-документальную форму, содержащий обязательные правила поведения и гарантированный принудительной силой государства.

Речь идет о законах (федеральных и субъектов РФ) и подзаконных актах -- указах и распоряжениях Президента Российской Федерации; постановлениях, распоряжениях и инструкциях Правительства Российской Федерации; актах федеральных органов исполнительной власти и полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах; приказах, распоряжениях, положениях, планах, инструкциях, предписаниях федеральных министров, руководителей федеральных служб и агентств, различных инспекций и надзоров; постановлениях и решениях судебных органов; актах глав, правительств (администраций) и других органов исполнительной власти субъектов Федерации; ведомственных нормативных актах, которые издаются органами специальной компетенции; нормативных актах органов местного самоуправления.

Вполне логично, что основополагающее значение в правовом регулировании государственного управления принадлежит конституции -- нормативному правовому акту высшей юридической силы. В большинстве стран мира конституция -- это единый писаный документ (консолидированная конституция). В некоторых странах положение иное -- конституции как единого документа нет. Ее роль выполняет пакет, состоящий из нескольких законодательных, судебно-прецедентных и иных актов, объявленный основным законом. Это неконсолидированная неписаная конституция. Такое положение существует в Швеции, Великобритании, Израиле, Новой Зеландии.

Конституции, являясь отражением определенной системы общественных отношений, задают управлению четкую целевую и ценностную направленность, закладывают в него «генетический код», по которому оно должно воспроизводиться и развиваться. Конституцию, в отличие от других нормативных правовых актов, часто называют «правовой хартией», «основным законом», чем подчеркивается ее качество первоисточника и базиса всей юридической системы общества. Это важно подчеркнуть потому, что именно в правовых актах конституционного уровня закладываются правовые основы государственного строя, статус высших структур власти, закрепляются принципы и механизмы их формирования и функционирования, базисные права и свободы человека и гражданина, а также многое другое, что значимо в правовом регулировании государственного управления.

Как видим, в правовом регулировании государственного управления используется практически все многообразие тех форм, которые присущи правовому регулированию общественных процессов вообще.

К формам правового регулирования предъявляется ряд требований, которые обеспечивают упорядоченность государственно-управленческих отношений. Это:

1) своевременность принятия (издания) соответствующих правовых актов и норм, их актуальность по форме, юридической силе и содержанию;

устойчивость и стабильность правовых форм. Нельзя, например, находиться в состоянии перманентной административной реформы, без конца менять статусное состояние государственных органов и должностей, не давая обществу возможности их освоить, понять, оценить и применить на практике;

полнота и внутренняя согласованность правовых норм. Здесь целесообразно идти по пути создания крупных комплексных правовых актов, в которых управленческие феномены получают максимально исчерпывающее правовое оформление.

Таким образом, с полным основанием можно констатировать, что правовое регулирование государственного управления -- это, во-первых, деятельность государства, уполномоченных им органов и должностных лиц по изданию юридических норм поведения людей, обязательных для исполнения, которое обеспечивается возможностями общественного мнения и государственного аппарата. Причем такого рода нормы-требования -- не самоцель, а необходимый институт упорядочения общественной жизни. Поэтому они должны быть объективно обусловленными, субъективно обоснованными, социально эффективными и системно организованными. Иначе они бесполезны. Во-вторых, это упорядочение тех сторон общественной жизнедеятельности, которые выражают всеобщую волю, потребности и интересы людей, права и свободы личности. В-третьих, это практическая реализация принципов законности, гуманизма, социальной справедливости и исторической преемственности.

Тема 3

Системные характеристики государственного управления

В рамках данной темы в форме двух лекционных и двух семинарских занятий рекомендуется рассмотреть следующие вопросы:

Система государственного управления: понятие и структура.

Прямые и обратные связи в системе государственного управления.

Типичное и уникальное в государственном управлении.

Цели государственного управления.

«Древо целей» управления как система.

Принципы государственного управления.

Прежде всего, представим понятийный аппарат.

Ключевые понятия

СИСТЕМА -- организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов

УПРАВЛЕНЧЕСКИЕ ОТНОШЕНИЯ -- это те общественные отношения, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых на практике реализуются цели, задачи и функции государства по управлению делами общества

ТИПИЧНОЕ -- наиболее общее и определяющее в том, что составляет сущность явления

УНИКАЛЬНОЕ -- единичное, самобытное, неповторимое

ЦЕЛЬ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ -- это конечный или конкретный промежуточный результат развития общества (или его подсистемы), полученный в соответствии с запрограммированными перспективами его развития

1РЕВО ЦЕЛЕЙ -- система, обеспечивающая органическую взаимосвязь целей и подцелей разной сложности, уровня и содержания, направленная на достижение запрограммированных изменений

ПЕЛЕПОЛАГАНИЕ -- деятельность по анализу общественных проблем, выявлению потребностей управляемого объекта и построению древа целей с учетом имеющихся ресурсов и возможностей

ПРИНЦИПЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ -- научно обоснованные и законодательно закрепленные положения, в соответствии с которыми строится, функционирует и развивается система государственного управления

1. Система государственного управления: понятие и структура

Центральным понятием «системного подхода» является понятие «система». Термин «система» имеет греческое происхождение и означает органическое целое, состоящее из частей. Это совокупность взаимосвязанных и взаимозависимых элементов, образующих определенное единство. Понятием «система» обозначается всякая сложноорганизованная целостность, состоящая из множества элементов и отношений между ними, способных переходить в разные состояния. Показательна в этом отношении позиция видного французского социолога К. Леви-Стросса, который систему представлял как некий «ансамбль» взаимосвязанных, взаимозависимых и противоречиво развивающихся элементов, изменение одного из которых в обязательном порядке влечет изменения всех остальных, а значит, соответствующим образом трансформирует весь «ансамбль».

Понятийный аппарат исследования социальных систем стал складываться еще со времен Аристотеля, но в современном виде сформировался лишь к середине XX века. Во многом он был заимствован из кибернетики, трудов Норберта Винера, а затем получил широкое распространение в сфере гуманитарных знаний. Это случилось благодаря научным разработкам А.А. Богданова, который ввел в научный оборот понятие «социальная система» и заложил научные основы управления этими системами; В.Г. Афанасьева, выделившего проблематику системного анализа управления в самостоятельное научное направление и представившего управления как процесс приведения усилий субъективного фактора в соответствии с объективным ходом общественного развития.

До сих пор не потеряли актуальности идеи Ч. Барнарда (на основе системного подхода стремился создать целостную теорию организации управления и деловой морали), Л. Берталанфи и А. Рапопорта (исследовали сущность, закономерности, функции и динамику самоорганизации сложных социальных образований, особенности функционирования открытых и закрытых систем), К.И. Варламова (представившего философское осмысление управления как особого общественного явления), Д.М. Гви-шиани (предметом сравнительного анализа которого были закономерности, принципы, пути и особенности рационализации организационной деятельности), Дж. Клиру (доказал, что поведение системы определяется ее программой, в соответствии с которой это поведение может быть реактивным, адаптивным или активным), Ж. Лапьера (исследовал пять основных социальных подсистем -- биосоциальную, экологическую, экономическую, ..культурную и политическую), Г. Лассуэлла (доказал, что, выделив в сфере политики и управления простейшие элементы, можно получить предметное представление о качестве власти, направленности и целевых установках ее управляющих воздействий), Т. Парсонса и Р. Мертона (основоположников структурно-функционального анализа, исследователей мотивационных механизмов в политике и управлении, явлений институционализации образцов ценностных ориентации в различных социальных системах), В.Л. Романова (разработчика концепции социально-инновационного государственного управления). В научной литературе встречаются различные трактовки Силы, которые, как правило, не противоречат друг другу. Только определений, по подсчетам В.А. Карташова, насчитывается не менее сорока. Их суть сводится к тому, что система -- это организованная совокупность взаимосвязанных и взаимодействующих элементов, свойства которой качественно отличаются от суммы свойств, составляющих эту совокупность элементов. Каждая система имеет свою структуру, свое строение с точки зрения пространственного и временного расположения составляющих ее элементов характера и прочности сложившихся между ними отношений. Если вырвать или изменить один из указанных элементов, о тут же изменится вся совокупность.

В зависимости от критерия классификации системы подразделяются:

по содержанию -- на технические, биологические, социальные, экономические, информационные, управленческие, правовые, нравственные, концептуально-теоретические; по происхождению -- материальные и идеальные, естественные (природного происхождения) и искусственные (созданные человеком);

по характеру взаимодействия с окружающей средой -- открытые и закрытые (замкнутые);

по структуре -- простые, сложные и глобальные;

по уровневой структуре -- двух-, трех-, четырехуровневые и более;

по характеру функционирования -- автоматические, если управление осуществляется без человека, и автоматизированные, если в управлении наряду с технической составляющей (АСУ) участвует человек.

Система характеризуется множеством связей и отношений, которые объединяют отдельные компоненты в определенную упорядоченную целостность и придают последней необходимую устойчивость и функциональность. Связи бывают жесткими (например, в технике: двигатель-трансмиссия-ходовая часть) и гибкими (в биологических, социальных, экономических, политических и других организмах); прямыми и обратными; обратимыми и необратимыми; вертикальными и горизонтальными; подчиняющими и поддерживающими; стимулирующими и тормозящими и др.

Базовые отличительные черты любой социальной системы, в том числе управленческой, следующие:

целостность -- неотъемлемая характеристика сложных систем, обладающих относительной автономностью, самодостаточностью, определенной самостоятельностью в окружающей среде;

целесообразность -- соответствие вектора развития системы той модели, которая выступает для нее в качестве цели;

наличие оригинальной, только ей присущей внутренней структуры;

иерархичность -- составные элементы системы расположены не хаотично и произвольно, а в строгом порядке от высшего к низшему, от простого к сложному, от подчиненного к руководителю;

эмерджентность -- сумма свойств системы не равна сумме свойств ее отдельных элементов. Все элементы системы занимают свое особое место, находятся в состоянии постоянного диалектического взаимодействия между собой. Каждый из них вбирает в себя и передает другим что-то такое, без чего управление системой невозможно в принципе. Вот почему неспособность к системному (объемному) видению государственной деятельности, неумение «охватить» все многообразие взаимодействующих элементов управленческой деятельности непременно формирует превратное понимание власти и государства в целом; 3 самодостаточность -- возможность функционирования в автономном режиме, правомочность на самостоятельные решения по внутренним проблемам под свою собственную ответственность и с опорой на свои внутренние ресурсы. Системный подход позволяет представить государственное управление как диалектическое единство множества относительно самостоятельных подсистем. Речь идет об управляющей и управляемой подсистемах, о подсистеме целей и функций государственного властно-управляющего воздействия; подсистеме принципов государственного управления; подсистеме форм, методов и средств, с помощью которых обеспечиваются соответствующие управленческие процессы.

Управляющая подсистема -- это народ как первоисточник и первооснова государственной власти в стране; государство как носитель власти и определяющий субъект управления; их производные -- государственный аппарат, государственные органы, должностные лица, государственные служащие. Неотъемлемой частью субъекта государственного управления являются также некоторые негосударственные структуры, например, научно-учебные центры, созданные при государственных органах, органы муниципального управления, которым передаются некоторые государственные полномочия.

Все перечисленные субъекты наделены соответствующими полномочиями, несут юридическую, политическую и моральную ответственность пред обществом, государством и его гражданами. «Управленческие полномочия» государства определяются тем, что оно не только форма политической организации и юридического существования общества, но и способ определения всеобщей воли и национального интереса, выражения и защиты потребностей людей, обеспечения целей различных социальных сообществ. Только государство обладает легитимной монополией на законодательствование и принуждение с помощью специального аппарата, который профессионально обеспечивает реализацию целей, задач и функций государства.

Управляемая подсистема включает в себя все то, по поводу чего и в связи с чем возникают государственно-управленческие отношения. Основными составляющими объекта такого воздействия является общество в целом, отдельные социальные структуры, различного рода общественно-политические, экономические, социальные, культурные, духовно-нравственные институты.

Подсистема взаимодействия управляющих и управляемых - комплекс управленческих отношений, в которых выражен государственный интерес и в рамках которых реализуются цели, задачи и функции государства. Они возникают в результате юридически значимых действий и событий, требующих соответствующего управленческого регулирования, а значит целенаправленных властно-распорядительных и организационно-управленческих действий, как со стороны государства, так и объекта приложения управленческих сил.

Структурный анализ управленческой системы может быть представлен и в другой конфигурации -- как совокупность институциональной, нормативной, функциональной, коммуникативной и культурно-идеологической подсистем.

Институциональная подсистема (своего рода материальный каркас системы государственного управления) состоит из) социальных институтов, каждый из которых, в свою очередь, является относительно самостоятельной системой. Она включает в себя государство, политические партии, социально-экономические учреждения и организации, а также связи и отношения между ними. Центральное место в этой подсистеме, естественно,) принадлежит государству. Активную роль играют также общественные организации и средства массовой информации, которые существенно влияют на общественное мнение, а с его помощью оказывают соответствующее воздействие на государственный аппарат и его руководителей.

Нормативная подсистема складывается из политических, правовых и нравственных норм, принципов, воззрений и традиций, направленных на регламентацию системы государственного управления в целом и каждого ее структурного элемента, в частности. Центральное место в данной подсистеме занимают правовые нормы, которые служат главным регулятором общественных взаимосвязей, обеспечивают функционирование не только государственных органов и их полномочия, но и общественных объединений, всех физических и юридических лиц.

Функциональная подсистема определяется формами государственно-управляющего воздействия, способами осуществления власти, преобладанием среди них насильственных или ненасильственных методов управления. Эта подсистема -- основа государственного режима, который обеспечивает сохранение существующей власти. При этом режим обладает известной самостоятельностью по отношению к конституционно сложившейся структуре государственного управления, отраженной в институциональной подсистеме. Более того, правящая элита может выходить за рамки формально установленного правопорядка, видоизменять механизмы властвования, ограничить активность оппозиционных сил, включив соответствующий административный ресурс либо создав альтернативные «лояльные власти» структуры.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7