Гарантии соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении оперативно-розыскных мероприятий

Прокурорский надзор за ОРД - это осуществляемая от имени го-сударства деятельность прокуратуры, призванная обеспечить верхо-венство закона, единство и укрепление законности, защиту прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интере-сов общества и государства при осуществлении оперативно-розыскными органами и их должност-ными лицами ОРД путем выявления и своевременного устранения лю-бых нарушений закона и привлечения к ответственности виновных.

Статья 22 ФЗ о прокуратуре Федеральный закон «О Прокуратуре Российской Федерации» от 17.01.1992 № 2202-1 (ред. от 15.07.2005) // СЗ РФ от 20.11.1995, № 47, ст. 4472, СЗ РФ от 18.07.2005, № 29, ст. 2906. определяет общие полномочия про-курора при выполнении им возложенных на него функций, каки-ми-либо дополнительными, специальными полномочиями приме-нительно к ОРД этим законом прокурор не наделяется. Наоборот, ст. 30 ФЗ о прокуратуре содержит отсылочную норму, согласно ко-торой полномочия прокурора по надзору за исполнением законов органами, осуществляющими ОРД, дознание и предварительное следствие, устанавливаются УПК и другими ФЗ. Соответственно, полномочия прокурора в сфере его надзора за ОРД определяются как общими нормами ФЗ о прокуратуре, так и специальными нор-мами, предусмотренными в ст. 21 ФЗ об ОРД.

В соответствии со ст. 29 ФЗ о прокуратуре предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами является соблюдение прав и свобод челове-ка и гражданина, установленного порядка разрешения заявлений и со-общений о совершенных и готовящихся преступлениях, выполнения ОРМ и проведения расследования, а также законность решений, при-нимаемых оперативно.

Согласно приказу Генерального прокурора РФ от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации надзора за исполнением Федерального зако-на «Об оперативно-розыскной деятельности» Приказ Генпрокуратуры РФ «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 25.04.2000 № 56 // СПС Гарант. предметом прокурор-ского надзора за ОРД является обеспечение: гарантий соблюдения прав человека и гражданина на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну; неприкосновенности жилища и тайны корреспонден-ции; установленного порядка разрешения заявлений и сообщений о со-вершенных и готовящихся преступлениях; законности выполнения ОРМ, а также соответствия закону решений, принимаемых оперативно-розыскным органом.

Работа прокурора по надзору за соблюдением установленного порядка разрешения оперативно-розыскным органом заявлений и сообщений о совершенных преступлениях не входит в предмет прокурорского надзора за ОРД, поскольку порядок регистрации заявлений, сообщений о преступ-лениях, основания и порядок принятия по ним решения регламен-тированы не ФЗ об ОРД, а УПК.

Соблюдение прав и свобод человека и гражданина как важней-ший элемент предмета прокурорского надзора за исполнением за-конов оперативно-розыскными органами характеризуется обеспечением права на получение ин-формации указанными в законе заинтересованными лицами о про-водившихся в отношении их ОРМ, сопряженных с возможностью нарушения их прав и свобод. Горяинов К.К., Вагин О.А., Исиченко А.П. Теория и практика приме-нения органами внутренних дел Закона «Об оперативно-розыск-ной деятельности»: Научный доклад. - М.: ВНИИ МВД России, 2001. - С. 62.

В этой связи основанием для надзора за соблюдением прав и свобод человека и гражданина являются заявления, жалобы и иные сообщения о нарушении прав и свобод человека и гражданина (см. ст. 27 ФЗ о прокуратуре). Это же вытекает из ч. 3 ст. 5 ФЗ об ОРД, где прямо отмечается, что лицо, полагающее, что действия оперативно-розыскного органа привели к нарушению его прав и свобод, вправе обжаловать эти действия в вышестоящий орган, осуществляющий ОРД, проку-рору или в суд.

Предметом надзора за исполнением законов оперативно-розыскными органами и их должно-стными лицами являются соблюдение ими Конституции РФ и ис-полнение законов, действующих на территории РФ, а также соот-ветствие законам издаваемых ими правовых актов. Проверки ис-полнения законов проводятся на основании поступившей в органы прокуратуры информации о фактах нарушения законов, требующих принятия прокурором мер (ст. 21 ФЗ о прокуратуре).

В соответствии с ч. 2 ФЗ о прокуратуре при осуществлении над-зора за исполнением законов органы прокуратуры не подменяют иные государственные органы. Соответственно этому предмет про-курорского надзора не может быть всеобъемлющим и, по сути, под-менять ведомственный контроль за ОРД. Исходя из прямого пред-писания ФЗ о прокуратуре предметом надзора являются соблюде-ние Конституции РФ и исполнение законов, а также соответствие им издаваемых правовых актов. Соответственно, прокурор может проявлять свои надзорные полномочия только в правовом про-странстве, определенном законами, но не ведомственными норма-тивными правовыми актами. Поэтому надзор за исполнением пред-писаний подзаконных актов (приказов, распоряжений, указаний, ин-струкций) на прокурора не возложен. Это сфера ведомственного контроля. Органы охраны правопорядка: Сб. документов / Сост. В. В. Черников. -М.: Проспект, 2004. - С. 215.

Вместе с тем обращение прокуроров к нормативным актам субъектов ОРД необходимо в тех случаях, когда ими определяется соответствие ведомственных нормативных правовых актов ФЗ, и оправданно в ситуации, когда без этого не представляется воз-можным дать оценку законности ОРМ. Это обусловлено и тем, что в статьях ФЗ об ОРД содержатся отсылочные нормы, которые пред-писывают конкретизировать положения закона в ведомственных нормативных правовых актах, определять механизмы его реализа-ции. В частности это закреплено в ст. 8, 9 и 11 ФЗ об ОРД.

Поскольку содержание ОРМ, условия их проведения, компетен-ция должностных лиц, имеющих право санкционировать проведе-ние отдельных ОРМ, основания принятия решений по их резуль-татам регламентированы ведомственными нормативными правовы-ми актами, прокурор вправе проверить надлежащее исполнение положений этих актов. Основы оперативно-розыскной деятельности: Учебник / Под ред. СВ. Степашина. - СПб.: Лань, 1999. - С. 105.

Закрепленное в ст. 21 ФЗ об ОРД право прокурора требовать на-ряду с другими документами представления ведомственных нормативных актов, регламентирующих порядок проведения ОРМ, не определяет их в качестве предмета надзора, а рассматривает как средство, при помощи которого осуществляется познание и толко-вание отсылочных норм ФЗ об ОРД.

Соответствие ведомственным нормативным актам решений о производстве и прекращении оперативной проверки, заведении и прекращении дел оперативного учета, соблюдения и порядка продления сроков их ве-дения входит в предмет надзора только в том случае, если наруше-ние требований ведомственного нормативного правового акта вле-чет нарушение прав и свобод граждан, затрагивает интересы лич-ности, общества и государства.

Одним из элементов предмета прокурорского надзора за ОРД является законность решений, принимаемых оперативно-розыскными органами. Решения в ОРД представляют собой правовые акты, влекущие наступление опре-деленных правовых последствий, законность которых предопреде-ляет законность ОРД в целом.

В числе решений оперативно-розыскных органов предметом внимания прокурора могут являться постановления о проведении ОРМ, решения об исполь-зовании результатов ОРД. При установлении фактов нарушения за-кона прокурором принимаются меры по их устранению.

При оценке законности принимаемых оперативно-розыскным органом решений об исполь-зовании результатов ОРД устанавливаются соответствие целям ОРД применения полученных в ее процессе данных, полнота и своевре-менность использования собранной информации. Особое внимание обращается на законность и обоснованность постановлений оперативно-розыскных органов, на основе которых результаты ОРД представляются в органы дознания, следователю или в суд. Поскольку практика принятия решений, рав-но как и проведение ОРМ, в значительной мере формируется под влиянием ведомственных нормативных актов, оценка их соответ-ствия закону также является прямой обязанностью прокурора.

По смыслу ФЗ о прокуратуре и прямому предписанию приказа Генпрокурора № 56 (п. 4) прокурорский надзор не вытекает из прав прокурора и не может быть безосновательным. Проверки законно-сти проведения ОРМ и принимаемых при этом решений прокурор вправе осуществлять:

- по жалобам граждан и обращениям должностных лиц;

- по результатам изучения материалов уголовных дел о нераскры-тых преступлениях или при поступлении информации о ненад-лежащем реагировании на поручение органа дознания, следова-теля и суда по уголовным делам, находящимся в их производ-стве, а также в связи с ненадлежащим исполнением указаний уполномоченного прокурора;

- в плановом порядке, в том числе по указанию вышестоящего уполномоченного прокурора;

- в других случаях с учетом состояния законности в этой сфере де-ятельности и отсутствия положительных результатов по выявле-нию подготавливаемых, совершаемых или совершенных преступ-лений, при раскрытии преступлений, розыске обвиняемых или подозреваемых по уголовным делам и лиц, без вести пропавших. Генпрокуратура РФ обращает внимание уполномоченных про-куроров при проведении проверок:

- на законность и обоснованность решений о производстве или прекращении ОРМ, а также использования результатов ОРД;

- обязательность регистрации и заведения дел оперативного учета, законность поста-новки и снятия с оперативного учета лиц, в отношении которых проводятся ОРМ;

- соответствие ОРМ целям и задачам ОРД, а также недопусти-мость применения информационных систем и технических средств, наносящих ущерб жизни и здоровью людей и причиня-ющих вред окружающей среде;

- наличие полномочий улиц, осуществляющих ОРД;

- возможность осуществления только тех ОРМ, перечень которых определен ФЗ об ОРД;

- наличие оснований для проведения ОРМ, в том числе на про-ведение которых разрешение дано судом;

- соблюдение условий и порядка проведения ОРМ;

- своевременность уведомления судей органами, осуществляющи-ми ОРД, о проведении без разрешения судьи в случаях, не тер-пящих отлагательства и могущих привести к совершению тяж-кого преступления, а такжещри наличии данных о событиях и действиях, создающих угрозу государственной, военной, эконо-мической или экологической безопасности государства, ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан на тайну пе-реписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых по сетям электрической и по-чтовой связи, а также права на неприкосновенность жилища;

- законность привлечения граждан к сотрудничеству на конфи-денциальной основе и соблюдение принципа добровольного со-гласия с органами, осуществляющими ОРД. Захарцев С.И. Оперативно-розыскные мероприятия в России и за рубежом. - СПб., 2003. - С. 194.

В предмет прокурорского надзора за ОРД не входит проверка за-конности решения судьи по результатам рассмотрения материалов об ограничении конституционных прав граждан на тайну перепис-ки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сооб-щений, передаваемых по сетям электрической и почтовой связи, на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ, а также закон-ности и обоснованности возбуждения оперативно-розыскным органом ходатайства о проведе-нии ОРМ, связанных с ограничением конституционных прав граж-дан. Это связано с тем, что суд является не субъектом ОРД, а органом, принимающим окончательное решение (санкционирующим) проведение отдельных ОРМ.

Прокурор не вправе ограничивать обращения оперативно-розыскного органа в суд с хода-тайством о разрешении на проведение ОРМ, поскольку только су-дья по результатам рассмотрения материалов разрешает проведение соответствующего ОРМ, которое ограничивает конституционные права граждан, либо отказывает в его проведении, о чем и выносит мотивированное постановление.

Прокурор не вправе принимать решения, ограничивающие (за-прещающие) проведение ОРМ в случаях проведения ОРМ, требу-ющих судебного решения до его получения или без такового, кото-рые осуществляются в порядке, предусмотренном ст. 8 ФЗ об ОРД.

Сведения о конфидентах составляют государственную тайну и могут предоставляться соответствующим прокурорам только с пись-менного согласия указанных лиц.

Возможность надзора за законностью привлечения граждан к конфиденциальному сотрудничеству возникает при подаче ими за-явлений о принуждении их к такой деятельности.

Сведения об организации, тактике, методах и средствах осуще-ствления ОРД в предмет прокурорского надзора не входят (Указа-ние Генеральной прокуратуры РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и МВД России от 25 июля 1996 г. № 1/12812 «О порядке представления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурор-ского надзора за исполнением Федерального закона «Об оператив-но-розыскной деятельности» Указание Генпрокуратуры РФ «О порядке предоставления органами внутренних дел материалов для осуществления прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» от 29.07.1996 № 44/15, МВД РФ от 25.07.1996 № 1/12812 // Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора РФ. - М., 1999.).

Из содержания ст. 21 ФЗ об ОРД следует, что правом надзора за ОРД наделены не все прокуроры, а только Генеральный прокурор РФ и про-куроры, на которых его приказом персонально возлагаются полномо-чия по осуществлению надзора за исполнением ФЗ об ОРД. Вместе с тем согласно приказу Генпрокурора от 25 апреля 2000 г. № 56 опреде-лить уполномоченных прокуроров, на которых возлагается непосред-ственное осуществление надзорных функций за ОРД, предлагается в аппарате Генеральной прокуратуры - заместителю Генерального про-курора, а в аппарате Главной военной прокуратуры РФ - заместителю Генерального прокурора РФ - Главному военному прокурору.

В Генеральной прокуратуре РФ правом прокурорского надзора за ОРД наделены заместители Генерального прокурора РФ, Главный военный прокурор и его заместители, начальники управлений и от-делов и их заместители (старшие помощники и помощники), стар-шие прокуроры и прокуроры управлений (отделов) в соответствии с их функциональными обязанностями (п. 2 Указания Генерально-го прокурора РФ от 29 июля 1996 г. № 44/15 и министра внутрен-них дел РФ от 25 июля 1996 г. № 1/12812).

Прокуроры субъектов РФ и приравненные к ним транспортные, военные прокуроры и прокуроры иных специализированных про-куратур несут персональную ответственность за организацию над-зора. Указанные прокуроры своими приказами назначают уполно-моченных для осуществления надзора за ОРД прокуроров из числа сотрудников аппарата соответствующей прокуратуры и нижестоя-щих прокуратур.

Копия приказа с перечнем уполномоченных прокуроров и лиц, ответственных за ведение делопроизводства по документам ОРД, или выписка из него направляется для сведения руководителям оперативно-розыскных органов.

По требованию уполномоченных прокуроров руководители оперативно-розыскных органов представляют им оперативно-служебные документы, включающие дела оперативного учета, материалы о проведении ОРМ с использованием оперативно-технических средств, а также учетно-регистрационную документа-цию и ведомственные нормативные правовые акты, регламентиру-ющие порядок проведения ОРМ.

Уполномоченный прокурор в ходе проведения проверок, а так-же при восстановлении нарушенных прав и свобод граждан и уст-ранении иных нарушений закона, допущенных должностными ли-цами оперативно-розыскного органа, вправе знакомиться с подлинными оперативно-служеб-ными документами.

В свою очередь, руководители оперативно-розыскного органа обязаны предоставлять упол-номоченным прокурорам по их требованию подлинные оператив-но-служебные документы, послужившие основанием для заведения дела оперативного учета, а также проведения ОРМ и их учета .

ФЗ об ОРД не содержит различий в порядке представления до-кументации уполномоченному прокурору применительно к различ-ным субъектам ОРД. Вместе с тем такие различия определены при-казом Генпрокурора № 56, который закрепляет, что оперативно-служебные документы об осуществлении контрразведывательной деятельности органами ФСБ и Службой внешней разведки России прокурор вправе истребовать только в случаях прове-дения проверок в порядке надзора по поступившим в прокуратуру материалам, информации и обращениям граждан, свидетельству-ющим о нарушениях этими органами законодательства РФ.

В ходе надзорных мероприятий в органах внешней разведки Минобороны РФ прокурор вправе изучать только те оперативно-служебные документы, которые заведены в связи с обеспечением собственной безопасности указанных органов. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Научно-практ. комментарий / Под ред. А.Е. Чечетина. - Барна-ул: БЮИ МВД России, 2002. - С. 203.

Незаконный отказ в представлении прокурору документов в за-висимости от обстоятельств может рассматриваться как невыпол-нение требований прокурора или воспрепятствование его законной деятельности. Прокурор в этих случаях при наличии оснований вправе принимать меры для привлечения виновных должностных лиц в установленном законом порядке к ответственности, в том числе и уголовной.

Защиту от разглашения сведений, содержащихся в представлен-ных документах и материалах об ОРД поднадзорных органов, обя-заны обеспечить руководители прокуратуры.

Персональная ответственность за несоблюдение установленных ограничений по ознакомлению со сведениями, составляющими го-сударственную тайну, возлагается на уполномоченных прокуроров.

В целях обеспечения защиты сведений, содержащихся в пред-ставленных прокурорам документах и материалах, в каждой проку-ратуре определяются лица, на которых возлагается обязанность ве-дения делопроизводства по документам ОРД.

Уполномоченным прокурорам, а также лицам, на которых воз-ложено ведение делопроизводства по документам ОРД, оформля-ется допуск для работы с документами, составляющими гостайну.

Прокурор в соответствии с ФЗ о прокуратуре имеет самые ши-рокие полномочия по надзору за исполнением законов в ОРД.

Например, прокурор наделен правом требовать от руководите-лей и других должностных лиц оперативно-розыскного органа проведения проверок либо ре-визий деятельности соответствующих оперативно-розыскных органов. Причем в соответствии со ст. 22 ФЗ о прокуратуре должностные лица оперативно-розыскного органа обязаны при-ступить к выполнению такого требования незамедлительно.

Прокурор вправе требовать привлечения лиц, осуществляющих ОРД, к материальной или дисциплинарной ответственности. В этих целях прокурор вносит представление оперативно-розыскному органу.

Прокурор вправе предостеречь соответствующее должностное лицо оперативно-розыскной орган о недопустимости нарушения закона.

Прокурор вправе возбудить уголовное дело при наличии преду-смотренных законом оснований о совершении лицами, осуществля-ющими ОРД, преступления.

Однако при использовании общих полномочий должна учиты-ваться специфика надзора в сфере ОРД.

Например, к числу таких общих полномочий относится право прокурора беспрепятственно входить на территории и в помещения государственных органов, за исполнением законов в деятельности которых он осуществляет надзор. Однако при этом следует учиты-вать сущность понятий «территория» и «помещение», используемых в такой специфической сфере, какой является ОРД.

Основания судебного контроля за ОРД и порядок его осуще-ствления при проведении ОРМ закреплены в ст. 5, 8, 9 и 12 ФЗ об ОРД. Почему данный вид называется «судебным контролем»?

Во-первых, между контролирующим органом (судом) и подконтрольным объектом существуют отношения подчиненности, поскольку решение суда является обязательным для оперативно-розыскных органов.

Во-вторых, объектом контроля является как законность, так и целесообразность деятельности контролируемого, когда контролирующий (суд) вправе вмешиваться в текущую оперативно-розыскную деятельность контролируемого с целью проверки целесообразности ограничения прав и свобод граждан.

В-третьих, суд наделяется правом отменять решения контролируемого.

В-четвертых, в соответствующих случаях суд вправе способствовать применению меры дисциплинарного воздействия к контролируемому за допущенные нарушения.

ФЗ об ОРД определяет ряд ОРМ, ограничивающих указанные права, а следовательно, на их проведение необходимо судебное ре-шение (ст. 8). В ст. 9 ФЗ об ОРД законодатель определяет процедур-ный вопрос получения судебного решения, порядок представления материалов, являющихся основанием для судебного решения, за-крепляет определенные ограничения при представлении таких ма-териалов, действия субъектов ОРД в случае отказа в положитель-ном решении вопроса о проведении ОРМ. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: На-учно-практ. комментарий / Под ред. В.В. Николюка. - М.: Спарк, 2003. - С. 217.

Такое рассмотрение материалов не является судебным разбира-тельством и подготовительными действиями к судебному заседанию. В данных правоотношениях еще нет сторон, что характерно для уго-ловного процесса. В процедуре, в которой испрашивается судебное разрешение на проведение ОРМ, объект мероприятия (проверяемое лицо) не является участником процесса и знать о нем не должен.

Предусмотренная в рассматриваемой норме процедура судебно-го рассмотрения и соответствующая процессуальная мера (санкция судьи) связаны с решением задач уголовно-правового характера. Наделение суда полномочием по осуществлению такой процедуры независимого одобрения ОРМ, связанных с ограничениями кон-ституционных прав граждан, создает дополнительную гарантию их защиты (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0 по делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной дея-тельности» по жалобе гражданки И. Г. Черновой Определение Конституционного Суда РФ «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» по жалобе гражданки И.Г. Черновой» от 14.07.1998 № 86-О // СЗ РФ от 24.08.1998, № 34, ст. 4368.).

Законодатель определяет сферу компетенции суда и обязатель-ность судебного решения применительно к рассмотрению матери-алов об ограничении конституционных прав граждан на тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, передаваемых только по сетям электрической и почто-вой связи, и на неприкосновенность жилища при проведении ОРМ. Чувилев А.А. Оперативно-розыскное право. - М.: НОРМА, 1999. - С. 254.

Проведение таких ОРМ применительно к неофициальной пере-писке, телефонным переговорам, почтовым, телеграфным или иным сообщениям в случае их передачи не по сетям электрической и почтовой связи не требует судебного решения на их проведение. В частности, это может относиться к переписке посредством ис-пользования тайников, услуг частных лиц для передачи письмен-ной информации, использования устройств для перемещения пись-менных текстов от одного лица к другому, общения посредством радиостанций или внутрипроизводственных, технологических или выделенных сетей связи, не имеющих выхода на сеть связи общего пользования либо организованных между отдельными лицами, и др.

Это связано с тем, что тайна связи рассматривается как тайна переписки, почтовых, телеграфных и иных сообщений, входящих в сферу деятельности операторов почтовой связи, не подлежащая разглашению без согласия пользователя услуг почтовой связи (ст. 2 ФЗ «О почтовой связи» Федеральный закон «О почтовой связи» от 17.07.1999 № 176-ФЗ (ред. от 22.08.2004) // СЗ РФ от 19.07.1999, № 29, ст. 3697, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607.). Если услуга связи не опосредована сфе-рой деятельности операторов почтовой связи, то и соответству-ющая передача информации не образует такой услуги и, по мысли законодателя, не образует тайны связи и, соответственно, ее нару-шения в целом или применительно к отдельным видам.

Рассмотрение материалов об ограничении указанных конститу-ционных прав граждан при проведении ОРМ осуществляется су-дом, как правило, по месту проведения таких ОРМ или по месту нахождения органа, ходатайствующего об их проведении.

К числу судов, которым рекомендовано принимать к своему рас-смотрению материалы, подтверждающие необходимость ограниче-ния права гражданина на тайну переписки, телефонных перегово-ров, почтовых, телеграфных и иных сообщений, отнесены верхов-ные суды республик, краевые, областные суды, Московский и Санкт-Петербургский городские суды, суды автономной области и автономных округов, военные суды округов, групп войск, флотов и видов Вооруженных Сил РФ.

Районные (городские) народные суды, военные суды армий, флотилий, соединений и гарнизонов не могут отказать в рассмот-рении таких материалов в случае представления их в эти суды (см. п. 1 Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декаб-ря 1993 г. № 13 «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации» Постановление Пленума Верховного Суда РФ «О некоторых вопросах, связанных с применением статей 23 и 25 Конституции Российской Федерации» от 24.12.1993 № 13 // Бюллетень Верховного Суда РФ. - 1994. - № 3.).

Порядок рассмотрения материалов указанными судами опреде-ляется в зависимости от того, впервые ли рассматривается матери-ал об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ или после отказа судьей в проведении ОРМ.

Первичное рассмотрение материалов представляется на рассмот-рение судов районного (городского) звена и приравненных к ним судов по месту проведения таких мероприятий или по месту нахож-дения органа, ходатайствующего об их проведении. Однако это не исключает и первичного обращения в вышестоящие суды.

Следует отметить, что территориальность действия вышестоя-щих судов (областных, краевых и др.) гораздо шире; соответствен-но, такие суды могут рассматриваться и как суды по месту нахож-дения ходатайствующего органа, и как суда по месту проведения ОРМ. В частности, областной суд, рассматривавший представлен-ные материалы на ПТП и давший судебную санкцию, был признан судом по месту проведения ОРМ и судом по месту нахождения хо-датайствующего органа (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0).

На возможность обращения в вышестоящие суды, а также на из-бирательность рассмотрения материалов судами районного (город-ского) звена указывает фраза законодателя, что рассмотрение ма-териалов осуществляется, как правило, по месту проведения таких мероприятий или по месту нахождения соответствующего органа. Шумилов А.Ю. Юридические основы оперативно-розыскных ме-роприятий: Учебно-практ. пособие. - М., 1999. - С. 182.

Это связано с тем, что место проведения ОРМ может не совпа-дать с территориальностью расположения оперативно-розыскного органа, когда ОРМ прово-дятся на основании запросов других оперативно-розыскных органов, но не наделенных пра-вом проведения ОРМ, ограничивающих конституционные права граждан, либо когда ходатайствующий о проведении ОРМ орган расположен на значительном удалении (в других населенном пун-кте, крае, области, республике) от места проведения ОРМ, либо когда уполномоченный судья отсутствует по месту проведения ОРМ или нахождения соответствующего органа.

Право рассмотрения указанных материалов законодатель пред-ставляет уполномоченному на то судье.

Положение об «уполномоченном судье» не означает, что рас-сматривать соответствующие материалы может только тот судья, который имеет специальный допуск к сведениям, составляющим государственную тайну, оформленный в соответствии с требовани-ями Закона РФ о гостайне. Закон РФ «О государственной тайне» от 21.07.1993 № 5485-1 (ред. от 22.08.2004) // СЗ РФ от 13.10.1997, № 41, стр. 8220-8235, СЗ РФ от 30.08.2004, № 35, ст. 3607. Положение ст. 9 ФЗ об ОРД об уполно-моченном судье, означавшее необходимость распространения на него требований Закона РФ о гостайне как условия допуска к све-дениям, составляющим государственную тайну, более не действует и не может применяться судами, другими органами и должностны-ми лицами (п. 6 Определения Конституционного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-0). На судей распространяется действие ст. 21.1 Закона РФ о гостайне, согласно которой судьи на период испол-нения ими своих полномочий допускаются к сведениям, составля-ющим государственную тайну, без проведения проверочных мероп-риятий, предусмотренных ст. 21 Закона РФ о гостайне.

Исходя из этого под уполномоченными судьями следует рассмат-ривать судей, специально выделенных для рассмотрения материалов об ограничении права на неприкосновенность жилища, тайну переписки, телефонных переговоров, почтовых, телеграфных и иных сообщений. От-несение к компетенции уполномоченных судей рассмотрения ука-занных материалов направлено прежде всего на обеспечение закон-ности, недопустимость дублирования функций судей, устранение возможности неоднократного обращения в один и тот же суд по од-ному и тому же вопросу, но к разным судьям. В то же время в отсут-ствие уполномоченного судьи такие материалы могут быть представ-лены на рассмотрение любому судье суда общей юрисдикции. Судья не вправе отказать в рассмотрении таких материалов в случае их представления. Это положение относится не только к судьям район-ного (городского) звена, но и к вышестоящим судам.

Судья обязан единолично и незамедлительно рассмотреть представ-ленные материалы и принять соответствующее решение (п. 6 Поста-новления Пленума Верховного Суда РФ от 24 декабря 1993 г. № 13).

Под незамедлительным следует понимать рассмотрение матери-алов сразу же после их представления судье.

Осуществление судебного контроля единолично судьей при рас-смотрении материалов об ограничении конституционных прав граждан при проведении ОРМ представляется допустимым и не яв-ляется нарушением конституционных прав человека и граждани-на. Это связано с тем, что судебная власть в РФ может осуществ-ляться и судьей единолично. Судья в этом случае действует как но-ситель именно судебных функций, т.е. выступает в качестве органа судебной власти.

В качестве основания для решения судьей вопроса о проведении ОРМ, ограничивающего конституционные права граждан, законо-дателем указано мотивированное постановление одного из руково-дителей оперативно-розыскного органа. Перечень категорий таких руководителей устанавли-вается ведомственными нормативными правовыми актами. Шумилов А.Ю. Основы уголовно-розыскного права (правовое регу-лирование оперативно-розыскной деятельности). Общая часть: Учеб. пособие. - М., 2000. - С. 193.

Само по себе такое постановление является лишь основанием для рассмотрения вопроса о принятии соответствующего решения. Фактически же решение может быть принято при наличии осно-ваний для проведения испрашиваемого ОРМ, закрепленных в ст. 7 ФЗ об ОРД, и наличии условий, предусмотренных в ст. 8 ФЗ об ОРД, а также требований ст. 1-3, 5 ФЗ об ОРД. Должностные лица, обратившиеся в суд за разрешением о проведении ОРМ, обязаны обосновать необходимость проведения ОРМ с точки зрения требо-ваний указанных норм.

Рассматривая поступившее к нему постановление руководите-ля оперативно-розыскного органа, судья должен убедиться в обоснованности и законности проведения ОРМ, прийти к выводу о необходимости разрешить его проведение.

Если судья сочтет необходимым, он вправе потребовать от оперативно-розыскных органов любые материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ, за исключением данных о лицах, внедренных в организованные преступные группы, о штатных негласных сотрудниках оперативно-розыскного органа и о лицах, оказывающих им содействие на конфиденциальной осно-ве, об организации и тактике проведения ОРМ.

Выражение «по требованию судьи ему могут представляться ма-териалы» с учетом положения части первой этой же статьи «рас-смотрение материалов осуществляется судом» означает также, что для обоснования своей позиции руководитель, испрашивающий разрешение на проведение ОРМ, связанного с ограничением кон-ституционных прав граждан, может и самостоятельно представлять судье соответствующие материалы (п. 6 Определения Конституци-онного Суда РФ от 14 июля 1998 г. № 86-O).

Под данными об организации и тактике проведения ОРМ следует рассматривать сведения, характеризующие меры, направленные на подготовку, обеспечение и проведение конкретных действий, наиболее эффективное применение оперативно-розыскных сил и средств, а так-же совокупность приемов и способов достижения намеченной цели при проведении конкретных ОРМ. Данные об организации ОРМ подра-зумевают также их сосредоточение в оперативно-служебных доку-ментах по планированию, контролю за проведением ОРМ. Дубоносов Е.С Основы оперативно-розыскной деятельности: Курс лекций. - М.: ЮИ МВД РФ: Книжный мир, 2002. - С. 193.

Такие данные не представляются судье потому, что ни органи-зация, ни тактика, ни данные о конфидентах (включая штатных негласных сотрудников) объективно не составляют оснований для проведения ОРМ. Ука-занные сведения раскрывают суть конкретных проводимых ОРМ, их время, место, участников, объекты, сведения о которых состав-ляют государственную тайну. Однако само по себе отнесение све-дений к гостайне не является основанием для отказа в представле-нии судье материалов, обосновывающих проведение ОРМ, ограни-чивающих конституционные права граждан. Это не относится лишь к сведениям о конфидентах, данные о которых могут быть рассек-речены только с их письменного согласия.

Следует отметить, что судья по своему статусу наделен правом ознакомления с документами, содержащими сведения, составля-ющие государственную тайну, поэтому руководители судебных ор-ганов обязаны создавать условия, обеспечивающие защиту сведений, которые содержатся в представляемых судье оперативно-слу-жебных документах.

Судья не вправе отказать в рассмотрении материалов об ограни-чении конституционных прав граждан, но не обязан «автоматичес-ки» давать разрешение на проведение ОРМ. По результатам рас-смотрения материалов судьей выносится мотивированное поста-новление о разрешении на проведение такого ОРМ либо об отказе в этом.

Однако в соответствии с требованиями ст. 9 ФЗ об ОРД не только постановление руководителя оперативно-розыскного органа, представляющего в суд матери-алы для рассмотрения, но и само судебное постановление должны быть мотивированными. Соответственно, в случае отказа в прове-дении ОРМ судья должен вынести соответствующее решение с обо-снованием отказа в проведении ОРМ и, как представляется, со ссылкой на нормы права, прежде всего с обоснованием отсутствия оснований и условий для проведения испрашиваемого ОРМ, и ука-занием иных аргументов, подтверждающих незаконность ОРМ. Оперативно-розыскная деятельность: Учебник/ Под ред. К.К. Горяинова, B.C. Овчинского, Т.К. Синилова, А.Ю. Шумилова. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: ИНФРА-М, 2004. - С. 384.

В качестве основания для отказа в проведении ОРМ, ограничи-вающего конституционные права граждан, могут служить также не-достаточная мотивированность постановления, неполнота пред-ставленных данных, на основе которых невозможно или затрудни-тельно принять решение о проведении ОРМ, что объективно не способствует определению законности и обоснованности их про-ведения.

При отказе судьи в проведении ОРМ, которое ограничивает кон-ституционные права граждан, оперативно-розыскной орган вправе обратиться по этому же вопросу в вышестоящий суд, которому представляются мотивирован-ное постановление руководителя оперативно-розыскного органа и иные материалы, касающиеся оснований для проведения ОРМ. По требованию суда мо-жет представляться и мотивированное постановление нижестояще-го суда об отказе в проведении испрашиваемого ОРМ.

Следует отметить, что обращение в вышестоящий суд является новым обращением о рассмотрении материалов об ограничении конституционных прав граждан, а не обжалованием решения ни-жестоящего суда. На это указывает формулировка законодателя, со-гласно которой оперативно-розыскной орган вправе обратиться в вышестоящий суд «по это-му же вопросу», а также то, что суд не отменяет решение нижесто-ящего суда, а принимает самостоятельное решение, которое должно соответствовать тем же требованиям, т.е. быть обоснованным и мо-тивированным. Исходя из этого в вышестоящий суд могут представляться как документы, которые предъявлялись ранее судье, так и новые данные, подтверждающие обоснованность намечаемого про-ведения ОРМ. Правовые основы оперативно-розыскных мероприятий / Под ред. Е.М. Рябкова, В. В. Петрова. - М., 2004. - С. 194.

Постановление судьи как об отказе в проведении ОРМ, так и о разрешении на его проведение заверяется печатью и выдается ини-циатору проведения ОРМ одновременно с возвращением представ-ленных им материалов.

Отказ судьи в проведении ОРМ не исключает его проведения без судебного решения в случаях, которые не терпят отлагательства и могут привести к совершению тяжкого или особо тяжкого преступ-ления, а также при наличии данных о событиях и действиях, созда-ющих угрозу государственной, военной, экономической или эко-логической безопасности РФ, а также иных условий, предусмотрен-ных ФЗ об ОРД (ст. 8).

В этом случае в течение 24 часов уведомляется вышестоящий суд, где орган, осуществляющий ОРД, обязан получить судебное ре-шение о проведении ОРМ либо прекратить его в случае отказа в проведении не позднее 48 часов после начала.

Законодатель ограничивает срок действия вынесенного судьей постановления о проведении ОРМ и устанавливает его продолжи-тельность, не превышающую шести месяцев. Постановление дей-ствует в течение этого срока при условии, что судья в самом поста-новлении не указал иного срока, который не может превышать ше-сти месяцев, но может быть ограничен судьей исходя из конкретных обстоятельств и условий проведения ОРМ.

Течение срока не прерываемся вне зависимости от того, прово-дилось ли ОРМ в указанный судьей период или нет, а также выпа-дает ли его окончание на выходные или праздничные дни. При не-обходимости продления срока действия постановления оперативно-розыскного органа дол-жен своевременно обратиться за получением судебного решения. Судья выносит судебное решение на основании вновь представлен-ных материалов, обосновывающих проведение испрашиваемого ОРМ (постановление руководителя оперативно-розыскного органа и иные материалы). Смирнов М.П. Комментарии оперативно-розыскного законодатель-ства РФ и зарубежных стран: Учеб. пособие. - М.: Экзамен, 2002. - С. 285.

Началом исчисления срока является день его вынесения, ко-торый засчитывается в течение срока действия постановления. Срок действия постановления истекает в 12 часов ночи последних суток.

ОРД, учитывая ее преимущественно негласный, конспиратив-ный характер, сопряженность ряда ОРМ с ограничением консти-туционных прав и свобод граждан, вольным или невольным полу-чением информации, затрагивающей их частную жизнь, требует контроля за законодательным порядком ее осуществления для до-стижения законодательно закрепленных целей и задач, корректи-ровки оперативно-розыскной политики, детализации положений ФЗ об ОРД, их разъяснения, организации и проведения проверок на уровне органов государственной власти (вневедомственный контроль).

В соответствии с Конституцией РФ государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство РФ. Статья 20 ФЗ об ОРД определяет эти органы власти в качестве субъектов, на-деленных правом осуществления контроля за ОРД.

Органы государственной власти РФ в пределах своей компетен-ции осуществляют контроль за деятельностью министерств и ве-домств, предприятий, учреждений и организаций по обеспечению безопасности (ст. 21 Закона РФ «О безопасности»), а соответствен-но, и органов - субъектов ОРД.

Согласно Конституции РФ Президент РФ является гарантом Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина. В соответ-ствии с Основным законом страны и федеральными законами Пре-зидент РФ вносит законопроекты в Государственную Думу; подпи-сывает и обнародует ФЗ; издает указы и распоряжения, обязатель-ные для исполнения на всей территории РФ; обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов госу-дарственной власти.

Президент РФ формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ, который рассматривает вопросы внутренней и внешней политики России в области обеспечения безопасности, стабильности и правопорядка, осуществляет подготовку решений Президента РФ, ка-сающихся состояния защищенности жизненно важных интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз.

Иными словами, Президент РФ непосредственно определяет опе-ративно-розыскную политику.

Президентский контроль включает в себя контроль как самого Президента РФ, так и его аппарата, который глава государства в соответствующих указах наделил контрольными функциями. Глав-ное контрольное управление (ГКУ) в Администрации Президента РФ уполномочено контролировать организацию основных направле-ний ОРД в полном объеме на федеральном, окружном уровнях, а также на уровне субъектов РФ. ГКУ (без прямого поручения Пре-зидента РФ) правомочно осуществлять контроль за ОРД в части ус-тановления отклонений в организационно-управленческой сфере этой деятельности. Контроль за технологией ОРД (тактикой, мето-дикой, особенно по конкретным делам) без поручения Президен-та РФ не входит в компетенцию ГКУ.

В ГКУ существует специальное подразделение, осуществляющее по поручению Президента РФ контроль за деятельностью правоох-ранительных органов и спецслужб, в том числе и за ОРД. Сотруд-ники данного подразделения являются прикомандированными со-трудниками МВД России и ФСБ России, имеющими соответству-ющие допуски к работе со сведениями, содержащими гостайну. См.: Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система: Учеб. пособие. - СПб.: Юрид. центр Пресс, 2004. - С. 348 - 369.

Важным элементом соблюдения принципа законности в ОРД при ее осуществлении является контроль со стороны законодатель-ного органа. Совет Федерации и Государственная Дума образуют комитеты и комиссии, проводят по вопросам своего ведения пар-ламентские слушания, определяют расходные статьи бюджета, вы-деляемого на осуществление ОРД, и контролируют расходование средств, выделенных на эту деятельность. В качестве контроля за ОРД в заседаниях Госдумы и Совета Федерации могут рассматри-ваться различные вопросы, касающиеся этой деятельности, для уча-стия в заседаниях могут приглашаться должностные лица оперативно-розыскных органов. В порядке контроля руководители комиссий и комитетов, депута-ты вправе направлять депутатские запросы, касающиеся осуществ-ления ОРД и ее результатов. Горяинов К.К., Кваша Ю.Ф., Сурков К.В. Федеральный закон «Об оперативно-розыскной деятельности»: Комментарий. - М.: Но-вый Юрист, 1997.

Регламентами, определяющими полномочия Государственной Думы и Совета Федерации, предусмотрено их право на получение необходимой информации от других государственных органов и организаций.

При обращении депутатов Совета Федерации и депутатов Госу-дарственной Думы в органы государственной власти, органы местного самоуправления, общественные объединения, на предприятия, в учреждения, организации должностные лица обязаны обеспечить их необходимой информацией или документацией по вопросам, связанным с их депутатской деятельностью (ст. 16 ФЗ «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» от 08.05.1994 № 3-ФЗ (ред. от 09.05.2005, с изм. от 21.07.2005) // СЗ РФ от 09.05.1994, № 2, ст. 74, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.).

Исходя из этого оперативно-розыскные органы обязаны предоставлять указанным орга-нам и лицам любую запрошенную информацию, за исключением сведений о лицах, внедренных в организованные преступные группы, штатных негласных сотрудников органов, осуществля-ющих ОРД, а также о лицах, оказывающих или оказывавших им со-действие на конфиденциальной основе, в порядке и случаях, пре-дусмотренных ФЗ.

Отказ в предоставлении информации Совету Федерации или Го-сударственной Думе, уклонение от предоставления информации указанным государственным органам, предоставление заведомо не-полной информации, предоставление заведомо ложной информа-ции влекут уголовную ответственность по ст. 287 УК РФ. Уголовный Кодекс Российской Федерации от 13.06.1996 № 63-ФЗ (ред. от 21.07.2005) // СЗ РФ от 17.06.1996, № 25, ст. 2954, СЗ РФ от 25.07.2005, № 30 (ч. 1), ст. 3104.

Правительство РФ как субъект исполнительной власти устанав-ливает основные направления деятельности и организует работу органов - субъектов ОРД, входящих в его состав, определяет их бюджет и обеспечивает его исполнение, заслушивает должностных лиц органов, осуществляющих ОРД, по вопросам борьбы с преступ-ностью и обеспечения безопасности, законности, прав и свобод граждан, в том числе в сфере ОРД, издает постановления и распо-ряжения, касающиеся ОРД, определяющие порядок осуществления ее отдельных направлений, через Минфин России организует фи-нансирование ОРД и контроль за ним.

Отдельной нормой (ч. 3 ст. 5 Закона) утверждается право любого лица, которое считает, что его права и свободы были нарушены тем или иным органом, осуществляющим оперативно-розыскную деятельность, обжаловать эти действия в вышестоящий оперативный орган, либо территориальному прокурору, либо в суд. Это является главной гарантией соблюдения прав и свобод человека и гражданина при осуществлении ОРМ.

В Законе дано указание на соблюдение конституционного принципа открытости и гласности, законности и защиты доброго имени, чести и достоинства лица, в отношении которого имелись подозрения в его виновности в преступном деянии при производстве оперативно-розыскных мероприятий.

Следует особо выделить законодательную новеллу, в которой отмечается право судебного органа (ч. ч. 5 и 6 ст. 5 Закона), рассматривающего заявление (жалобу, обращение) лица, считающего, что в проведении ОРМ были нарушены его законные права, обязать оперативный орган предоставить заявителю сведения, которые привели к нарушению его прав и свобод на основании Закона. Судья не только может, но и обязан дать соответствующую правовую оценку факту по существу вопроса.

В пункте 3 ч. 8 ст. 5 ФЗ об ОРД законодатель повторно утверждает отдельные конституционные положения по защите прав и свобод человека и гражданина, упоминаемые в ч. ч. 1 - 3 данной статьи, и запрещает разглашение сведений, затрагивающих неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, честь и доброе имя граждан, которые стали известны в процессе проведения оперативно-розыскных мероприятий без согласия граждан. Исключение составляют случаи, предусмотренные федеральными законами (в частности, допрос лица в качестве свидетеля по уголовному делу (ч. 2 ст. 79 УПК РФ)).

В Законе отражено положение, подтверждающее правовую аксиому о том, что нарушение любого закона влечет ответственность, предусмотренную законодательством Российской Федерации. В зависимости от нарушения норм и требований данного Закона ответственность может быть административная, гражданская и уголовная либо смешанная, например, административно-дисциплинарная, уголовно-гражданская. Поэтому в рассматриваемой норме обоснованно заложено, что вышестоящий орган, прокурор либо судья должны принять меры по восстановлению этих прав и законных интересов, возмещению причиненного вреда. Например, возмещение причиненного вреда регламентировано Гражданским кодексом РФ, в частности ст. 1069. Пострадавший может через суд потребовать возмещение не только имущественного ущерба, но и морального вреда, причиненного ему оперативно-розыскными мероприятиями.

Страницы: 1, 2, 3