Прокуратура РФ и её роль в надзоре за исполнением законов

Прокуратуру города и района, приравненные к ним военные и иные специализированные прокуратуры (межрайонные, транспортные, при-родоохранительные, обслуживающие места лишения свободы) возглав-ляют соответствующие прокуроры. В прокуратуре имеются первый заместитель, заместители, старшие помощники и помощники проку-роров, старшие прокуроры-криминалисты, прокуроры-криминалисты, старшие следователи и следователи (в прокуратурах города --следова-тели по особо важным делам) и их помощники, назначаемые на должность и освобождаемые от должности прокурором субъекта Рос-сийской Федерации, приравненными к нему прокурорами.

По решению Генерального прокурора Российской Федерации в указанных прокуратурах могут быть образованы отделы.

Прокурор города, в том числе и с районным делением, руководит деятельностью районных и приравненных к ним прокуратур, вносит вышестоящему прокурору предложения об изменении штатной численности всего аппарата и подчиненных прокуратур, о расстановке кадров.

Детальная регламентация вопросов организации и деятельности прокуратуры содержится в Федеральном законе «О прокуратуре РФ» от 17 ноября 1995 г. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.), а также в Федеральном законе от 29 декабря 2001 г. N 182-ФЗ "О внесении изменения в статью 52 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; Федеральном законе от 2 января 2000 г. N 19-ФЗ "О внесении дополнений в статью 44 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" и в статью 3 Закона Российской Федерации "О подоходном налоге с физических лиц" (с изм. и доп. от 5 августа, 27 декабря 2000 г., 30 декабря 2001 г.); в Федеральном законе от 19 ноября 1999 г. N 202-ФЗ "О внесении изменения и дополнения в статью 12 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации"; в Федеральном законе от 10 февраля 1999 г. N 31-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "О прокуратуре Российской Федерации"

Закон О Прокуратуре состоит из семи разделов и 54 статей. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. - М.: Изд-во МНЭПХ, 1995

Раздел 1 посвящен общим положением: понятию прокурорского надзора, задачам органов прокуратуры, направлениям их деятельности, принципам организации и деятельности прокуратуры. Раздел 2 регламентирует вопросы о системе и организации органов прокуратуры, о полномочиях прокуроров всех уровней. Раздел 3 определяет

отрасли прокурорского надзора, предмет каж-дой из них. В разделе 4 закреплены вопросы участия прокурора в рассмотрении дел судами (задачи и полномочия, опротестование судебных решений). Раздел 5 посвящен кадрам и учреждениям прокуратуры (требова-ния, предъявляемые к кандидатам на прокурорские должности, ответственность прокуроров и следователей, вопросы материального и со-циального обеспечения и др.). Раздел 6 регламентирует особенности организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры (задачи, система органов, кадры, полномочия военных прокуроров). Раздел 7 содержит положения, регулирующие иные вопросы орга-низации и деятельности органов прокуратуры (статистическая отчет-ность, финансирование, разъяснение некоторых наименований, содержащихся в Законе).

К числу иных актов, в той или иной степени касающихся деятель-ности органов прокуратуры, относятся постановление Верховного Со-вета Российской Федерации от 17 января 1992 г. «О полномочиях Генерального прокурора Российской Федерации и его заместителей по продлению сроков содержания под стражей»; законы «О Конституци-онном суде РФ» (ст. 3) , «Об арбитражных судах в Российской Феде-рации» (ст. 12, 15), «О милиции» (ст. 38, 39), Федеральный закон «Об органах Федеральной службы безопасности» (ст. 24), Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности» (ст. 4, 21) и др.

Полномочия прокуроров в судопроизводстве по уголовным, гражданским, арбитражным делам, делам об административных пра-вонарушениях определены соответствующими кодексами: Уголовно-процессуальным. Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным. Кодексом об административных правонарушениях. Осо-бенно подробно и емко полномочия прокуроров определены в Уголовно-процессуальном кодексе. Им, в частности, посвящена ст. 25 «Прокурорский надзор в уголовном судопроизводстве», глава 18 «Надзор прокурора за исполнением законов органами дознания и предваритель-ного следствия», ст. 248 «Участие прокурора в судебном разбирательстве» и т. д.

В новом, еще не вступившим в силу Уголовно-процессуальном кодексе в ст. 37 законодателем указаны полномочия прокурора:

1. Прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.

2. В ходе досудебного производства по уголовному делу прокурор уполномочен:

1) проверять исполнение требований федерального закона при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях;

2) возбуждать уголовное дело и в порядке, установленном настоящим Кодексом, поручать его расследование дознавателю, следователю, нижестоящему прокурору либо принимать его к своему производству;

3) участвовать в производстве предварительного расследования и в необходимых случаях лично производить отдельные следственные действия;

4) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела в соответствии со статьей 146 настоящего Кодекса;

5) давать согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;

6) разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, дознавателю, а также их самоотводы;

7) отстранять дознавателя, следователя от дальнейшего производства расследования, если ими допущено нарушение требований настоящего Кодекса при производстве предварительного расследования;

8) изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю, передавать уголовное дело от одного следователя другому с обязательным указанием оснований такой передачи;

9) передавать уголовное дело от одного органа предварительного расследования другому с соблюдением правил подследственности, предусмотренных статьей 151 настоящего Кодекса, с обязательным указанием оснований такой передачи;

10) отменять незаконные или необоснованные постановления нижестоящего прокурора, следователя, дознавателя в порядке, установленном настоящим Кодексом;

11) поручать органу дознания производство следственных действий, а также давать ему указания о проведении оперативно-розыскных мероприятий;

12) продлевать срок предварительного расследования;

13) утверждать постановление дознавателя, следователя о прекращении производства по уголовному делу;

14) утверждать обвинительное заключение или обвинительный акт и направлять уголовное дело в суд;

15) возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими указаниями о производстве дополнительного расследования;

16) приостанавливать или прекращать производство по уголовному делу;

17) осуществлять иные полномочия, предусмотренные настоящим Кодексом.

3. Письменные указания прокурора органу дознания, дознавателю, следователю, данные в порядке, установленном настоящим Кодексом, являются обязательными. Обжалование полученных указаний вышестоящему прокурору не приостанавливает их исполнения, за исключением случаев, предусмотренных частью третьей статьи 38 настоящего Кодекса.

4. В ходе судебного производства по уголовному делу прокурор поддерживает государственное обвинение, обеспечивая его законность и обоснованность.

5. Прокурор вправе в порядке и по основаниям, которые установлены настоящим Кодексом, отказаться от осуществления уголовного преследования.

6. Полномочия прокурора, предусмотренные настоящей статьей, осуществляются прокурорами района, города, их заместителями, приравненными к ним прокурорами и вышестоящими прокурорами. Уголовно-процессуальный кодекс РФ (УПК РФ) от 18 декабря 2001 г. N 174-ФЗ (не вступил в силу) ст 37

Таким образом, прокуратура как орган надзора за исполнением закона сама функционирует только на основании закона. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. Учебник для юридических вузов и факультетов. 3-е издание, переработанное и дополненное. - М.: Зерцало, 1997

В отдельных случаях такими нормативными актами являются также указы Президента. Например, Указ от 18 апреля 1996 г. «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью».

Вместе с тем в своей практической деятельности прокуроры руко-водствуются также приказами и указаниями Генерального прокурора Российской Федерации, являющимися подзаконными нормативными актами. Эти приказы и указания особенно актуальны при реализации прокуратурой своей координирующей роли в борьбе с преступностью. «Указания Генерального прокурора Российской Федерации,--гово-рится в ст. 30 закона "О прокуратуре РФ"»,--по вопросам предвари-тельного следствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения».

В системе принципов прокурорского надзора четко различаются общеправовые и специальные принципы. Последние можно также подразделить на организационные и функциональные.

Подобная классификация способствует более обстоятельному уяс-нению сущности рассматриваемого явления, позволяет определить как общее положение прокуратуры, так и особенности ее деятельности, а также правовой статус прокуроров.

Общеправовые принципы:

1. Законность, Этот принцип выражается в требовании точного и единообразного исполнения законов в организации прокуратуры и при осуществлении прокурорского надзора. Обращено оно прежде всего к самой прокуратуре, деятельность которой имеет строго подзаконный характер. Это означает соответствие закону поводов и оснований прокурорского надзора, его форм и методов, принимаемых прокурором актов. Лишь с позиции законности производится прокуратурой оценка деятельности поднадзорных ей органов и должностных лиц. Особое значение принцип законности имеет в судопроизводстве, в процессе которого прокурор обязан принимать меры, подчас властные, направ-ленные на пресечение и устранение выявленных нарушений законно-сти. Нарушение или неправильное применение законов самим прокурором, результатом чего явилось неправильное разрешение дела, ограничение прав и законных интересов участников процесса, должно расцениваться как невыполнение прокурором служебного долга и влечь установленную законом ответственность.

Принцип законности является наиболее общим, так как именно он лежит в основе всех иных принципов организации и деятельности органов прокуратуры.

2. Демократизм. Демократизм как общеправовой принцип Россий-ского государства провозглашен ст. 1 Конституции РФ. «Россия,-- сказано в ней,--есть демократическое... правовое государство--». Ес-тественно, что прокуратура, одним из направлений деятельности кото-рой является «надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, ведомствами, представи-тельными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций» (ст. 1 закона «О прокуратуре РФ»), способствует реальному претворению народовластия в жизнь российского общества.

Демократизм прокурорского надзора означает прежде всего его осу-ществление в интересах народа и от его имени. Проявляется это, в частности, в установлении связей населения с прокурорскими органами. причем связь эта носит двусторонний характер. Закон «О прокуратуре РФ» (ст. 10) возлагает на прокуроров обязанность в установленные сроки рассматривать предложения, заявления и жалобы граждан, государствен-ных и общественных организаций, проводить личный прием граждан. Из принципа демократизма вытекает открытость прокурорской системы, гласность ее деятельности, обязанность прокуроров информировать не только государственные органы, но и «население о состоянии законности» (ст. 4 Закона). Строгое соблюдение названного принципа служит гаран-тией укрепления законности, предотвращает превращение прокуратуры в замкнутую бюрократическую систему.

3. Публичность. Согласно указанному принципу прокуратура в целях охраны личности, государства и общества обязана по долгу службы независимо от усмотрения отдельных лиц и организаций принимать меры к выявлению и своевременному устранению любых нарушений закона, от кого бы эти нарушения не исходили, к восстановлению нарушенных гуав и привлечению виновных к установленной законом отаетственноста (ст. 22 закона «О прокуратуре РФ»). Права и обязанности прокуроров по предупреждению, выявлению правонаруше-ний, принятию мер к их устранению, привлечению виновных к ответст-венности используются ими исключительно в интересах закона и «независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов мес-тного самоуправления, общественных объединений...» (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»). В силу универсальности принципа публичности про-курор обязан реагировать на нарушения законности и в тех случаях, когда тог или иной государственный орган ему неподнадзорен. Так, в случае несоответствия постановлений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор Российской Федерации информирует об этом Президента Российской Федерации (ст. 24 закона «О прокуратуре РФ»). Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Специальные принципы прокурорского надзора:

1. Единство и централизация прокурорского надзора. Органы проку-ратуры составляют единую федеральную централизованную систему и действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышесто-ящим и Генеральному прокурору Российской Федерации (ст. 4 закона «О прокуратуре РФ»).

Единство и централизация прокурорского надзора означают, что вся система прокуратуры сверху донизу организуется на основе единых принципов, руководствуется единым законодательством, преследует еди-ные цели, разрешает единые задачи. Прокуроры, за редкими исключени-ями наделяются одинаковыми правами и несут одинаковые обязанности по надзору за законностью. Конечно, работники прокуратуры разных уровней, скажем прокурор области и прокурор района, обладают различ-ными полномочиями, в частности, в области территориальной компетен-ции, по руководству подчиненными прокурорами. Однако во всех отраслях надзорной деятельности полномочия всех прокуроров по отношению к организациям и гражданам однотипны. Например, при осуществлении надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оператив-но-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, уча-стие при рассмотрении в судах уголовных и гражданских дел все прокуроры обладают сходными полномочиями, закрепленными в процессуальном законодательстве и законе «О прокуратуре РФ». Не случайно поэтому в процессуальных кодексах (ст. 34 УПК; ст. 41 ГПК), законе «О проку-ратуре РФ» (ст. 27, 28, 54) любое лицо прокурорского надзора именуется «прокурором», в обобщающем смысле этого слова независимо от должности и звания того или иного работника. С учетом всего этого действия конкретного прокурора всегда рассматриваются как деятель-ность прокуратуры в целом. Это дает возможность в любой момент заменить одного прокурора другим, а вышестоящему прокурору при-нять на себя функции нижестоящего.

Комплектование кадров прокуратуры осуществляется исключи-тельно в порядке назначения (ст. 13 закона «О прокуратуре РФ»). Отсюда вытекает подчиненность и подотчетность нижестоящих проку-роров вышестоящим и в конечном счете Генеральному прокурору РФ.

2. Независимость прокурорского надзора. В соответствии с законом «О прокуратуре РФ» (ст. 4) «органы прокуратуры осуществляют пол-номочия в пределах своей компетенции независимо от федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, об-щественных объединений и в строгом соответствии с действующими на территории Российской Федерации законами».

Действенной гарантией обеспечения независимости прокуроров является предусмотренная законом «О прокуратуре РФ» недопусти-мость какого бы то ни было вмешательства в деятельность прокуроров при выполнении ими своих надзорных полномочий. «Воздействие в какой бы то ни было форме федеральных органов государственной власти,--говорится в ст. 5 закона «О прокуратуре РФ»,--органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, общественных объединений, средств массо-вой информации, их представителей, а также должностных лиц на прокурора или следователя с целью повлиять на принимаемое им решение или воспрепятствовать его деятельности влечет за собой установленную законом ответственность.

Прокурор не обязан давать каких-либо объяснений по существу находящихся в его производстве дел и материалов». Иными словами, законодатель закрепил единственно верное положение, которое должно быть всегда свойственно прокуратуре: обеспечить правильное и едино-образное применение законов, несмотря ни на какие местные различия и вопреки каким бы то ни было влияниям.

Рассматриваемый принцип тесно связан с принципом централиза-ции -- он подчеркивает независимость прокуратуры от других государ-ственных органов власти и управления.

В частности, не только районные прокуроры, но и прокуроры субъектов Федерации не подчинены местным органам власти и управ-ления, а подчиняются только Генеральному прокурору РФ. Такая не-зависимость дает возможность соответствующему прокурору отстаивать принципиально и без оглядки на местные «авторитеты» свою позицию в борьбе за единую законность.

При решении вопроса о привлечении к ответственности нарушителей закона, в том числе и представителей властных структур, прокурор огражден от влияния любых органов государства (как федеральных, так и местных), любых должностных лиц. Примером тому служит привле-чение к уголовной ответственности и отстранение от должности про-курором города Чусовой Пермской области главы администрации этого города за должностные злоупотребления, превышение власти и слу-жебных полномочий.

Все это не означает, конечно, полного отрыва прокуратуры от органов власти и управления. Прокуратура -- орган государства, и уже в силу этого она не может взаимодействовать с другими государствен-ными структурами. Но, естественно, в рамках, четко очерченных законом, таким взаимодействием является координирующая деятель-ность прокуратуры по борьбе с преступностью.

«Генеральный прокурор Российской Федерации и подчиненные ему прокуроры,-- говорится в ст. 8 закона «О прокуратуре РФ»,-- коорди-нируют деятельность органов внутренних дел, федеральной службы безопасности, налоговой полиции, таможенной службы и других пра-воохранительных органов по борьбе с преступностью». Обеспечивая координацию, прокурор созывает совещания, организует рабочие груп-пы, истребует статистическую и другую информацию, а также осуще-ствляет иные полномочия в соответствии с положением о координационной деятельности. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

В своей работе по укреплению законности и правопорядка, борьбе с преступностью прокуратура взаимодействует с судебными органами, строго соблюдая при этом принцип «...самостоятельности органов судебной власти, независимости судей и их подчиненности только Конституции Российской Федерации и федеральным законам».

3. Гласность прокурорского надзора. Принцип гласности смыкается с другими принципами организации и деятельности прокуратуры, но особенно тесно он связан с принципом демократизма. Гласность, открытость деятельности государственных органов--непременный признак демократического общества. Поэтому гласность включена в ст. 4 закона «О прокуратуре РФ», именуемую «Принципы организации и деятельности прокуратуры». В пункте втором части второй названной статьи говорится, что органы прокуратуры «...действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства Российской Федерации об охране прав и свобод граждан, а также законодательства Российской Федерации о государственной и иной специально охраняемой законом тайне; информирует федеральные органы государственной власти, органы государственной власти субъ-ектов Российской Федерации, органы местного самоуправления, а также население о состоянии законности». Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Прокурорский надзор за точным и единообразным соблюдением законов распространяется на широкую сферу государственной, обще-ственной и частной деятельности. Их разнообразие объективно обус-ловливает необходимость выделения в рамках единого по сути своей прокурорского надзора определенных его участков или направлений, При этом единый в конечном счете объект надзора --законность соответствующей деятельности --видоизменяется, приобретает «специализацию» с учетом конкретной деятельности поднадзорного объекта (структуры), например, надзор на транспорте, соблюдение природоохранительного законодательства, надзор в местах заключения и т. п.

Среди направлений, указанных в ст. 2 Закона о прокуратуре, следует выделить отрасли, которые определяются как относительно самостоя-тельные, но взаимосвязанные участки прокурорской деятельности, ха-рактеризующиеся спецификой задач, предмета и полномочий.

Задачи каждой отрасли вытекают из общих целей прокуратуры по обеспечению верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав, свобод и законных интересов человека и гражданина; они обусловлены своеобразием объекта и предмета надзора. В соответ-ствии с этим правовые средства и методы деятельности прокуроров в каждой отрасли имеют как общие черты, так и свои особенности.

В целом можно отметить стабильность основных направлений прокурорского надзора с момента его возникновения до настоящего времени. Хотя отдельные видоизменения исключить нельзя.

Это наиболее широкая и многогранная отрасль надзорной деятель-ности прокурора. Предметом ее является исполнение законов феде-ральными министерствами и ведомствами, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Россий-ской Федерации, органами местного самоуправления, органами воен-ного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также соответствие законам издаваемых ими правовых актов.

Как видим, в этой отрасли надзора наиболее рельефно проявляется деятельность прокуратуры по обеспечению верховенства закона, еди-нообразному его применению на всей территории Российской Феде-рации.

Рассматриваемую отрасль принято именовать «общим надзором». Так она была названа в период образования прокуратуры в инструкции НКЮ РСФСР от 17 октября 1922 г. «О вопросах ближайшей деятель-ности прокуратуры на местах в области общего надзора»2. В дальнейшем термин «общий надзор» был применен и в законодательстве: Декрете ВЦИК от 1 февраля 1923 г., утвердившем Положение о Народном Комиссариате Юстиции, а также других нормативных актах, например в законе «О прокуратуре СССР» 1979 г. Винокуров А.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор в РФ. - М.: Изд-во МНЭПХ, 1995

Ныне действующий закон «О прокуратуре РФ» термин «общий надзор» не использует, что, однако, не препятствует применению его для характеристики деятельности прокуратуры в рассматриваемой об-ласти, а также в научных и публицистических работах, посвященных отраслям прокурорского надзора.

Полномочия Генерального прокурора РФ и подчиненных ему прокуроров в области общенадзорной деятельности весьма широки.

Прокурор вправе по предъявлении служебного удостоверения беспре-пятственно входить на территории и в помещения поднадзорных органов и организаций. Он имеет доступ ко всем документам и материалам, с которыми считает необходимым познакомиться в связи с поступившими к нему сведениями о фактах правонарушений. Про-курор может требовать от руководителей и других должностных лиц представления необходимых документов, материалов, статистических и иных сведений; выделять специалистов для выяснения возникающих вопросов, проведения проверок по поступившим в прокуратуру мате-риалам и обращениям, ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных им предприятий и организаций, вызывать должно-стных лиц и граждан для объяснений по поводу нарушений закона. Должностные лица обязаны приступить к выполнению требований прокурора о проведении проверок не позднее десяти суток после их поступления.

Установив факт преступного нарушения закона либо администра-тивного правонарушения, прокурор возбуждает уголовное дело или производство об административном правонарушении, требует привле-чения виновных к иной установленной законом ответственности.

Прокуроры участвуют в заседаниях коллегий министерств и ве-домств, заседаниях представительных органов, органов местного само-управления. Само это участие используется в целях профилактики правонарушений, предупреждает подчас принятие министерствами и другими органами противоречащих закону актов.

Прокуратура проверяет также законность административного за-держания граждан и применения соответствующими органами и дол-жностными лицами мер воздействия за административные правонарушения. Установив незаконность применения таких мер, про-курор освобождает своим постановлением лиц, незаконно подвергну-тых административному задержанию.

На выявленные нарушения законов прокурор реагирует посредст-вом определенных актов (ст. 23--25 Закона). Характерными признака-ми всех этих актов является то, что они принимаются как итог всей предшествующей деятельности прокурора по проверке исполнения закона.

Законом «О прокуратуре РФ» применительно к рассматриваемой отрасли надзора названы следующие акты: протест, представление и постановление.

Протест (ст. 23 Закона) прокурор приносит на противоречащий закону правовой акт в орган или должностному лицу. издавшим его, либо обращается в суд или арбитражный суд в порядке, предусмотрен-ном законодательством Российской Федерации. Протест прокурора подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятиднев-ный срок. В случае принесения протеста на решение представительного (законодательного) органа государственной власти или органа местного самоуправления--на ближайшем заседании. При исключительных обстоятельствах, требующих немедленного устранения нарушения за-конности, прокурор вправе установить сокращенный срок рассмотре-ния протеста. О результатах рассмотрения протеста прокурор незамедлительно оповещается в письменной форме. При рассмотрении вопроса коллегиальным органом о дне заседания извещается прокурор, принесший протест. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Представление прокурора (ст. 24 Закона). Представление об устра-нении нарушений закона вносится прокурором в орган или должност-ному лицу, полномочным устранить допущенные нарушения, и подлежит безотлагательному рассмотрению.

В отличие от протеста, который вносится в целях отмены конкрет-ного нормативного акта, принятого в нарушение закона, представле-ние, как правило, основывается на обобщенных материалах о распространенных нарушениях законности и обстоятельствах, способ-ствующих таким нарушениям. Поводом для внесения представлений в порядке общего надзора чаще всего являются материалы проверок исполнения законов на месте, изучение жалоб и заявлений граждан1. Не позднее чем в месячный срок по представлению должны быть приняты конкретные меры по устранению допущенных нарушений закона, причин и условий, им способствующих, и о результатах сооб-щено прокурору в письменной форме. При рассмотрении представле-ния коллегиальным органом прокурору сообщается о дне заседания.

Закон предусмотрел также, что в случае несоответствия постанов-лений Правительства Российской Федерации Конституции Российской Федерации и законам Российской Федерации Генеральный прокурор информирует об этом Президента Российской Федерации. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. N 168-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокуратуре Российской Федерации" (с изм. и доп. от 10 февраля, 19 ноября 1999 г., 2 января, 27 декабря 2000 г., 29 декабря 2001 г., 30 декабря 2001 г.)

Постановление прокурора (ст. 25 Закона). Прокурор, исходя из характера допущенного нарушения закона должностным лицом или гражданином, выносит мотивированное постановление о возбуждении уголовного дела или производства об административном правонаруше-нии. Последнее подлежит рассмотрению уполномоченным на то орга-ном или должностным лицом в срок, установленный законом. О результате рассмотрения прокурору сообщается в письменной форме.

В качестве акта прокурорского надзора есть основания признать и заключения прокурора, которые он дает. участвуя в заседаниях пред-ставительных и исполнительных органов государственной власти субъ-ектов Федерации и органов местного самоуправления, хотя Закон о прокуратуре эту форму не упоминает.

В качестве примера общего надзора за исполнением законности рассмотрим Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей":

Как свидетельствуют прокурорские проверки, на фоне катастрофического ухудшения состояния здоровья детей сфера здравоохранения, вопреки требованиям ст. 41 Конституции Российской Федерации, гарантирующей бесплатное оказание медицинской помощи в государственных и муниципальных лечебно-профилактических учреждениях, быстрыми темпами коммерциализируется. Это происходит в условиях, когда многие слои населения не в состоянии оплатить лечение.

На местах в сторону уменьшения корректируются объемы и виды медицинской помощи, предусмотренной программами обязательного медицинского страхования, составляются перечни платных услуг, оказываемых государственными и муниципальными лечебно-профилактическими учреждениями. Отменяются льготы по лекарственному обеспечению, вплоть до ущемления прав на их получение детьми-инвалидами. Население стали делить по социальным группам и возрасту: кого лечить бесплатно, а кого за деньги.

Вводятся платные услуги за прием к врачу, вызов его на дом, сдачу различных анализов, медицинские осмотры и выдачу справок, выписок из истории болезни при поступлении в детские дошкольные и образовательные учреждения. Больные дети принимаются в стационары только при наличии своего постельного белья и одежды, а родителей, кроме того, вынуждают покупать лекарства и кормить своего ребенка.

В поликлиниках Новгородской области рентгенологическое обследование детей проводится только в случае приобретения родителями пленки. В поликлинике Октябрьского района Новосибирской области на платной основе проводятся лабораторные исследования детей и рентгенография. В других лечебных учреждениях взимается плата за лечение детей с применением некоторых лекарств, а также за анализы. Письмо Генеральной прокуратуры РФ от 19 февраля 1997 г. N 21-22-97 "О практике прокурорского надзора за исполнением законодательства об охране здоровья детей

В ряде лечебно-профилактических учреждений Волгоградской области в перечень платных услуг включены ультразвуковое исследование внутренних органов, выдачи выписок из истории болезни для посещения детьми дошкольных учреждений и справок в бассейн, анализы и другие. К примеру, за ультразвуковое исследование внутренних органов детской поликлиникой г. Волгограда установлена такса в 35 тыс. руб. В г. Урюпинске постановлением администрации города определена плата за выбор врача при амбулаторном и стационарном лечении. В Исилькульской больнице Омской области введена плата за медицинские осмотры при поступлении в образовательные учреждения.

В отдельных территориях приняты решения об использовании до 20% коечной мощности лечебно-профилактических учреждений для оказания платных медицинских услуг. В результате общего надзора могут быть выявлены данные, указы-вающие на признаки преступления, поэтому прокурор как орган уго-ловного преследования обязан возбудить уголовное дело. Бесплодной и надуманной поэтому является попытка отдельных авторов обосновать упразднение общенадзорной деятельности прокуратуры как отрасли, ей якобы не свойственной. Назначение прокуратуры, по их утвержде-нию, сводится лишь к уголовному преследованию.

Этой позиции придерживается, например, А. Ларин. Высказал он эту точку зрения в поддержку «творцов» так называемой концепции судебной реформы, призывающих «сузить... возможности прокурорско-го вмешательства в оперативно-хозяйственную деятельность предпри-ятий разных организационных форм собственности». Нетрудно заметить, что данный «призыв» бьет мимо цели. Прокуратура такой деятельностью никогда не занималась. И здесь нечего «сужать». Искус-ственными в связи с этим являются утверждения другого автора -- В. Савицкого, когда он, комментируя ст. 129 Конституции РФ и приводя вышеупомянутую фразу из концепции, использует ее лишь для того, чтобы поддержать следующий ее призыв: «Признать, что уголовное преследование --доминирующая функция прокуратуры», «Думает-ся,-- говорит далее комментатор,-- именно так должна быть сформу-лирована в новом законе о прокуратуре ее основная задача».

Как видим, упомянутые авторы не учитывают, что функция уго-ловного преследования будет в полную меру работать лишь тогда, когда она проистекает из более глобальной функции: надзора за законностью. В противном случае она повисает в воздухе и превращается в пустую фикцию. В обоснование сказанного сошлемся на правительственную программу реформирования и развития российской экономики на 1995--1997 гг. «Главный фронт институционных преобразований,-- сказано в ней,--на ближайшую перспективу --укрепление законно-сти и основных институтов государственной власти».

В этих условиях было бы по меньшей мере неразумным не исполь-зовать, более того, отвергать тот нормативный инструмент, с по-мощью которого прокуратура в состоянии присущими ей надзорными средствами и методами оказывать благотворное влияние на стабилизацию социально-экономической обстановки в стране, реагировать на нарушение законности, посягательства на права и законные интересы граждан, государства, общества, способствуя тем самым предупреждению преступности, а значит, и нормализации жизни общества Функции же уголовного преследования в этом случае лишь частная задача, проистекающая из общей глобальной -- надзора за законностью. Он же (надзор за законностью) является первоначальным этапом надзорной деятельности, который затем влечет за собой возбуждение уголовного дела, расследование пре-ступления, передачу дела в суд и т. д.