Технология и организация избирательных компаний регионального уровня в Российской Федерации

При проведении отдельных избирательных кампаний наблюдается тенденция к росту числа обращений, поступающих в избирательные комиссии. Не всегда это обусловлено количеством нарушений прав граждан или ростом их активности в период выборов. Обращение в комиссию иногда становится своего рода приемом, который используется для достижения тех или иных целей избранной кандидатом тактики (стратегии) проведения избирательной кампании. Иногда за обращением в избирательную комиссию стоит стремление представителей кандидата продемонстрировать свою необходимость и полезность. То есть обращения в избирательные комиссии могут быть направлены отнюдь не на разрешение спора, восстановление в правах. Возникающие при этом вопросы - имеет ли значение при рассмотрении обращения понимание его мотивов и как избежать спекуляций законодательными нормами - находятся вне пределов настоящего анализа.

В ходе выборов депутатов Белгородской областной Думы в избирательные комиссии области поступило свыше 200 обращений, при этом 99-е Избирательную комиссию области. В Избирательную комиссию Ростовской области во время избирательной кампании по выборам губернатора области поступило 101 обращение. При проведении избирательной кампании аналогичного уровня в одну только Избирательную комиссию Иркутской области поступило свыше 200 обращений. Интересен такой пример. В Нижегородской области, где 15 июля 2001 года проводились выборы губернатора области, обращения граждан начали поступать в Избирательную комиссию области с мая и к концу июня их число составляло 30-50 в день, а всего во время проведения выборов поступило около 600 обращений. При этом их подавляющее большинство касалось проведения кандидатами предвыборной агитации или освещения избирательной кампании в СМИ.

Круг заявителей был узок - в основном представители отдельных кандидатов или члены Избирательной комиссии области с правом совещательного голоса. Заявители целенаправленно проводили ежедневный анализ всех выпусков различных средств массовой информации, функционирующих в Нижегородской области, и требовали подтверждения законности выхода в эфир или опубликования почти всех материалов с упоминанием о выборах и кандидатах. Особо пристальное внимание уделялось освещению в СМИ деятельности кандидата И.П. Склярова - действующего губернатора области. И здесь можно предположить, что одна из целей этого организованного потока обращений - дезорганизовать работу Избирательной комиссии области. 1

Практикой выработаны следующие формы реагирования избирательных комиссий на обращения: единоличное рассмотрение членом комиссии, чаще всего председателем, и коллегиальное рассмотрение с вынесением решения.

В первом случае, если речь идет о восстановлении в правах, практически возможен только отказ в удовлетворении жалобы, поскольку единолично член избирательной комиссии не вправе принять никаких мер воздействия на нарушителя, например, не может отменить решение нижестоящей избирательной комиссии. То есть, строго говоря, единоличную форму рассмотрения обращений в коллегиальном органе нельзя назвать полноценным механизмом защиты избирательных прав граждан. Но поскольку при использовании этой формы есть такое преимущество, как оперативность, она может быть успешной при разрешении избирательного конфликта, возникшего в ходе выборов.

Именно избирательная комиссия вправе принять меры по восстановлению прав участника избирательного процесса. Поэтому полноценное разрешение избирательного спора возможно только на основе коллегиального решения избирательной комиссии, к этой позиции склоняется и общественное мнение, что подтверждается растущим числом обращений с требованием коллегиального их рассмотрения. Полагаем, что не считаться с этим нельзя.

Вместе с тем коллегиальное рассмотрение жалоб в организационном и процессуальном плане достаточно трудоемко, поскольку не всегда есть возможность оперативно обеспечить кворум на заседании комиссии, существуют и организационно-технические трудности, связанные с малочисленностью работников аппарата в комиссиях. Если обращений много, практически невозможно каждое из них рассмотреть коллегиально в требуемый законом пятидневный срок. Поэтому эту форму рассмотрения жалоб избирательные комиссии используют ограниченно. Так, Избирательной комиссией Нижегородской области в ходе указанной избирательной кампании по результатам рассмотрения обращений было принято немногим более 30 постановлений, Избирательной комиссией Белгородской области - 6, а Избирательная комиссия Ростовской области в ходе выборов губернатора на своих заседаниях вообще не рассматривала обращений участников избирательного процесса.

Один из устоявшихся институтов процедуры рассмотрения обращений участников избирательного процесса - рабочие группы по рассмотрению жалоб, формируемые избирательными комиссиями. Рабочие группы неплохо себя зарекомендовали, их деятельность перспективна и нуждается в развитии.

Избирательные комиссии по-разному подходят к формированию состава рабочих групп, определению их количества и основе деятельности, в Избирательной комиссии Иркутской области, например, рабочая группа действует на постоянной основе, в основном же такие группы формируются на период избирательных кампаний. Как правило, в состав рабочей группы помимо членов комиссии с правом решающего и совещательного голоса входят работники ее аппарата. Так, в состав рабочей группы при Избирательной комиссии Белгородской области входят также наиболее опытные организаторы выборов, адвокаты областной коллегии адвокатов, ученые-правоведы. Распространена также практика создания специальных рабочих групп, контролирующих порядок проведения предвыборной агитации (например, при избирательных комиссиях таких субъектов Российской Федерации, как Белгородская, Нижегородская, Ростовская области). В состав этих специальных рабочих групп включаются руководители СМИ, опытные журналисты. При этом поступающие в избирательные комиссии субъектов Российской Федерации обращения рассматриваются преимущественно рабочими группами и только наиболее сложные вопросы выносятся на рассмотрение комиссий. Так организована работа, например, в избирательных комиссиях Белгородской, Иркутской, Ростовской областей.

В целом правовой статус рабочих групп при избирательных комиссиях не совсем ясен: хотя они и работают на основе принятых избирательными комиссиями положений, мнения относительно полноты их компетенции в части рассмотрения обращений, адресованных избирательной комиссии, расходятся. Не случайно их иногда называют рабочими группами по предварительному рассмотрению жалоб. Вправе ли рабочая группа принять решение по существу жалобы, и если да, то не подменяет ли она в таком случае комиссию? Очевидно, что как и в случае с единоличным рассмотрением обращений решением рабочей группы не может быть отменено решение нижестоящей избирательной комиссии или дано какое-либо обязательное к исполнению указание. Тем не менее, рассмотрение жалобы или заявления на заседании рабочей группы, проходящем всегда с приглашением заявителя, может быть более объективным, чем единоличное рассмотрение. Более авторитетны и убедительны будут и обращения от имени рабочей группы, которые могут направляться в те или иные органы, например, в СМИ, если такая необходимость возникнет в ходе рассмотрения жалобы.

Регулярный обмен опытом между избирательными комиссиями может сыграть положительную роль в совершенствовании деятельности рабочих групп при избирательных комиссиях, поиске новых форм ее организации.

Порядок работы с обращениями в избирательных комиссиях регламентирован в инструкциях по делопроизводству, регламентах комиссий, положениях о деятельности рабочих групп. Сроки рассмотрения жалоб в избирательных комиссиях предусматриваются федеральным законодательством о выборах и референдумах, соответствующими законами субъектов Российской Федерации.

Рассмотрение обращений организует председатель избирательной комиссии. По его поручению они рассматриваются либо членом избирательной комиссии, либо на заседании рабочей группы. Поступление и дальнейшее прохождение обращения регистрируется в специальных журналах, существует и автоматизированная система их учета.

Большинство поступающих в избирательные комиссии обращений касается проведения предвыборной агитации. Это самая конфликтная сфера правоотношений между участниками избирательного процесса. Именно эти отношения создают атмосферу избирательной кампании, которая оказывает непосредственное влияние на избирателей и, в конечном итоге, на их выбор. Ключевую роль здесь играет позиция, занимаемая средствами массовой информации.

Избирательными комиссиями предпринимаются меры по контролю над проведением предвыборной агитации. Как правило, для этого создаются специальные рабочие группы. Кроме того, например, в Ростовской области одному из членов территориальной избирательной комиссии поручают контроль за соблюдением порядка проведения агитации. Его обязанность - регулярно информировать Избирательную комиссию области о состоянии агитационной деятельности немедленно сообщать о допущенных нарушениях.

При установлении фактов нарушений в результате рассмотрения жалоб избирательные комиссии пользуются предоставленным им правом составления протоколов об административных правонарушениях. Так, в ходе указанных выше избирательных кампаний избирательные комиссии Нижегородской, Иркутской и Белгородской областей составили соответственно - 14, 8, и 6 таких протоколов, а Избирательная комиссия Ростовской области - ни одного. Однако в Ростовской области 15 протоколов было составлено территориальными избирательными комиссиями, а в Нижегородской, Иркутской и Белгородской областях случаи составления протоколов об административных правонарушениях территориальными избирательными комиссиями были единичными.

Тем не менее только избирательным комиссиям трудно обеспечить полное и всестороннее рассмотрение жалоб и заявлений, а также принять необходимые меры в случае подтверждения фактов нарушений. В этой работе им необходимо незамедлительное и полное содействие правоохранительных органов, администрации субъекта Федерации, местных администраций. Отношения с этими органами у избирательных комиссий складываются по-разному.

Так, на многие запросы Избирательной комиссии Нижегородской области, направленные в органы внутренних дел и прокуратуры, либо были получены формальные сообщения об отсутствии оснований для вмешательства, либо не было получено ответа вообще. Причем в ряде случаев ответ из органов прокуратуры поступал позднее чем через 20 дней, при очень напряженной избирательной кампании прокуратурой было возбуждено производство всего по двум делам об административных правонарушениях.

Другая ситуация, например, в Иркутской области. Избирательная комиссия области особо отмечает работу прокуратуры. Так, в период выборов губернатора была создана специальная рабочая группа под руководством заместителя прокурора области в составе 10 прокурорских работников, которой было осуществлено 162 проверки и приняты меры по устранению выявленных нарушений, в том числе по фактам, изложенным в жалобах. В частности, по результатам проверок отбельным кандидатам и средствам массовой информации направлено 12 предостережений о недопустимости нарушения порядка проведения предвыборной агитации. Активно сотрудничали с Избирательной комиссией области и органы внутренних дел.

О качестве работы избирательных комиссий с обращениями можно судить по такому показателю, как отсутствие повторных обращений в комиссию по тем же вопросам или обжалования результатов рассмотрения в суд. Подобных случаев не было, например, после рассмотрения обращений Избирательной комиссией Иркутской области и Избирательной комиссией Нижегородской области. Но проблема качества этой сферы деятельности избирательных комиссий в значительной мере связана с обозначенными выше проблемами авторитета избирательных комиссий и доверия к ним участников избирательного процесса, поскольку работа избирательных комиссий с обращениями осуществляется при тесном взаимодействии с избирателями, СМИ, правоохранительными органами и другими организациями.

Возможно, авторитет избирательной комиссии, подкрепленный силой правоохранительных органов, и будет производить впечатление, но как это отразится на атмосфере выборов?

Избирательные комиссии - специфические органы, состоящие из представителей различных организаций, интересы которых зачастую не совпадают. Специфично и включение в состав комиссий членов с разным объемом полномочий - с правом решающего голоса и с правом совещательного голоса, осуществление работы в условиях гласности. Все это, а также другие особенности деятельности избирательных комиссий предоставляют широкую возможность применения различных неформальных подходов к работе с обращениями участников избирательного процесса.

Избирательные споры, обращения в избирательные комиссии свидетельствуют о конфликте, разрешение которого может лежать в совершенно другой плоскости, нежели наказание нарушителей избирательных прав. И пока этот конфликт не урегулирован, могут продолжаться нарушения, будет расти поток жалоб, а вместе с ним и напряжение. Рассмотрение обращения должно быть сопряжено с разрешением конфликта, именно поэтому выше говорилось о необходимости осознания мотивов обращения, чем глубже это осознание, тем полнее разрешается конфликтная ситуация, чем поверхностней подход, тем больше опасность провоцирования новых обращений.

В соответствии с законодательством избирательные комиссии работают в условиях гласности. Так, избирательная комиссия Белгородской области заранее публикует в областных газетах сообщения о предстоящих заседаниях с указанием повестки дня, тем самым доводя до сведения общественности, представителей СМИ информацию, которая дает им возможность присутствовать при принятии решений, в том числе и по поступившим жалобам.

Работать гласно - значит, не только ничего не скрывать, но и демонстрировать своей работой хороший пример и такие качества, как квалифицированность, компетентность, справедливость, честность, точность, мудрость и даже смелость. Перечень можно продолжить, но это отдельная тема.

Работа избирательных комиссий по рассмотрению обращений граждан, разрешению споров очень тесно переплетается с различными избирательными технологиями. Особенно это проявляется при контроле соблюдения порядка проведения предвыборной агитации. И все чаще высказывается мнение, что важно не только соблюдать правовые нормы, но и выработать определенные этические ориентиры и взять на себя обязательства по их соблюдению. Примеры такого отношения можно найти и среди средств массовой информации, и среди организаций, работающих в сфере избирательных технологий. Не должны оставаться в стороне и избирательные комиссии.

Было бы очень конструктивно уделить внимание изучению этических проблем деятельности избирательных комиссий и развитию на этой основе корпоративной культуры организаторов выборов.

ГЛАВА 2. ОБЕСПЕЧЕНИЕ ЗАКОННОСТИ НА ОСНОВНЫХ СТАДИЯХ ИЗБИРАТЕЛЬНОГО ПРОЦЕССА

2.1 Правовое регулирование предвыборной агитации

Обсуждая вопросы организации избирательной кампании нельзя не остановиться на проблеме обеспечения законности предвыборной агитации. В условиях состязательности кандидатов предвыборная агитация играет особую роль. Не всякий раз агитация как «за», так и «против» воспринимается однозначно. В частности, А.И. Ковлер отмечает, что «до четверти голосующих избирателей принимают решение в самый последний день, до 10 процентов испытывают «шок кабины голосования», радикально меняя уже при заполнении бюллетеня, казалось бы, выношенное решение». Однако практически все кандидаты прибегают к самым различным средствам информационного воздействия на избирателя. Предвыборная агитация - наиболее политизированная часть избирательной кампании. Именно в период проведения предвыборной агитации резко сталкиваются интересы различных политических сил, обостряется борьба за голоса избирателей. Поэтому предвыборная агитация - самый чувствительный нерв всей избирательной кампании. Причем нередко накал страстей достигает такого уровня, что действующим лицам избирательных кампаний удержаться в дозволенных законом рамках проведения предвыборной агитации бывает крайне затруднительно.

Первое на что хотелось бы обратить внимание - это отсутствие четкого определения предвыборной агитации. Федеральный закон от 19.09.97 г. № 124-ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации" в редакции от 10 июля 2001 года определяет предвыборную агитацию как деятельность граждан Российской Федерации, кандидатов, избирательных объединений, избирательных блоков, общественных объединений, имеющую целью побудить или побуждающую избирателей к участию в выборах, а также к голосованию за тех или иных кандидатов (списки кандидатов) или против них (часть 4 статьи 2). Вместе с тем остается неясным, по каким причинам за рамками законодательной конструкции предвыборной агитации осталась деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая избирателей к отказу от участия в выборах. Вследствие этого призывы и действия, по различным причинам направленные на бойкот выборов как таковых, не могут быть с формально юридической точки зрения расценены как предвыборная агитация. По нашему мнению, это серьезное упущение федерального законодательства, поскольку подобные действия фактически исключаются из орбиты правового регулирования и тем самым создается благоприятная почва для проявления злоупотреблений в данной сфере.

Поэтому крайне важно и целесообразно уточнить понятие «предвыборная агитация» за счет внесения в законодательство указания на то, что оно включает в себя также деятельность, побуждающую или имеющую целью побудить граждан к отказу от участия в выборах. Думается, что это не только позволит охватить содержанием предвыборной агитации практически все формы проявления предвыборной активности, оказывающие влияние на отношение граждан к выборам, но и будет отвечать логике правового регулирования и внутренней согласованности отдельных предписаний Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Подчеркнем, что агитация по вопросам референдума определяется данным законом как деятельность, имеющая своей целью побудить или побуждающая участников референдума проводить референдум или отказаться от его проведения, голосовать или отказаться от голосования на референдуме, поддержать или отвергнуть вынесенный на референдум вопрос.

Говоря о понятии предвыборной агитации, отметим, что для характеристики деятельности, составляющей основу ее содержания, Федеральный закон использует категории «агитация при проведении выборов» (ст. 37) и «агитация на выборах» (ст. 40). Несмотря на то, что они употребляются как равнозначные, предпочтительнее оперировать термином «агитация при проведении выборов». Обусловлено это тем, что буквальное толкование понятия предвыборной агитации не может быть отождествлено ни с чем иным как с агитацией, проводимой до выборов. В соответствии со ст. 2 Федерального закона избирательная кампания, охватывающая собой период проведения выборов, начинается со дня официального опубликования решения уполномоченного на то должностного лица, органа государственной власти, органа местного самоуправления о назначении выборов и заканчивается в день официального опубликования результатов выборов. С этой точки зрения использование для характеристики агитационной деятельности, проводимой, как это предусмотрено ст. 38 Федерального закона, с момента регистрации кандидата (списка кандидатов), понятия «предвыборная агитация» выглядит не вполне корректно. Принимая во внимание, что агитация в своем юридическом значении является общепризнанной составляющей избирательного процесса (процесса выборов), а не предшествует ему, считаем, что целесообразно унифицировать законодательное определение понятия «агитация при проведении выборов».

При изучении вопросов предвыборной агитации выявляется ряд моментов, внушающих тревогу: недостаточное регулирование использования средств массовой информации (СМИ), освещения ими хода предвыборной агитации; проведение предвыборной агитации в скрытых формах, нарушение правил участия в ней должностных лиц государственного и муниципального аппаратов власти; большое количество нарушений правил ее ведения.

Особенно остро стоит проблема использования средств массовой информации, что объясняется их важной ролью в политической жизни общества, в том числе при проведении избирательных кампаний.

Ключевое место в использовании средств массовой информации занимает регулирование доступа к ним. Практика избирательных кампаний

свидетельствует, что разрешение проблемы доступа к СМИ предполагает ответы хотя бы на следующие вопросы: а) о характере доступа (в частности, когда в прямом эфире или в записи организуются выступления кандидатов, то каковы возможное количество участников передач или программ и форма организации этих выступлений, кто управляет этими передачами или программами, в каком сопровождении они ведутся); б) об объеме предоставляемого времени (главное здесь - выяснить, может ли кандидат либо представитель избирательного объединения в рамках этого времени сделать содержательное заявление); в) о времени трансляции передач или программ - насколько оно удобно большинству избирателей конкретного избирательного округа; г) о критериях выделения времени отдельным кандидатам или избирательным объединениям, избирательным блокам; д) о том, кто и при помощи какого механизма разрешает спорные вопросы и конфликты между СМИ и кандидатами, избирательными объединениями, избирательными блоками.

До настоящего времени приведенные и другие вопросы разрешены лишь отчасти - на уровне подзаконных актов (в зависимости от уровня выборов), решениями соответствующих избирательных комиссий, чего явно недостаточно.

Еще одна проблема - скрытая предвыборная агитация, когда должностные лица органов государственной власти, в том числе кандидаты в депутаты или кандидаты на замещение государственных или муниципальных должностей, во время избирательной кампании используют СМИ в нарушение установленного порядка доступа к ним, порядка проведения предвыборной агитации («внеплановые интервью», статьи и выступления, частое появление на телеэкране одних и тех же должностных лиц, причем зачастую без привязки к сюжету соответствующей передачи, предоставление этим лицам возможности высказываться по разным вопросам общественно-политической, экономической и культурной жизни и т. п.). При помощи такой скрытой агитации органы и должностные лица, имея определенный политический интерес и используя свое политическое или административное влияние, поддерживают одних и развенчивают в глазах общественного мнения других кандидатов и т. д.

Так, Центральная избирательная комиссия РФ считает, что избирательным комиссиям не удалось пресечь ведение предвыборной агитации лицами, которым законом подобная деятельность запрещена. При проведении выборов мэра Нижнего Новгорода губернатор области И.П. Скляров вел через СМИ открытую агитацию в поддержку кандидатуры В.А. Горина. При выборах депутатов Московской городской думы и дополнительных выборах депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ от Орехово-Борисовского избирательного округа № 197 выступления с элементами агитации допускал мэр Москвы Ю.М. Лужков. Агитацию в поддержку одного из кандидатов на должность мэра Ижевска вели руководящие лица Удмуртской Республики; в Красноярском крае в поддержку кандидата на должность главы администрации края П.В. Романова демонстрировался видеофильм, где в качестве участников предвыборной агитации выступали депутаты - руководители комитетов и комиссий Государственной Думы Федерального Собрания РФ.

Изложенная проблема разрешима только посредством установления адекватной системы судебных санкций по отношению к органам, организациям и должностным лицам, участвующим вопреки запрету в предвыборной агитации, а в отношении кандидатов на выборные должности, а также избирательных объединений, избирательных блоков - введения действенного механизма отмены регистрации кандидата (списка кандидатов). Кроме того, нужно запретить кандидатам выступать в СМИ в ином (помимо кандидата) качестве и резко повысить штрафные санкции за нарушение правил агитации в СМИ.

Не меньшее значение имеет проблема ангажированности СМИ органами власти, политическими и финансово-промышленными группами.

Финансовое неблагополучие значительной части региональных средств массовой информации делает их зависимыми от политических интересов высокопоставленных чиновников или финансово-промышленных групп, орудием грязной предвыборной борьбы. При этом суть конституционного права на свободу слова извращается и подменяется «свободой» противоправной предвыборной агитацией, свободой обогащения недобросовестных СМИ в ходе избирательной кампании, что создает угрозу основам выборной демократии в Российской Федерации. И для решения этой проблемы мало совершенствовать избирательное законодательство. Необходимо правоохранительным органам, Министерству печати и его территориальным подразделениям, Министерству юстиции России и избирательным комиссиям выбрать общую принципиальную позицию по данной проблеме и придерживаться её в ходе избирательных кампаний.

До сих пор недостаточен контроль гражданского общества и государства за соблюдением порядка и правил предвыборной агитации. Как свидетельствует изучение мировой практики, в этом контроле участвуют парламентские и избирательные комиссии, суды, существуют неофициальные кодексы поведения СМИ и (или) комитеты по этике журналистских ассоциаций, широко применяется контроль за деятельностью СМИ гражданскими, общественными и т. п. объединениями.

Для совершенствования избирательного контроля многое могут сделать группы контроля, создаваемые при избирательных комиссиях разного уровня. Первый такой опыт был приобретен в ходе выборов 1993 г. Тогда при Центральной избирательной комиссии РФ была впервые создана подобная группа, впоследствии (в ходе выборов 1994 г.) аналогичные группы были образованы при избирательных комиссиях субъектов РФ, а с 1995г.- при окружных и территориальных избирательных комиссиях.

Активная работа по созданию и организации деятельности групп контроля проводилась и в Свердловской области, что позволило обеспечить эффективность контроля за соблюдением порядка и правил предвыборной агитации, гарантировать избирательные права граждан. Постановлением Избирательной комиссии Свердловской области от 15 января 1998 г. № 8 утверждено Положение о Группе контроля, согласно которому Группа контроля за соблюдением участниками избирательной кампании порядка и правил проведения предвыборной агитации, установленных федеральным и областным законодательством, формируется при Избирательной комиссии Свердловской области из числа ее членов с правом решающего и совещательного голоса, а также специалистов в области права и журналистики. Группа работает на общественных началах, в своей деятельности руководствуется федеральным законодательством, регулирующим порядок проведения предвыборной агитации, Избирательным кодексом Свердловской области, предложениями и рекомендациями Судебной палаты по информационным спорам при Президенте РФ, инструкциями и иными нормативными актами Центральной избирательной комиссии РФ, постановлениями Избирательной комиссии Свердловской области, а также названным Положением. Персональный состав и руководитель группы утверждаются постановлением Избирательной комиссии Свердловской области.

Группа контроля в пределах предоставленных ей Избирательной комиссией Свердловской области полномочий взаимодействует со средствами массовой информации, их руководителями, избирательными объединениями, избирательными блоками, зарегистрированными кандидатами, иными участниками избирательного процесса. Ее взаимодействие с Избирательной комиссией Свердловской области проявляется в том, что результаты своей деятельности, выводы и предложения по заявлениям и жалобам, связанным с нарушениями установленного порядка проведения предвыборной агитации, Группа вносит на рассмотрение Комиссии.

Большое значение для обеспечения эффективности деятельности Группы имеет то, что она вправе обращаться за информацией по вопросам своего ведения к государственным органам Свердловской области, органам местного самоуправления, средствам массовой информации, окружным, территориальным и участковым избирательным комиссиям, зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам, по поручению Избирательной комиссии получать от средств массовой информации сведения об объемах бесплатного и платного эфирного времени, а также печатных площадей, предоставленных зарегистрированным кандидатам, избирательным объединениям, избирательным блокам для ведения предвыборной агитации, а также дубликаты (копии) видео-, аудиозаписей, агитационных теле- и радиопередач, контрольные экземпляры соответствующей печатной продукции, вносить на рассмотрение Избирательной комиссии предложения по устранению обнаруженных нарушений порядка и правил проведения предвыборной агитации.

Деятельность Группы контроля способствовала выявлению нарушений избирательного закона и оперативному принятию по ним мер правового реагирования.

В ходе проведенной избирательной кампании помимо Группы контроля постоянный контроль за деятельностью средств массовой информации, информационных агентств всех без исключения форм собственности и ведомственной принадлежности осуществляла сама Избирательная комиссия Свердловской области. Она направила в адрес редакций периодических печатных изданий, телерадиокомпаний, рекламных и информационных агентств около сотни запросов по поводу размещаемых ими агитационных предвыборных материалов, их заказчиков и порядка оплаты этих заказов с требованием представить в Избирательную комиссию копии соответствующих договоров и платежных документов. Силами созданной при Избирательной комиссии контрольно-ревизионной комиссии, а также привлеченных в рамках взаимодействия Комиссии и ГУВД Свердловской области работников органов внутренних дел была проведена массовая проверка законности порядка оплаты размещения агитационных материалов в большинстве средств массовой информации на территории Свердловской области, которые такие материалы публиковали.

Значительная часть проблем организации и проведения предвыборной агитации - следствие несовершенства правовых норм, регулирующих правоотношения в данной сфере. Соответствующее федеральное и региональное законодательство, несмотря на неоднократные изменения, остается сложным, противоречивым, допускающим различные трактовки, что создает дополнительные трудности и порождает ошибки в правоприменительной деятельности участников избирательного процесса. Отмеченные нарушения норм законодательства о предвыборной агитации во многом объясняются недооценкой избирательными комиссиями этого направления деятельности, неумением организовать планомерную эффективную работу своих вспомогательных структур - групп контроля за соблюдением участниками избирательного процесса порядка и правил проведения предвыборной агитации в СМИ, контрольно-ревизионных служб. Причина «живучести» указанных проблем - фактическое отсутствие серьезных санкций к тем, кто нарушает установленные порядок и правила. Действующее законодательство не содержит квалификации подобных нарушений, не связывает напрямую с ними итоги голосования и результаты выборов. Причем по смыслу закона даже при установлении нарушений и соответствующей их оценке отмена решения о регистрации кандидата (списка кандидатов) самой избирательной комиссией или судом, а также признание итогов голосования или результатов выборов недействительными есть право, но не обязанность избирательной комиссии или суда. Эффективность контроля за порядком и правилами предвыборной агитации органов, организующих выборы, может быть обеспечена передачей этих функций от ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов РФ соответствующим органам, целесообразнее всего судебным. Возможно и создание смешанных государственно-общественных комиссий по контролю за избирательной кампанией и использованию в ней средств массовой информации.

2.2 Финансирование избирательных кампаний

Финансирование выборов - это основное понятие, на котором должно строиться правовое регулирование. Но, не смотря на широкое использование данного понятия в различных нормативно-правовых актах, в российском законодательстве нельзя встретить четкого определения данного термина. Так, в федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» одна из глав называется «Финансирование выборов и референдумов», а в федеральных законах «О выборах Президента РФ» и «О выборах депутатов Государственной Думы есть главы, которые называются «Финансирование выборов». В литературе можно также встретить данный термин. Так что же понимается под финансированием выборов? Под финансированием целесообразно понимать все действия, направленные на прямое и косвенное финансовое и поддающееся финансовой оценке материальное обеспечение подготовки и проведения выборов и не ограниченные рамками избирательной кампании.

Прежде чем приступить к более детальному рассмотрению вопроса финансирования, нам кажется целесообразно разделить его на несколько частей на которых остановиться в отдельности.

И первое, что мы хотели бы осветить - это вопросы бюджетного финансирования подготовки и проведения выборов. В законодательстве прописано, что расходы избирательных комиссий по подготовке и проведению выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляются за счет средств бюджета субъекта Российской Федерации. Эти расходы закладываются отдельной строкой в соответствующем бюджете. Но трудности, с которыми сталкиваются многие регионы в сфере бюджетного процесса и бюджетных правоотношений, подчас оказывают негативное влияние и на избирательные процессы. А именно, несмотря на то, что на проведение региональных выборов средства бюджетами субъектов Российской Федерации предусматриваются, однако избирательные комиссии не всегда получают их своевременно и в полном объеме. В качестве выхода из сложившейся ситуации предлагается более широко прибегать к использованию предоставляемого избирательным законодательством права избирательных комиссий получать коммерческие кредиты под гарантии администраций субъектов Российской Федерации. С другой стороны, получение таких кредитов предполагает удорожание избирательного процесса, поскольку кредиты придется отдавать с процентами. Таким образом, коммерческие банки получают возможность заработать на действиях чиновников не профинансировавших вовремя или не полностью мероприятия по подготовке и организации проведения выборов. В настоящее время Центральная избирательная комиссия Российской Федерации взяла курс на увеличение доли федерального бюджетного финансирования избирательных комиссий субъектов Российской Федерации. И в будущем не исключена возможность полного перехода на федеральное бюджетное финансирование всех региональных избирательных кампаний.

Здесь же хочется коснуться вопроса возмещения расходов СМИ за предоставленные бесплатные эфирное время и печатные площади. Хотя в избирательном законодательстве и предусмотрено, что эти расходы покрываются за счет текущего бюджетного финансирования, не секрет что такое финансирование, из-за отсутствия бюджетных средств, осуществляется далеко не во всех регионах. Поэтому, многие организации осуществляющие теле- и (или) радиовещание, периодические печатные издания, связанные с предоставлением зарегистрированным кандидатам бесплатного эфирного времени и печатных площадей не получат никакой финансовой компенсации. Целесообразно было бы более четко регулировать в законодательстве механизмы такого финансирования.

Следующий вопрос, на котором мы остановимся более подробно - это финансирование избирательных кампаний кандидатами и избирательными объединениями, избирательными блоками. В соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан в Российской Федерации» кандидаты, избирательные объединения, избирательные блоки для финансирования избирательной кампании обязаны создавать собственные фонды. В июле 2001 года вступил в силу Федеральный закон «О политических партиях» который довольно подробно регламентирует финансово-хозяйственную деятельность политических партий. В этом законе прослеживаются тенденции к отказу от практики создания избирательных фондов партий. Это проявляется в положениях, которые предписывают партиям иметь один постоянный расчетный счет, по которому предоставляется финансовый отчет один раз в год.

Данные новеллы этого закона в существующем виде не позволяют решить ряд задач правового регулирования финансирования избирательных кампаний и не вполне соответствуют общим принципам финансирования выборов, установленным избирательным законодательством. Избирательные фонды позволяют реализовать на практике принцип открытости и гласности при финансировании избирательных кампаний. Закон о партиях пока не содержит соответствующих механизмов обеспечения прозрачности финансирования выборов, без которых неизбежен рост числа финансовых правонарушений, так как значительная их часть будет обнаружена после выборов. Потеряют смысл наиболее действенные с точки зрения частной и общей превенции конституционно-правовые санкции: отказ в регистрации партийного списка и ее отмена; невозможность привлечения нарушителей к административной ответственности, так как административное взыскание может быть наложено не позднее двух месяцев со дня совершения правонарушения (Статья 4.5 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 года N 195-ФЗ). Если учесть, что на выборах всех уровней, как правило, действует принцип "победителя не судят", а доказательства этой категории дел представить довольно сложно, то вероятность отмены верховным Судом Российской Федерации решения об избрании партийного списка кандидатов невелика.

Такое положение приведет к тому, что деньги поступающие на финансирование выборов и текущую деятельность, на счете «перемешиваются», и практически невозможно контролировать соблюдение требований закона о предельных суммах расходов на выборы, текущую деятельность и т.п.

Страницы: 1, 2, 3