Характеристика действующего пенсионного законодательства

Согласно пункту 3 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ в случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, Правительство Российской Федерации определяет порядок реализации права граждан на трудовые пенсии и условия установления указанных пенсий отдельным категориям граждан. Аналогичная норма закреплена в пункте 3 статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ.

Из этого следует, что акты Правительства Российской Федерации издаются в развитие положений федеральных законов и не могут изменять (дополнять) нормы и условия пенсионного обеспечения в части вопросов, которые относятся к исключительной компетенции законодателя. Также Правительство Российской Федерации издает нормативные документы в целях реализации указов Президента Российской Федерации <8>. Тем самым постановления Правительства Российской Федерации в системе источников российского права по своей юридической силе и значению находятся на следующей ступени после актов Президента Российской Федерации.

В отношении трудовых пенсий Правительство Российской Федерации, например, определяет коэффициент индексации базовой части трудовой пенсии и ее периодичность, устанавливает порядок выплаты пенсий лицам, выезжающим (выехавшим) на постоянное жительство за пределы Российской Федерации; списки работ, производств, профессий, должностей и специальностей и учреждений, с учетом которых устанавливается досрочно назначаемая трудовая пенсия по старости и правила исчисления периодов работы и назначения названных пенсий, и др.

Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ Правительству Российской Федерации делегировано право определять порядок издания необходимых разъяснений в целях единообразного применения названного законодательного акта.

Согласно Постановлению Правительства Российской Федерации от 21 января 2002 г. N 30 право издавать разъяснения в указанных целях предоставлено Министерству труда и социального развития Российской Федерации по согласованию с Пенсионным фондом Российской Федерации и при необходимости с другими федеральными органами исполнительной власти.

Таким образом, мы подошли к рассмотрению последнего вида нормативных правовых документов, издаваемых на федеральном уровне, наименее важного с точки зрения юридической силы и субординации, - актов соответствующих министерств и ведомств.

Эти документы издаются как в целях разъяснения действующего законодательства, так и установления новых норм права в развитие федеральных законов, указов Президента Российской Федерации и постановлений Правительства Российской Федерации, то есть с их помощью осуществляется своеобразная детализация вышестоящих источников права.

В рамках административной реформы 2004 г. Минтруд России был ликвидирован. В этой связи необходимо иметь в виду, что в соответствии с Положением о Министерстве здравоохранения и социального развития Российской Федерации, утвержденным Постановлением Правительства Российской Федерации от 30 июня 2004 г. N 321, данное Министерство является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере пенсионного обеспечения. К полномочиям Минздравсоцразвития России относится издание разъяснений о порядке применения законодательства по вопросам назначения (перерасчета), выплаты и организации доставки трудовых пенсий и пенсий по государственному пенсионному обеспечению, установления доплаты к пенсии отдельным категориям граждан.

Тем самым в настоящее время функцию по принятию соответствующих приказов и разъяснений осуществляет Минздравсоцразвития России.

Отметим такие важные источники пенсионного права, относящиеся к актам ведомственного правотворчества, как:

Перечень документов, необходимых для установления трудовой пенсии и пенсии по государственному пенсионному обеспечению в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденный Постановлением Минтруда России и ПФР от 27 февраля 2002 г. N 16/19па;

Правила обращения за пенсией, назначения пенсии и перерасчета размера пенсии, перехода с одной пенсии на другую в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденные Постановлением Минтруда России и ПФР от 27 февраля 2002 г. N 17/19пб;

Правила выплаты пенсии в соответствии с Федеральными законами "О трудовых пенсиях в Российской Федерации" и "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации", утвержденные Постановлением ПФР и Минтруда России от 16 февраля 2004 г. N 15п/18.

Федеральные органы исполнительной власти, в состав которых входят собственные пенсионные службы для установления и выплаты пенсий определенному кругу граждан (Минобороны России, МВД России, МЧС России, ФСБ России и др.), также в пределах своей компетенции издают ведомственные акты, регулирующие вопросы пенсионного обеспечения. В качестве примера приведем Приказ ФСБ России от 1 мая 2003 г. N 302 "Об организации пенсионного обеспечения в органах федеральной службы безопасности".

Пункт 4 статьи 15 Конституции Российской Федерации устанавливает, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Тем самым международные договоры являются источником внутригосударственного (национального) права России, и при этом наиболее юридически значимым.

Изложенные нормы находят свое воплощение в отраслевом законодательстве, в том числе и в пенсионном. Пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ и пункт 2 статьи 1 Федерального закона от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ повторяют для целей пенсионного обеспечения конституционное положение о приоритете норм международных договоров Российской Федерации по отношению к национальному законодательству.

В практическом плане это означает, что в случае противоречия правил нормативных правовых актов Российской Федерации правилам международного соглашения, регулирующего пенсионные правоотношения, по каким-либо вопросам (например, по исчислению страхового стажа) органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, должны следовать исключительно правилам соответствующего договора.

В настоящее время ПФР и его территориальными органами при установлении и выплате пенсий применяются 11 пенсионных международных договоров, которые условно можно дифференцировать на две группы: соглашения, заключенные СССР (в данном случае Россия выступает их участником как государство - продолжатель СССР), и соглашения, заключенные Российской Федерацией <9>.

Подпункт "ж" пункта 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации предусматривает, что социальная защита, включая социальное обеспечение, находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.

Сфера совместного ведения предполагает, что Федерация и ее субъекты действуют, реализуют свои полномочия с учетом воли и интересов друг друга, с использованием институтов, процедур, механизмов согласования своих действий, в том числе путем взаимного делегирования полномочий. Такой подход к сфере совместного ведения позволяет достичь той степени децентрализации власти и управления, которая отражает интересы и Федерации, и ее субъектов, позволяет учитывать их конкретные условия, потребности и возможности регулирования. Реализация данной сферы включает издание по указанным в ней предметам федеральных законов и принятие в соответствии с ними законов и иных нормативных правовых актов субъектами Федерации <10>.

Таким образом, органы власти субъектов Российской Федерации (республики, области, края, города федерального значения, автономные округа и автономная область) могут издавать нормативные правовые акты по вопросам пенсионного обеспечения, не противоречащие букве и духу федерального законодательства.

Надо сказать, что практика принятия на региональном уровне указанных актов достаточно широко распространена. Как правило, органы власти субъектов Федерации устанавливают отдельным категориям граждан какие-либо дополнительные выплаты к пенсии, установленной по нормам федеральных законов.

Основанием для установления этих выплат региональными властями могут определяться различные обстоятельства, например, необходимость возмещения пенсионерам расходов в связи с ростом стоимости жизни (Москва); наличие выдающихся достижений и особых заслуг перед субъектом Российской Федерации (Республики Татарстан и Дагестан, Волгоградская и Воронежская области, Приморский край); инвалидность вследствие военной травмы (Калужская область, Краснодарский край); работа в качестве руководителя организации в течение определенного срока (Республика Мордовия); наличие спортивных достижений (Санкт-Петербург); гибель сына-военнослужащего в период прохождения военной службы в Чеченской Республике и Афганистане (Республика Калмыкия) и др.

Например, Закон Московской области от 23 января 2005 г. N 33/2005-ОЗ "О выплате дополнительных пенсий отдельным категориям граждан" предусматривает установление дополнительной пенсии вышедшим на пенсию в соответствии с Федеральным законом от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ работникам государственных учреждений Московской области - мужчинам, родившимся в период с 1 января 1953 г. по 31 декабря 1966 г., и женщинам, родившимся в период с 1 января 1957 г. по 31 декабря 1966 г., и имеющим на момент назначения государственной пенсии стаж работы в государственных учреждениях Московской области не менее 8 лет, в размере 300 рублей.

Отдельно следует рассматривать повсеместную практику установления органами государственной власти субъектов Российской Федерации особого порядка пенсионного обеспечения своих государственных служащих.

Источниками пенсионного права могут являться соответствующие акты органов местного самоуправления, изданные в пределах их компетенции.

Местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории нашей страны.

Федеральный закон от 6 октября 2003 г. N 131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление как форму осуществления народом своей власти, обеспечивающую в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов Российской Федерации самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.

Статья 7 указанного Федерального закона устанавливает возможность принятия населением муниципальных образований непосредственно и (или) органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления муниципальных правовых актов по вопросам местного значения или по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

При этом муниципальные правовые акты не должны противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации.

Нормы права могут содержаться и в локальных нормативных актах, под которыми понимаются юридические документы, издаваемые органами управления предприятий, организаций и др. (иначе говоря, работодателем). Названные акты имеют подзаконный характер, и их действие распространяется только на работников соответствующей организации.

Традиционно локальные акты принимаются с целью регулирования трудовых отношений. Статья 8 Трудового кодекса Российской Федерации прямо предусматривает, что работодатель принимает локальные нормативные акты, содержащие нормы трудового права, в пределах своей компетенции в соответствии с законами и иными нормативными правовыми актами, коллективным договором, соглашениями.

Вместе с тем в данный момент как о сложившейся тенденции можно говорить об установлении корпоративными актами определенному кругу работников крупных компаний (например, ветеранам производства) дополнительных пенсионных гарантий. Представляется, что в дальнейшем по мере успешного развития российской экономики, улучшения финансового положения предприятий локальные (корпоративные) акты могут занять достаточно заметное место среди источников пенсионного права. Однако следует иметь в виду, что издание пенсионных локальных актов не является обязанностью работодателя, закрепленной в законодательстве, и фактически целиком зависит от его доброй воли. Поэтому здесь уместно говорить о таком модном ныне понятии, как социальная ответственность бизнеса.

Пункт 5 статьи 1 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ устанавливает, что отношения, связанные с пенсионным обеспечением граждан за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации, средств местных бюджетов и средств организаций, регулируются нормативными правовыми актами органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и актами организаций. Помимо возможности принятия указанными органами и организациями нормативных правовых актов по пенсионным вопросам это также означает, что любые пенсионные выплаты могут устанавливаться ими исключительно за счет собственных средств.

В заключение обратим внимание на вопрос влияния судебной практики (судебного прецедента) на пенсионное право.

В Российской Федерации судебная практика официально не признается в качестве источника права. Исходя из норм действующего законодательства, судебные инстанции полномочны не "творить" право, а лишь его толковать. Принимая решения по конкретным делам, суды руководствуются нормативными правовыми актами, изданными компетентными органами. По словам В.С. Нерсесянца, судебная практика "представляет собой, согласно действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., не правотворческую, а лишь правоприменительную (и соответствующую правотолковательную) деятельность" <11>.

Данная проблема вызывает множество дискуссий среди ученых-правоведов и в юридической литературе не получила окончательного разрешения.

Не затрагивая теоретические аспекты вопроса реальности судебной практики как формы права, отметим, что названная практика в целом влияет и на правоприменение, и на правотворчество, в том числе и в сфере пенсионного обеспечения. Как справедливо отмечают В.В. Лазарев и С.В. Липень, "нижестоящие судебные инстанции следят за деятельностью вышестоящих судебных инстанций и стараются следовать ей при разрешении аналогичных дел, поскольку в противном случае их приговоры и решения могут быть отменены вышестоящими в кассационном или надзорном порядке" <12>. Несомненно, что разъяснения Верховного Суда Российской Федерации фактически играют определяющую роль при формировании правовой позиции судами общей юрисдикции. Здесь отметим Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 20 декабря 2005 г. N 25 "О некоторых вопросах, возникших у судов при рассмотрении дел, связанных с реализацией гражданами права на трудовые пенсии".

Особое значение для развития пенсионного права имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации.

Согласно Федеральному конституционному закону от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ "О Конституционном Суде Российской Федерации" указанный Суд является судебным органом конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющим судебную власть посредством конституционного судопроизводства.

Конституционный Суд Российской Федерации, в частности, разрешает дела о соответствии Конституции Российской Федерации федеральных законов, нормативных актов Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации; по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; дает толкование Конституции Российской Федерации и др.

Пенсионные вопросы достаточно часто являются предметом рассмотрения Конституционного Суда Российской Федерации. Так, Постановлением от 29 января 2004 г. N 2-П названный Суд признал содержащуюся в пункте 4 статьи 30 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ норму в той части, в какой она во взаимосвязи с пунктом 2 статьи 31 данного Федерального закона при оценке пенсионных прав застрахованных лиц по состоянию на 1 января 2002 г. путем их конвертации (преобразования) в расчетный пенсионный капитал исключает льготный (кратный) порядок исчисления общего трудового стажа и не позволяет учитывать в общем трудовом стаже некоторые периоды общественно полезной деятельности, включавшиеся в него ранее действовавшим законодательством, не противоречащей Конституции Российской Федерации.

Как обратный пример можно привести Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 3 июня 2004 г. N 11-П, которым признаны не соответствующими Конституции Российской Федерации взаимосвязанные нормативные положения подпунктов 10, 11, 12 пункта 1 статьи 28 и пунктов 1 и 2 статьи 31 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ, устанавливающие для лиц, осуществлявших педагогическую деятельность в учреждениях для детей, лечебную и иную деятельность по охране здоровья населения в учреждениях здравоохранения либо творческую деятельность на сцене в театрах и театрально-зрелищных организациях, в качестве условия назначения трудовой пенсии по старости ранее достижения пенсионного возраста осуществление этой деятельности в соответствующих государственных или муниципальных учреждениях.

На основании статьи 79 Федерального конституционного закона от 21 июля 1994 г. N 1-ФКЗ решение Конституционного Суда Российской Федерации окончательно, не подлежит обжалованию и вступает в силу немедленно после его провозглашения. Оно действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами. При этом акты или их отдельные положения, признанные неконституционными, утрачивают силу.

ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ РАЗВИТИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВА ГРАЖДАН НА ПЕНСИОННОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ

В пенсионном обеспечении, включая защиту данного конституционного права граждан, оказываются задействованы многие субъекты, к которым относятся: сами граждане; работодатели; органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, и их вышестоящие органы, а также законодатель; Правительство РФ, принимающее иные нормативные акты в развитие положений действующего пенсионного законодательства; суды.

Но, как показал анализ и обобщение судебной практики поступивших и рассмотренных Куйбышевским районным судом г. Омска дел, связанных с реализацией права граждан на пенсионное обеспечение, за период с 1 января 2004 г. по 30 октября 2004 г. <*>, вышеуказанная деятельность не является достаточно эффективной, в связи с чем необходимо ее качественное изменение.

В связи с этим необходимо напомнить, что непосредственными субъектами пенсионного правоотношения в соответствии с Федеральным законом от 1 апреля 1996 г. N 27-ФЗ "Об индивидуальном (персонифицированном) учете в системе обязательного пенсионного страхования" (с изм. от 25 октября 2001 г., 31 декабря 2002 г.) являются:

1) гражданин (работник, являющийся застрахованным лицом в системе обязательного пенсионного страхования, и иные лица в соответствии со ст. 3 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ");

2) государство в лице органов, осуществляющих пенсионное обеспечение, т.е. Пенсионный фонд РФ и его управления, выступающие в роли страховщика в системе обязательного пенсионного страхования;

3) организация или индивидуальный предприниматель и приравненные к ним в данных отношениях - нотариусы, адвокаты и другие, выступающие в качестве работодателя и страхователя в системе обязательного пенсионного страхования;

4) к отдельной группе можно отнести физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование, которые одновременно являются страхователями и застрахованными лицами. К ним относятся: индивидуальные предприниматели, адвокаты, частные детективы, занимающиеся частной практикой нотариусы и иные категории граждан.

Существует небезосновательное представление о том, что деятельность, связанная с пенсионным обеспечением, неэффективна прежде всего по причине неправильного внесения записей в трудовые книжки работников, вследствие чего последние, достигнув пенсионного возраста или возраста, с которым пенсионное законодательство связывает возникновение права на выплату пенсии (далее - нетрудоспособного возраста), зачастую вместо своевременного получения пенсии оказываются вовлечены в деятельность по доказыванию наличия у них права на пенсионное обеспечение.

Однако проблема нарушения права граждан на пенсионное обеспечение не сводится лишь к неправильному заполнению трудовых книжек.

Попытаемся показать основные причины наличия данной проблемы и возможные пути их решения.

Государство в лице Правительства РФ имеет право (полномочие) и регулярно утверждает Списки, Перечни и Правила, которыми закреплены (изменены (исключены прежние или внесены новые) в сравнении с ранее утвержденными) наименования организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей (далее - Наименования), подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготой пенсии.

Работодатель также вправе самостоятельно учреждать Наименования организаций, их структурных подразделений, должностей и вносить в них изменения, а также лично в рамках действующего законодательства, коллективного договора, а также по соглашению с работником имеет право устанавливать размеры заработной платы, нормы и условия труда для работника, облегченные по отношению к действующему законодательству (т.е. не соответствующие вышеуказанным Спискам, Перечням и Правилам).

При этом указанное право работодателя ограничено обязанностью правильного внесения записей в трудовые книжки работников - с учетом положения абз. 6 ст. 57 ТК РФ о приведении в соответствие Наименований и квалификационных требований к ним федеральным законам, которые связывают трудовую деятельность с предоставлением льгот либо наличием ограничений.

Работник же в отличие от последних субъектов не обладает указанным правом на изменение Наименований, хотя реализация его права на своевременное пенсионное обеспечение зависит от деятельности вышеуказанных субъектов.

Вместе с этим известно, что право граждан на назначение пенсии тесно связано с их трудовой деятельностью, и при заключении трудового договора причиной их устройства на работу являются существенные условия трудового договора, которые установлены трудовым законодательством. Например, вышеприведенное положение ст. 57 ТК РФ, в т.ч. условия оплаты труда, характеристики условий труда, компенсации и льготы работникам за работу в тяжелых, вредных и (или) опасных условиях, виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью.

Следовательно, право гражданина на пенсионное обеспечение связано не только с его трудовой деятельностью (выполнения им конкретной трудовой функции и объема должностных обязанностей), оно напрямую зависит от деятельности Правительства РФ и работодателя, в т.ч. и по изменению Наименований.

Представляется, что сокращение количества дел, связанных с оспариванием отказов в назначении пенсии по мотивам несоответствия Наименований, записанных в трудовые книжки, Наименованиям организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, предусмотренных Списками, Перечнями и Правилами, будет достигнуто в результате нижеследующего.

Известно, что при регулировании трудовых отношений российский законодатель не пошел по пути установления главы Гражданского кодекса РФ, посвященной договору трудового найма, а выделяет трудовое законодательство в качестве самостоятельной отрасли права, ближайшим источником которой является Трудовой кодекс РФ, которым закреплено специальное положение о трудовом договоре с целью защиты прав работника, как его слабой стороны.

С этих позиций свобода трудового договора является ограниченной в интересах работника, в т.ч. и с целью защиты права последнего на пенсионное обеспечение.

В случае устройства на работу законный интерес гражданина, заключающийся в приобретении права на льготное пенсионное обеспечение, является существенным условием трудового договора.

Конечно, в действительности достаточно много условий трудового договора, предусмотренных действующим законодательством, и их все невозможно указать в трудовом договоре, но это обстоятельство не должно препятствовать реализации конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, и оно объясняет необходимость отказа от представления наличия презумпции, о которой далее пойдет речь.

Таким образом, выполнение работником вышеуказанной трудовой и признаваемой таковой пенсионным законодательством деятельности представляет собой не только реализацию права на труд, но и одновременно законного интереса - достижения цели приобретения права на льготное пенсионное обеспечение, который служит стимулирующим условием в процессе устройства на работу и исполнения работником трудовых обязанностей и является существенным условием трудового договора.

Поэтому в большинстве случаев работники при устройстве на работу с вредными и тяжелыми условиями труда либо для осуществления педагогической деятельности, врачебной или иной деятельности по охране здоровья населения предполагают, что заработают право на льготную пенсию, т.к. на момент устройства на работу о наличии у них данной перспективы свидетельствуют нормативные акты и акты работодателя.

Однако при выходе на пенсию оказывается, что имеется достаточно обширный круг препятствий своевременной реализации права на льготное пенсионное обеспечение, и главным образом по причине изменения Наименований, закрепленных иными нормативными правовыми актами и актами работодателя.

Концепция развития права граждан на пенсионное обеспечение и его защиты предполагает необходимость одновременного использования двух основных направлений.

Первое направление заключается в ограничении права работодателей и Правительства РФ на изменение Наименований.

Следует на законодательном уровне закрепить пределы и критерии изменения (внесения новых, исключения) (далее - изменения) Наименований в Списках, Перечнях и Правилах. При реализации данного права за вышеуказанными субъектами должна быть закреплена обязанность определять судьбу измененных (прежних, исключенных) Наименований, связанных с назначением льготной пенсии, исходя из принципа недопустимости "поворота к худшему".

На каждый территориальный орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должна быть возложена обязанность (предоставлено полномочие) по установлению тождества Наименований в пределах указанных территорий.

Поскольку данная деятельность носит публично-правовой характер, должна быть закреплена обязанность вышестоящих органов в субъектах РФ, осуществляющих пенсионное обеспечение, Пенсионного фонда РФ, Рострудинспекции и Правительства РФ осуществлять контроль за указанной деятельностью работодателей и территориальных органов, осуществляющих пенсионное обеспечение.

Второе направление заключается в регулировании деятельности работодателей и органов, осуществляющих пенсионное обеспечение по защите прав граждан на пенсионное обеспечение во внесудебном порядке, в связи с изменением Наименований, осуществляемой, как показано выше, в пределах и в соответствии с критериями, установленными федеральным законом.

Поскольку судебная защита прав, свобод и законных интересов не зависит исключительно от правотворческой деятельности, т.к. защита должна осуществляться даже при отсутствии достаточного правового регулирования, реализация некоторых положений второго направления, по моему мнению, не только необходима, но и осуществима уже в настоящее время на уровне правоприменения, т.е. в процессе рассмотрения и разрешения дел, связанных с пенсионным обеспечением.

Покажем некоторые средства достижения цели реализации и защиты права граждан на пенсионное обеспечение.

1. Для развития конституционного права граждан на пенсионное обеспечение следует уточнить положения ст. 57 ТК РФ и закрепить обязанность сторон трудового договора при его заключении, а также работодателя в течение всего периода трудовой деятельности работника указывать в трудовых договорах и доводить до сведения работников под роспись о каждом изменении Наименований организаций, их структурных подразделений, должностей по отношению к Спискам, Перечням и Правилам, в соответствии с которыми назначается льготная пенсия.

В этой связи за работодателем должна быть закреплена обязанность не только приведения Наименований в приказах и в трудовых книжках работника в соответствие со Списками, Перечнями и Правилами, утвержденными Правительством РФ, но и уведомления об этом работника.

Кроме того, следует закрепить обязанность работодателя своевременно письменно уведомлять работника о своем намерении реализовать право на изменение Наименования организации, его структурного подразделения и должности, в которых работает гражданин, во всех случаях, даже если измененное Наименование предусмотрено Списками, Перечнями и Правилами, утвержденными Правительством РФ.

В трудовых договорах в развитие их такого существенного условия, как виды и условия социального страхования, непосредственно связанные с трудовой деятельностью, необходимо указывать Наименования организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, в соответствии с абз. 6 и 12 ст. 57 ТК РФ.

Исполнение данных правил будет способствовать тому, что работник и работодатель смогут согласовать условия и целесообразность дальнейшего продолжения работником трудовой деятельности в организации с соответствующим наименованием, наименованием его структурного подразделения и наименованием должности и т.п. При этом работник сможет своевременно определить для себя и реализовать право на увольнение и устройство на работу, в которой он мог бы заработать стаж на льготную пенсию.

Неисполнение данных правил является существенным нарушением трудового договора.

Нарушение этих правил следует рассматривать как "другой случай", предусмотренный федеральным законом или коллективным договором возмещения работнику вреда в результате незаконного лишения работника возможности трудиться, за который наступает материальная ответственность работодателя, о которой идет речь в ст. 234 ТК РФ.

2. Кроме того, при внесении Правительством РФ изменений в Наименования, в т.ч. путем включения в Списки, Перечни и Правила новых Наименований, орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, должен своевременно в письменной форме ставить об этом в известность работодателя, а последний - работника, а при внесении изменений работодателем в Наименования, например, в учредительных документах, локальных актах последний должен своевременно в письменной форме ставить об этом в известность орган, осуществляющий пенсионное обеспечение, а последний - работника.

3. При осуществлении обязательного социального (в т.ч. и пенсионного) страхования и перечислении работодателем страховых средств работника в Пенсионный фонд РФ необходим адресный подход, а именно следует установить форму перечисления страховых взносов, в которой, кроме прочего, указывать Ф.И.О., дату рождения и место жительства работника, наименование его должности, организации и его структурного подразделения, и копию такой формы вручать работнику.

4. Также необходимо закрепить правило периодического (например, ежемесячного) учета стажа работника, дающего право на пенсионное обеспечение, и соответствующего права обращения граждан за получением информации о состоянии его лицевого счета, и копию (выписку) из лицевого счета вручать работнику.

5. В целях достижения доступности конституционного права граждан на пенсионное обеспечение и его защиты при рассмотрении данной категории дел необходимо отказаться от представления о наличии презумпции знания гражданами пенсионного законодательства, т.к. последнее они не обязаны знать в силу действия социальной гарантии осуществления конституционного права на пенсионное обеспечение, реализуемой посредством создания и деятельности системы социальных служб, учрежденной, как представляется, в т.ч. и для того, чтобы работник не был отвлечен от выполнения им трудовых обязанностей.

Напротив, установление социальной гарантии и закрепление на нормативном уровне предлагаемых обязанностей предполагает наличие обязанности доказывания их исполнения органом, осуществляющим пенсионное обеспечение, и работодателем, и в случае возникновения спора по делам данной категории влечет необходимость привлечения их к участию в деле в качестве соответчиков и включения в предмет доказывания последними фактов, предусмотренных процессуальным правилом, закрепленным п. 1 ст. 249 ГПК РФ, о законности принятия решений, действий (бездействия).

6. В Федеральном законе от 17 декабря 2001 г. N 173-ФЗ "О трудовых пенсиях в РФ" и Федеральном законе от 15 декабря 2001 г. N 166-ФЗ "О государственном пенсионом обеспечении в РФ" не закреплены наименования документов (копий документов), подтверждающих данные индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования, которые работники, работодатели, архивные учреждения и другие лица должны представить органу, осуществляющему пенсионное обеспечение.

При этом в настоящее время за нарушение срока, предусмотренного п. 3 ст. 19 Федерального закона от 17 декабря 2001 г. "О трудовых пенсиях в РФ" N 173-Ф3, по сути, установлена имущественная ответственность граждан, минимальный размер которой равен 3-кратному месячному размеру трудовой пенсии (части трудовой пенсии).

Но и при этом трудно объяснить то обстоятельство, что такая ответственность указанным Федеральным законом установлена лишь в отношении граждан, тем более при отсутствии закрепления обязанности органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, давать гражданам письменное разъяснение о том, какие они должны в течение трехмесячного срока представить документы дополнительно.

Представляется, что при рассмотрении и разрешении данной категории дел в случае непредставления гражданином документов не по своей вине или неисполнения предлагаемых на обсуждение юридической общественности обязанностей указанный размер не полученной гражданином пенсии может быть взыскан в его пользу с виновного лица, в т.ч. с работодателя либо его правопреемника(-ов).

В развитие конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, включая его защиту, необходимо предоставить органам, осуществляющим пенсионное обеспечение, функцию контроля за соблюдением процедуры реорганизации и ликвидации работодателей-организаций, а также приобретения и снятия статусов работодателей - физических лиц, самостоятельно уплачивающих страховые взносы в Пенсионный фонд РФ на обязательное пенсионное страхование за себя и своих работников: индивидуальными предпринимателями, адвокатами, частными детективами, занимающимися частной практикой, нотариусами и иными категориями граждан.

Процедура реорганизации и ликвидации работодателей должна происходить при обязательном участии представителя органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, а также представителей Рострудинспекции, профсоюзной организации, роль которых заключается в защите прав работников во внесудебном порядке, а в данном случае - в соблюдении прав и законных интересов работников на пенсионное обеспечение, установлении лиц, виновных в неизготовлении, неправильном изготовлении либо утрате документов, подтверждающих данные индивидуального (персонифицированного) учета в системе обязательного пенсионного страхования.

При отсутствии участия представителей вышеуказанных субъектов при проведении процедуры реорганизации или ликвидации работодателей реорганизация или ликвидация должна быть признана недействительной, а возможный вред, связанный с пенсионным обеспечением, должен возмещаться регистрирующим органом, его должностным лицом.

Все изложенное позволит преодолеть практику неправильного заполнения трудовых книжек в части указания Наименований организаций, их структурных подразделений, работ, должностей и иных показателей, подтверждающих наличие у работника специального страхового стажа, совокупность которых дает право гражданину на назначение льготной пенсии, и в рамках действия гарантии конституционного права граждан на пенсионное обеспечение, включая защиту, сделает его доступным и реальным.

МОЖНО ЛИ ЗАЩИТИТЬ СВОЕ ПРАВО НА ПЕНСИЮ?

Одной из основных юридических гарантий пенсионных прав граждан является право на судебную защиту. Это право в пенсионном законодательстве было закреплено лишь в Законе РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. Ранее в соответствии с ч. 2 ст. 5 Закона СССР "О государственных пенсиях", принятого Верховным Советом СССР <*>, и п. 156 Положения о порядке назначения и выплаты государственных пенсий, утвержденного Постановлением Совета Министров СССР от 3 августа 1972 г. N 590 <**>, эти споры суду были неподведомственны. Решения комиссии по назначению пенсий могли быть обжалованы в исполнительный комитет районного (городского) Совета депутатов трудящихся.

Конституция СССР 1977 г. в ст. 57 закрепляла право на судебную защиту от посягательств на честь и достоинство, жизнь и здоровье, на личную свободу и имущество. После принятия Конституции в науке права социального обеспечения высказывались мнения о необходимости введения судебной защиты пенсионных прав трудящихся. Так, Э.Г. Тучкова писала: "Ранее установленное изъятие из компетенции судебных органов споров по пенсиям... не согласуется с содержанием конституционных норм, расширивших права граждан СССР на судебную защиту... Сохранение данного порядка и на будущее вряд ли возможно, ибо Основной закон страны не предусматривает каких-либо изъятий из установленных им гарантий важнейших социальных прав граждан..." <*>.

В этой же работе Э.Г. Тучкова высказывает свою точку зрения о возможности судебной защиты (исходя из конституционных норм) чести и достоинства граждан, получающих пенсию, в случае, например, необоснованного обвинения в злоупотреблении своими правами, а также о необходимости определения порядка реализации конституционного права на обжалование в суд действий должностных лиц, совершенных с нарушением закона, с превышением полномочий. Об установлении единого порядка рассмотрения споров и жалоб в сфере пенсионного обеспечения, включая и судебную защиту нарушенных прав граждан, а также о значении судебных решений в процессе формирования правоприменительной практики говорилось в науке и позднее. Однако в то время механизм реализации конституционного права на судебную защиту пенсионных прав граждан так и не был запущен. Административный порядок рассмотрения споров по пенсионным вопросам представлялся предпочтительней судебного.

До 1991 г. суды в соответствии с гражданским судопроизводством в судебном порядке устанавливали лишь факты, имеющие юридическое значение в пенсионном обеспечении и входящие в юридические составы как основания возникновения пенсионных отношений: родственные отношения лиц; нахождение лица на иждивении умершего; регистрация рождения, усыновления (удочерения), брака, развода и смерти; состояние в фактических брачных отношениях; принадлежность правоустанавливающего документа; несчастный случай; смерть лица в определенное время и при определенных обстоятельствах.

Закон РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г. в ст. 129 установил, что споры по вопросам назначения и выплаты пенсий, удержания из пенсий, взыскания излишне выплаченных сумм пенсии разрешаются вышестоящим органом социального обеспечения. Однако, если гражданин (предприятие, организация) не согласен с принятым этим органом решением, спор разрешается в порядке, установленном законодательством о гражданском судопроизводстве. Таким образом, появилась возможность судебного обжалования неправомерных действий органов и должностных лиц, нарушающих пенсионные права граждан. В соответствии с принятой 12 декабря 1993 г. Конституцией РФ судебная защита конституционных прав граждан должна осуществляться без каких-либо предварительных процедур (ст. 46). Однако на практике действует порядок, закрепленный в Законе РФ "О государственных пенсиях в РФ", предусматривающий предварительное обращение в вышестоящий орган социальной защиты населения, а только затем в суд. Такое положение, на наш взгляд, вызвано тем, что суды недостаточно глубоко ознакомлены с пенсионным законодательством, особенно в области льготного пенсионного обеспечения, не ориентируются в его изменениях. Это объясняется не только объективными обстоятельствами (большое количество актов, их противоречивость друг другу, относительная "молодость" судебной практики), но и с субъективным - нежеланием многих судей провести глубокое ознакомление с пенсионным законодательством, наладить контакты с органами социальной защиты. Еще в июле 1995 г. Комитет социальной защиты населения Москвы обратился в Мосгорсуд с письмом о проблемах, возникающих у органов социальной защиты населения в связи с рассмотрением пенсионных дел в судах. Мосгорсуд ответил, что во втором полугодии 1995 г. планирует обобщить практику по рассмотрению пенсионных дел и обсудить проблемы, возникающие в ходе применения пенсионного законодательства, на совещании с судьями с приглашением представителей органов социальной защиты. Однако до сих пор это не сделано.

Проблема усугубляется отсутствием у судей достаточной информации о правоприменительной практике в области пенсионного обеспечения российских гражданских судов. Можно даже говорить о дефиците такой информации. В Мосгорсуде не только отсутствует обобщение судебной практики по пенсионным делам; рассмотрение дел по пенсионным вопросам вообще не включено в статистическую отчетность. В основном эти дела рассматривают суды первой инстанции, однако судьи одного народного суда не знают, что делается в соседнем суде.

В силу этих причин суды обычно настаивают на прохождении гражданами предварительного административного порядка обжалования.

Более активное использование на практике административного порядка объясняется также особенностями психологии обращающихся за защитой (как правило, это нетрудоспособные граждане). Кроме того, сказывается и чрезмерная загруженность судей. По собственному опыту знаю: чтобы попасть на прием к судье, следует приходить за несколько часов до начала приема, а слушание дела откладывается на многие месяцы. У судей не остается времени для изучения нового законодательства. Об этой проблеме много говорится в средствах массовой информации. Но способы ее решения не совсем ясны. Некоторые ученые (в частности А.Л. Ликас) предлагают в качестве одной из мер "директивно закрепить научно обоснованную норму на обработку одной страницы юридического документа в 9 минут". Однако это приведет к безмерному увеличению штата судей и к еще большим проблемам по формированию судейского корпуса. Решение проблемы требует, видимо, всестороннего осознания ее всем обществом, а затем уже специального законодательного урегулирования после изучения опыта других стран и тщательного взвешивания возможных "минусов" и "плюсов".

Вместе с тем сегодняшнее состояние хронической загруженности судей отрицательно влияет на качество выносимых судом решений, а также приводит к вынесению решений с практически отсутствующей мотивировочной частью. Именно этим можно объяснить нарушение судами норм ГПК РСФСР, когда, например, в Москве при вызове представителей муниципальных управлений социальной защиты населения в судебное заседание народные суды к повесткам очень часто не прилагают копии исковых заявлений, что осложняет процесс подготовки к судебному заседанию органов социальной защиты. К тому же затягивается оформление решений, копии которых в муниципальные управления либо вообще не высылаются, либо высылаются с нарушением установленных в законодательстве сроков, что практически лишает органы социальной защиты возможности обжаловать судебное решение в кассационном порядке.

Но ведь именно судебный порядок позволяет наиболее полно защитить свое нарушенное право. Так, органы социальной защиты населения в силу распределительного характера пенсионных отношений ограничены в деятельности по восполнению пробелов в пенсионном законодательстве, хотя на практике часто встает вопрос: может ли правоприменитель, установив с исчерпывающей полнотой содержание нормы права, отказаться применять ее по причине противоречия, скажем, общепризнанным международным принципам и нормам международного права, общим правам и свободам, закрепленным в Конституции Российской Федерации, или его (правоприменителя) представлениям о справедливости, либо по тем же самым причинам истолковать норму права, видоизменяя цель, которую преследовал законодатель? Эта проблема разными исследователями называется по-разному: проблемой несводимости права к закону, проблемой устранения материального несовершенства закона, проблемой справедливости правоприменительных решений. Показательна в этом смысле точка зрения западногерманского теоретика права А. Келлера. Он выделяет случаи, когда и распоряжение имеется, и решение фактически возможно, но поскольку оно не удовлетворяет, то не является правоположением, и указание юридически не существует.

Вопрос о том, какую истину должен устанавливать правоприменитель, волновал многих ученых - юристов, и ответы на этот вопрос давались совершенно противоположные. Сторонники установления легистской истинности (Ч. Беккариа, Р. Иеринг, А. Боровиковский, отчасти Е. Васьковский и др.) приводят достаточно убедительные аргументы против неединообразного применения законов. Действительно, в том случае, когда воля законодателя изменяется, субъекты права могут остаться в неведении, правомерны ли их действия, в случае воспрепятствования осуществлению ими своих прав будет ли гарантирована защита государства и т.п. К тому же, по их мнению, вынесение решений только на основе норм закона ведет, по крайней мере, к стабильности юридической практики, чего нельзя добиться, если каждый правоприменитель будет исправлять нормы закона, не отвечающие, по его мнению, современным общественным требованиям.

Достаточно веские аргументы и у противников этой точки зрения. Они сводятся к тому, что возможность усмотрения правоприменителя вовсе не означает произвол при принятии решений и полное игнорирование точки зрения законодателя. Однако большинство представителей социологических взглядов отчетливо себе представляют, к чему может привести предоставление права каждому правоприменителю вмешиваться в отношения, урегулированные государством. Поэтому предпочтения были отданы только одной категории правоприменителей - судьям как представителям особой ветви власти, причем преимущественно в области гражданского права, предостерегая, таким образом, произвол уже со стороны судейской власти. Наиболее последовательным приверженцем этой теории был русский юрист С. Муромцев.

Безусловно, не вызывает сомнений, что при определенных ситуациях положения, закрепленные в той или иной норме, нормативно - правовом акте, перестают отвечать уровню развития отношений, ради регулирования которых эта норма или нормативный акт, собственно говоря, и принимались. Достаточно часто перед правоприменителем встает субъективный вопрос: должен ли он применять данную норму, если ее содержание никоим образом не отвечает современным представлениям о справедливости? И вопрос этот не только правовой, но и политический, так как только государство может решить, на каком уровне возможно разрешение создавшегося противоречия.

На сегодняшний день правомерно ставить вопрос о неприменении акта, нарушающего тем или иным способом права и интересы граждан, закрепленные в Конституции Российской Федерации, а не в целом не соответствующего субъективному представлению правоприменителя о справедливости. В ч. 1 ст. 15 Конституции РФ указано, что Конституция имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. В Российской Федерации не должны издаваться законы (а следовательно, и акты, обладающие меньшей юридической силой), отменяющие или умаляющие права и свободы человека и гражданина (ч. 2 ст. 55 Конституции РФ). Именно на этих положениях Конституции и основываются реализация принципа разделения властей и особая роль суда в плане неукоснительного соблюдения прав и свобод граждан на территории России.

Судебная власть - это особая ветвь власти, с одной стороны, призванная определенным образом сдерживать произвол законодательной и исполнительной властей, а с другой - наиболее часто сталкивающаяся с действием права в реальной жизни. Суд не может отказать сторонам в разрешении конфликтной ситуации в зависимости от того, урегулировано спорное правоотношение нормами права или нет. Поэтому судьям нередко приходится осуществлять деятельность по восполнению пробелов в пенсионном праве. Однако, учитывая специфику отношений, входящих в предмет пенсионного права, суды ограничены в деятельности по применению аналогии закона или аналогии права. Например, Закон РФ "О статусе судей в РФ" от 26 июня 1992 г. в ст. 15 установил для пребывающих в отставке судей, имеющих стаж работы в должности не менее 20 лет, право получать либо пенсию на общих основаниях, либо не облагаемое налогом ежемесячное пожизненное содержание в размере 80% заработной платы работающего в соответствующей должности судьи. Согласно ст. 5 Закона РФ "О государственных пенсиях в РФ" инвалиды войны имеют право на получение одновременно двух пенсий: по старости или за выслугу лет и пенсию по инвалидности вследствие военной травмы. 21 июня 1995 г. был принят Закон РФ "О внесении изменений и дополнений в Закон РФ "О статусе судей в РФ", согласно которому судьям, пребывающим в отставке и ставшим инвалидами вследствие военной травмы, получающим ежемесячное пожизненное содержание, выплачивается и пенсия по инвалидности. До введения в действие этого Закона органы, осуществляющие пенсионное обеспечение, отказывали гражданам, выбравшим ежемесячное пожизненное содержание, в выплате пенсии по инвалидности вследствие военной травмы. Если граждане обжаловали эти действия, то суды отказывали в назначении им второй пенсии по инвалидности. Так, определением судебной коллегии по гражданским делам Кировского областного суда решение Ленинского районного суда от 13 декабря 1995 года об отказе во взыскании сумм невыплаченной пенсии по инвалидности вследствие военной травмы гражданину X. за период с 1 декабря 1993 г. по 28 июня 1995 г. (дата вступления в силу вышеуказанного Закона) было оставлено без изменений. Таким образом, суды не могут подменить правотворческую деятельность законодателя.

В целом действующее законодательство предусматривает три варианта защиты прав: путем использования административного порядка, путем использования судебного порядка и одновременного использования обоих порядков. На мой взгляд, сегодня более предпочтительным для граждан является предварительное обращение в вышестоящий орган, то есть административный порядок.

Судебный способ защиты прав граждан в области пенсионного обеспечения пока не стал превалирующим. Это объясняется не только отсутствием соответствующих знаний и опыта по рассмотрению пенсионных дел у судебных органов, но и неподготовленностью общества широко использовать такой способ защиты законных прав и интересов, как это должно быть в цивилизованном правовом государстве.

Вместе с тем именно судебной власти в условиях действия принципа разделения властей принадлежит роль беспристрастного участника осуществления этой власти, при помощи которого реализуются решения двух ее других ветвей. В нынешних условиях, когда пенсионное законодательство пробельно, а нормотворческая деятельность исполнительной власти резко сузилась, чрезвычайную остроту приобретает именно судебный способ защиты, не связанный проблемами экономической необеспеченности и необоснованности решений, принятых законодательной и исполнительной властями. Суд при вынесении решения ориентируется только на закон. В процессе судебного рассмотрения дела ему приходится анализировать источники самого разного уровня: от международных актов и законов до приказов и распоряжений соответствующих органов исполнительной власти. Только суд имеет полное право сделать вывод о соответствии или несоответствии решения органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, букве и духу закона. Исключительно суду сегодня предоставлена возможность восполнять пробелы в пенсионном законодательстве. И именно суд является той ветвью власти, благодаря которой реализация прав граждан в области пенсионного обеспечения будет успешной. Однако, учитывая специфику лиц, обращающихся за защитой в судебные органы (в основном это престарелые и нетрудоспособные граждане), представляются возможными в целях совершенствования механизма защиты их прав в области пенсионного обеспечения два варианта решения проблемы: либо создать специальную систему судов, рассматривающих споры, касающиеся социального (в том числе и пенсионного) обеспечения граждан, или провести специализацию судей в рамках существующей судебной системы, либо усовершенствовать административный порядок обжалования решений и действий органов и должностных лиц, осуществляющих пенсионное обеспечение, усилив гарантии независимости и объективности при вынесении решения.

В случае же удовлетворения жалобы или иска, поданного получателем пенсии, должно быть полностью восстановлено право на пенсию. Как уже отмечалось, право на пенсию - это неотъемлемое право каждого человека, позволяющее ему вести достойное существование, не унижающее его человеческое достоинство. Таким образом, в тех случаях, когда по вине государственных органов имели место или незаконный отказ в назначении пенсии, или незаконная задержка ее выплаты, должен быть полностью компенсирован ущерб, как имущественный, так и моральный, связанный с отсутствием материальной помощи. Вопрос о возмещении материального вреда гражданам может возникнуть и в иных случаях, в частности при несвоевременном представлении к пенсии, внесении в документы неверных сведений о стаже или заработке, иных юридически значимых обстоятельств, незаконном отказе в назначении и перерасчете пенсии, признании незаконными указаний Министерства труда и социального развития РФ, нарушениях, допущенных предприятиями связи при выплате назначенных пенсий, и в некоторых других случаях. Возмещение по ныне действующему пенсионному законодательству производится в весьма урезанном виде. Это объясняется рядом причин.

Существующий порядок обращения и назначения пенсий не содержит правила о четкой фиксации и сохранении сведений о первоначальном обращении за пенсией. В связи с этим граждане, которым органы социальной защиты населения незаконно отказали в назначении пенсии, зачастую не могут доказать факт своего обращения за ней, и неполученные суммы пенсии не выплачиваются. Однако даже если гражданин и докажет незаконный отказ в назначении пенсии, это еще не означает, что органы социальной защиты населения полностью возместят причиненный имущественный вред. Дело в том, что пенсионное законодательство не предусматривает индексацию не полученных по вине органа, осуществляющего пенсионное обеспечение, сумм пенсии. В связи с инфляцией и ростом стоимости жизни реальный размер пенсии может существенно снизиться. Целесообразным представляется ввести в закон норму об индексации не полученных по вине органов социальной защиты населения пенсий на коэффициент всех прошедших со дня ее невыплаты повышений минимального размера пенсии по старости и увеличении их на сумму производимых за это время компенсаций.

Весьма сложным является и вопрос, например, о возмещении материального вреда при признании незаконными тех или иных решений Министерства труда и социального развития РФ, в которых ограничивается право гражданина на пенсионное обеспечение. Например, Федеральный закон "Об улучшении пенсионного обеспечения участников Великой Отечественной войны и вдов военнослужащих, погибших в Великую Отечественную войну, получающих пенсии по Закону РСФСР "О государственных пенсиях в РСФСР" от 7 мая 1995 г., предоставил право участникам Великой Отечественной войны, ставшим инвалидами вследствие общего заболевания, трудового увечья и других причин (за исключением лиц, инвалидность которых наступила вследствие их противоправных действий), получать одновременно две пенсии: по старости (или за выслугу лет) и по инвалидности, а вдовам погибших военнослужащих - пенсию по случаю потери кормильца. В п. 14 Указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. о порядке применения данного Закона Министерство социальной защиты населения РФ разъяснило, что участникам войны и вдовам погибших военнослужащих, получающим две пенсии, выплачивается одна компенсационная сумма, установленная в связи с ростом стоимости жизни. Вместе с тем каких-либо ограничений в выплате компенсаций к двум пенсиям действующее законодательство не содержит. По жалобе Серпуховского Совета ветеранов войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов судебная коллегия по гражданским делам Верховного Суда РФ 22 ноября 1996 г. вынесла решение о признании п. 14 Указания N 1-5-У от 22 мая 1995 г. Министерства социальной защиты населения РФ незаконным и недействующим. Однако причиненный этим незаконным указанием материальный вред пенсионерам органами социальной защиты населения не был возмещен.

Очевидно, во всех вышеперечисленных случаях закон должен закреплять за пострадавшими гражданами право на возмещение причиненного ущерба с момента нарушения их права на пенсионное обеспечение.

Наряду с полным возмещением имущественного вреда представляется необходимым также введение в закон нормы о компенсации в указанных случаях и морального вреда. Впервые возможность возмещения морального вреда была закреплена ст. 131 Основ гражданского законодательства СССР, действовавших с 3 августа 1992 г. по 1 марта 1996 г. В новом Гражданском кодексе РФ этому вопросу посвящена глава 8 "Нематериальные блага и их защита", а также параграф 4 главы 59 "Компенсация морального вреда", положения которых в целом отражают требования, закрепленные в международных актах, таких, как Всеобщая Декларация прав человека 1948 г., Международный Пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 г. Право на защиту нематериальных благ вытекает и из содержания Конституции РФ, провозгласившей права и свободы человека высшей ценностью демократического правового государства. Кроме того, ст. 53 Конституции закрепляет право каждого на возмещение государством вреда, причиненного незаконными действиями (или бездействием) органов государственной власти или их должностных лиц.

Под моральным вредом в современном гражданском законодательстве понимаются нравственные или физические страдания, причиненные действиями (бездействием), посягающими на принадлежащие гражданину от рождения или в силу закона нематериальные блага (жизнь, здоровье, достоинство личности, деловая репутация и т.п.), или нарушающими его личные неимущественные права в соответствии с законами об охране прав на результаты интеллектуальной деятельности, либо нарушающими имущественные права гражданина. Моральный вред, причиненный действиями (бездействием), нарушающими имущественные права гражданина, подлежит компенсации только в случаях, предусмотренных законом. Но право на пенсию принадлежит к числу имущественных прав, тесно связанных с неимущественными. Как уже отмечалось, оно неразрывно связано с правом на жизнь и здоровье, а невыплата пенсий ставит под угрозу существование человека, для которого пенсия может оказаться единственным источником существования. Поэтому суды на практике удовлетворяют иски граждан к Пенсионному фонду о компенсации морального вреда, причиненного несвоевременной выплатой пенсий. Растет и активность граждан, требующих такой компенсации. В ответ на эти иски Пенсионный фонд кощунственно заявляет, что он не нарушает личных неимущественных и нематериальных благ и полностью невиновен в задержке выплаты пенсий, поскольку кризис неплатежей является "общеизвестным фактом". Однако именно в силу своего статуса Пенсионный фонд является самостоятельным финансово - кредитным учреждением, обеспечивающим сбор и аккумуляцию страховых взносов и осуществляющим финансирование расходов на выплату пенсий. Установление же конкретного виновника отсутствия средств в Пенсионном фонде должно происходить в ходе судебного разбирательства, но это ни в коем случае не должно влиять на право пенсионера получить компенсацию морального вреда.

Кстати, ссылки Пенсионного фонда на отсутствие в законодательном акте прямого указания на возможность компенсации причиненных нравственных или физических страданий несостоятельны и не освобождают его от возмещения морального вреда, исходя из смысла и содержания ст. 151 Гражданского кодекса РФ. Такого же мнения придерживается и судебная практика, правда, по смежным категориям дел. Так, в п. 4 Постановления Пленума Верховного Суда РФ "Некоторые вопросы применения законодательства о компенсации морального вреда" от 20 декабря 1994 г. N 10 указано, что суд вправе обязать работодателя компенсировать причиненные работнику нравственные, физические страдания в связи с незаконными увольнением, переводом на другую работу, необоснованным применением дисциплинарного взыскания, отказом в переводе на другую работу в соответствии с медицинскими рекомендациями и т.п., причем, как отмечается в Постановлении, указанное положение применимо к трудовым отношениям, возникшим после 1 января 1995 г. (то есть до вступления в силу первой части Гражданского кодекса РФ), так как названными выше незаконными действиями работодателя нарушаются личные неимущественные права работника и другие нематериальные блага. В настоящее время ст. 213 КЗоТ РФ предусматривает возможность в таких случаях возместить причиненный моральный вред. По аналогии с этим по ныне действующему пенсионному законодательству имеются все законные основания компенсировать гражданам моральный вред за несвоевременную выплату пенсии, и некоторые суды пользуются своим правом и удовлетворяют соответствующие иски граждан. К сожалению, в связи с упорным сопротивлением Пенсионного фонда этим решениям при их исполнении органам социальной защиты приходится расходовать все имеющиеся в резерве и предназначенные для других целей средства. Так, в частности, в Москве муниципальные управления социальной защиты населения вынуждены выплачивать компенсацию за счет средств, предназначенных на материальную помощь малообеспеченным гражданам.

Наиболее целесообразно нормы о возмещении морального вреда, причиненного органами, осуществляющими пенсионное обеспечение, предусматривать в законодательных актах (в частности, в Законе РФ "О государственных пенсиях в РФ" от 20 ноября 1990 г., в главе X, посвященной ответственности предприятия, организации и граждан, а также разрешению споров по пенсионным вопросам). В связи с этим кажется спорным предложение М. Малеиной об уточнении п. 2 ст. 150 Гражданского кодекса РФ о том, что нематериальные блага защищаются законами и ПОДЗАКОННЫМИ АКТАМИ (выделено мною. - Е.Ч.). Правда, М. Малеина оговаривает, что "вывести охрану только на уровень закона сегодня практически невозможно, хотя к этому и следует стремиться" <*>.

Так, например, компенсация морального вреда предусмотрена в ст. ст. 25, 30 Правил возмещения работодателями вреда, причиненного работникам увечьем, профессиональным заболеванием либо иным повреждением здоровья, связанным с исполнением ими трудовых обязанностей, утвержденных Постановлением Верховного Совета РФ 24 декабря 1992 г. и введенных в действие с 1 декабря 1992 г.

Это вносит определенную упорядоченность и стабильность в регулируемые отношения, а также облегчает судьям процесс обоснования компенсации морального вреда.

Таким образом, действующие ныне в российском законодательстве правила, касающиеся восстановления нарушенного материального права граждан на пенсию, несовершенны и не позволяют возместить вред, связанный с незаконным отказом в назначении или задержкой в выплате пенсий. Отсутствие четкого правового механизма полного восстановления всех правомочий, составляющих содержание права на пенсию, обусловливает и отсутствие ответственности органов, осуществляющих пенсионное обеспечение граждан, за нарушение этого права.

Страницы: 1, 2, 3, 4