Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Неопределенность в автономности национальных округов, на практике, едва не привела к их ликвидации См.: подробнее: Широкова Е.М. Указ. соч. С.147., когда упразднялись административные округа во исполнение постановления ЦИК и СНК СССР от 23 июля 1930г. «О ликвидации округов» СЗ СССР. 1930. № 37. Ст. 400..

Сторонники автономности национальных округов заявляли, что «не название (форма), а сущность того или иного явления должна быть решающей» Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности в национальных округах // Представительные органы социалистических стран: Советско-монгольское совместное исследование. Иркутск; Улан-Батор, 1975. С.38., и так как «…национальные округа решают задачи, вытекающие из сущности и исторического назначения советской автономии» Радвогин А.В. Указ. соч. С.31., то следует вывод об автономной природе указанных округов.

Данный вывод подтверждался представительством национального округа в Совете Национальностей Верховного Совета СССР.

Указанный спор был решен Конституциями СССР 1977г. и РСФСР 1978г., когда национальные округа на конституционном уровне были переименованы в автономные. Таким образом, нормативно было закреплено отнесение национальных (автономных) округов к административной форме советской автономии.

Динамика статуса национальных (автономных) округов РСФСР

Правовой вакуум на общегосударственном уровне в течение 1918 - 1925 г.г. в вопросе регулирования организации власти и управления у малых народов Севера и Дальнего Востока вызвал необходимость соответствующего правотворчества на местах. Губернские и окружные исполкомы ЦИК автономных областей и республик, ревкомы, основываясь на общих конституционных нормах, разрабатывали и утверждали «временные положения», в которых нашли свое отражение особенности экономики, быта, местных обычаев и уровень общественного сознания малых народностей Севера. Подробнее см.: Онищук Н.Т. Создание советской национальной государственности народностей Севера. Томск, 1986. С.92 - 99. При этом практически все исполкомы этого уровня исходили из предположения о том, что можно было использовать старые родовые обычаи самоуправления этих народов в создании новых органов местной власти - родовых Советов. Анализ «временных положений» позволяет утверждать о том, что система национальных органов власти и управления, основывалась на базе Советов в соответствии с конституционными принципами, общими на всей территории РСФСР: выборность, отчетность, право отзыва депутатов, лишение избирательных прав эксплуататоров и учет местных особенностей и обычаев малых народностей.

Существенным признаком, отличающим национальные органы от обычных Советов, являлось то, что эти органы основывались не по территориальному, а по родовому признаку. Родовые Советы являлись не только органами государственной власти и управления, но и административно-территориальными единицами, объединяющими определенные родовые группы в северных районах.

Думается, что на «огосударствление» органов родового самоуправления народов Севера советскую власть вынудили объективные причины. Иначе и быть не могло ввиду того, что родовое самоуправление у малых народов Севера являлось естественной формой их социальной самоорганизации в сложных природно-климатических условиях. Организация обычных органов государственной власти у малых народов Севера в тот период была возможной только после достаточно длительного подготовительного этапа, что и вызвало патерналистское отношение вышестоящих Советов.

25 октября 1926 г. ВЦИК и СНК РСФСР декретом утвердили «Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР» Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР: утв. Декретом ВЦИК и СНК РСФСР от 25 октября 1926 г. // СУ РСФСР. 1926. № 73. Ст.575..

На основе опыта множества местных аналогичных актов Временное Положение сохранило родовую структуру органов власти и управления для туземных племен, которая выглядела следующим образом: а) родовые собрания; б) родовые Советы; в) районные туземные съезды; г) районные туземные исполнительные комитеты (ст.3 Временного Положения).

Родовые собрания и туземные съезды являлись органами власти и образовывали свои исполнительно-распределительные органы - родовые Советы и туземные райисполкомы. Как те, так и другие имели соответствующие государственно-властные полномочия и необходимую компетенцию, определенную структуру для выполнения стоящих перед ними задач и осуществляли государственную волю на подведомственных им территориях. Кроме издания обязательных постановлений, органы туземного управления имели право на государственное принуждение в виде применения административных взысканий (ст. 39 и 43 Временного Положения).

На основании ст.2 Декрета, которым было утверждено Временное Положение, можно утверждать о его достаточной демократичности и вариативности, так как исполкомам административно-территориальных образований предоставлялось право, в соответствии с местными особенностями, отступать от общих правил по соглашению с Комитетом Севера при Президиуме ВЦИК.

Таким образом, органы туземного управления, созданные по родовому признаку оказались «огосударствленными» органами родового самоуправления, которые находились в системе и под административным контролем вышестоящих территориальных советских органов власти и управления.

Весьма любопытные функции органам туземного управления были переданы Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР «О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР» от 14 октября 1927 года О выполнении судебных функций органами туземного управления народностей и племен северных окраин РСФСР: Постановление ВЦИК и СНК РСФСР от 14 октября 1927 г. // СУ РСФСР. 1927. № 111. Ст.746..

В ст.1 Постановления указывалось, что в тех частях северных окраин РСФСР, где в силу местных условий или кочевого образа жизни обитающих в них народностей не представляется возможным полностью осуществить общий судебный порядок, судебные функции, в пределах, указанных в настоящем постановлении, возлагаются в качестве временной меры, на туземные органы управления, в лице родовых (тундровых, островных) советов и районных туземных исполнительных комитетов.

Фактически законодатель, наделив органы туземного управления государственно-властными полномочиями, в том числе и судебными, сохранил в чуть модернизированном виде органы родового самоуправления, легализовав их реальное состояние на тот исторический период.

При анализе правового положения органов туземного управления, можно проследить две основные тенденции: 1) эти органы выступают одновременно как органы родового самоуправления; и 2) как нижестоящее звено по отношению к территориальным органам власти и управления. Государство санкционирует сохранение за родом функций самоуправления, одновременно исподволь готовя почву для кардинальной реформы по превращению родовых Советов в «обыкновенные» территориальные. Здесь мы полностью согласны с мнением о том, что родовые Советы, сочетая в себе черты органов самоуправления и государственной власти, являлись переходной формой политического развития Зибарев В.А. Советское строительство у малых народностей Севера (1917 - 1932). Томск, 1968. С. 307., которая должна была привести к «советизации» туземных масс.

К 1930 г. доставшаяся еще с «досоветской» России административно-территориальная система была признана несоответствующей сложившейся обстановке и страна начала переходить на новую систему административно-территориального деления. Эта система основывалась на принципах экономического и национального районирования и в начале своего становления отличалась крайней неустойчивостью, например, одни края и области строились на основе трехзвенной системы (край (область) - округ - район), другие на основе двухзвенной (край (область) - район). Позднее, округа как промежуточные административно-территориальные образования были признаны неэффективными и к 1 октября 1930 г. были ликвидированы.

Однако в отношении малых народностей Севера сформировалось иное мнение. В ходе административных преобразований практически все малые народы Севера оказались территориально разобщены, что, как считалось тогда, негативно отражалось на их развитии. Для решения проблем малых народностей Севера административный округ был признан наиболее оптимальной формой их национального районирования. Основой для такого вывода послужило образование и функционирование Ненецкого национального округа, который был образован в соответствии с Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР Об образовании Ненецкого национального округа // СУ РСФСР. 1929. № 87. Ст.891..

В августе 1930 г. Комитет Севера представил административной комиссии ВЦИК РСФСР проект закона об образовании национальных округов и районов в местах расселения народов Севера. Проект содержал в себе два конкурирующих варианта проведения национального районирования: либо образование национальных районов, либо - национальных округов.

Проект после незначительных доработок был принят в качестве Постановления Президиума ВЦИК от 10 декабря 1930 г. «Об организации национальных объединений в районах расселения малых народностей Севера» СУ РСФСР. 1931. № 8. Ст. 98..

Анализ Постановления указывает на то, что был принят компромиссный вариант национального районирования: образование, как национальных районов, так и национальных округов. В соответствии с указанным Постановлением было образовано 8 национальных округов с районным делением: в составе Уральской области: Остяко-Вогульский, Ямальский (Ненецкий); в составе Восточно-Сибирского края: Таймырский (Долгано-Ненецкий), Эвенкийский, Витимо-Олекминский Эвенкийский); в составе Дальневосточного края: Чукотский, Корякский, Охотский (Эвенский); и 8 национальных районов с четким определением административных центров и границ. К концу 1930 г. в составе РСФСР было 9 национальных округов, включая ранее образованный Ненецкий национальный округ. Формирование национальных районов продолжалось до конца 1932 г.

Логическим продолжением этого этапа национального районирования стало Постановление Президиума ВЦИК РСФСР от 10 сентября 1931 г. «О проведении перевыборов Советов районных и окружных съездов Советов в национальных районах и округах Крайнего Севера» СУ РСФСР. 1931. № 56. Ст. 413., которым устанавливались сроки перевыборов и нормы представительства в Советы и на съезды Советов. Указанными актами вносились изменения в структуру органов государственной власти и управления и в принципы их формирования. Вместо упраздняемых родовых органов туземного управления учреждалась четырехзвенная система территориальных органов власти: сельский (туземный) совет - район - округ - край (область). В целях усиления коренизации устанавливались повышенные нормы представительства коренных народностей в районных и окружных Советах.

Образование национальных округов и районов и формирование территориальных органов власти завершило процесс национального районирования на территориях традиционного расселения малых народов Севера, Сибири и Дальнего Востока. Общегосударственным актом, закрепляющим и детализирующим правовое положение органов власти, вновь образованных национальных округов, стало «Положение об окружных съездах Советов и окружных исполнительных комитетах национальных округов северных окраин РСФСР» утвержденное Постановлением ВЦИК и СНК РСФСР от 20 апреля 1932 г СУ РСФСР. 1932. № 39. Ст.176..

В ст. 1 Положения говорится, что «Национальные округа северных окраин РСФСР образуются по Постановлению Президиума ВЦИК на территории расселения малых народностей Севера». Национальные округа входят в состав краев (областей) или автономных республик и разделяются в административно-хозяйственном отношении на районы.

Анализ Положения позволял некоторым ученым утверждать, что этим актом нормативно закреплялась определенная автономность округов от краев (областей), в состав которых они входили. Это подтверждалось установлением окружных бюджетов и плана развития народного хозяйства, которые входили в качестве особой самостоятельной части в республиканские (АССР), краевые (областные) бюджеты и планы (ст. 7 и 8 Положения). Кроме того, окружные съезды Советов избирали делегатов на краевые (областные), республиканские (АССР) и Всероссийские съезды Советов по особым нормам, которые устанавливались ВЦИК РСФСР (ст.5 Положения). В соответствии со ст.6 Положения окружные органы власти и управления руководили деятельностью районных органов и подведомственных окружных учреждений. Подведомственность районных органов власти окружным закреплялась также и п. «в» ст.3 Постановления ВЦИК и СНК, которым было утверждено комментируемое Положение, где говорилось, что «по всем вопросам, требующим разрешения вышестоящих органов, районные исполкомы сносятся с окружными исполкомами». Следовательно, по мнению Е.М. Широковой, раз райисполкомы не могли обращаться напрямую к краевым (областным) органам непосредственно, то и краевые (областные) органы не могли обращаться к районным органам власти минуя окружные Широкова Е.М. К характеристике национальных округов / / Ученые записки Пермского университета. Пермь, 1970. С. 142., что подтверждает определенную автономию национальных округов.

Однако, ст. 19 и 20 закрепляли непосредственное подчинение окружных органов власти краевым (областным) и республиканским органам власти. Пункты «в» и «г» статьи 21 Положения закрепляли права окружных исполкомов и их президиумов «входить во ВЦИК и СНК РСФСР с представлениями об отмене или изменении постановлений ВЦИК и СНК АССР, краевых (областных) исполкомов, в случае противоречия этих постановлений особым условиям национальных округов», а также «приостанавливать распоряжения народных комиссариатов автономной республики или отделов краевого (областного) исполкома в тех случаях, когда эти распоряжения не соответствуют особым условиям национального округа, с одновременным сообщением об этом по телеграфу тому органу, чье распоряжение приостанавливается, а также ЦИК и СНК автономной республики или краевому (областному) исполкому и с обязательным немедленным проведением в жизнь этих распоряжений при их подтверждении указанными органами».

На основании этой цитируемой статьи Е.М.Широкова сделала вывод о «двойном» подчинении национальных округов, причем «по вертикали». Национальный округ был поставлен в подчинение вышестоящей административно-территориальной единице - краю, области или АССР - и государству, частью которого являлся край, область или автономная республика - РСФСР. Далее она считает, что «необычность «двойного подчинения» свидетельствует о том, что национальный округ - это особое образование. В связи с этим находится другой важный вывод, суть которого в том, что подчинение национального округа краю или области не является обычным административным подчинением, скажем, подчинением административного округа области или краю».Широкова Е.М. Указ. соч. С. 129.

Высшим органом власти на территории национального округа являлся окружной Совет, а в период между съездами - окружной исполком, избираемый окружным съездом Советов. Обращает внимание то, что функциональная компетенция окружных органов власти практически совпадает с компетенцией органов власти краевого (областного) и республиканского уровней и отличие заключается лишь в полномочиях национально-культурного характера (ст.24 Положения), соответственно компетенция окружных органов власти и краевых (областных) органов разграничена была недостаточно четко, что впоследствии повлекло за собой многочисленные правовые коллизии.

На территории районов в национальных округах организовывались сельские советы, действовавшие на основании общегосударственных правил и кочевые советы, чей статус был определен «Положением о кочевых советах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» утвержденным Постановлением ВЦИК и СНК от 20 августа 1933 г СУ РСФСР. 1933. № 49. Ст.209.. С момента вступления в силу данного положения утратило силу Временное Положение об управлении туземных народностей и племен северных окраин РСФСР. По новому положению кочевые советы образовывались в национальных округах и районах, где преобладало кочевое или полукочевое население, они являлись высшими органами советской власти на подведомственной территории. Организация кочевых советов и замена ими туземных органов управления ознаменовала собой полный переход от родовой организации государственной власти у малых народов Севера к территориальным органам советской власти.

Завершение процесса национального районирования в местах традиционного проживания малых народов Севера, преобразования органов власти и управления привели к изменениям и в системе судебно-прокурорских органов в национальных округах, которые уже действовали на основе общегосударственных правовых актов в соответствии с Постановлением ВЦИК и СНК от 10 марта 1933 г. «Об органах юстиции в национальных округах и районах северных окраин РСФСР» СУ РСФСР. 1933. № 21. Ст.70.. Тем не менее, учитывая традиционный образа жизни и обычаи, сложившиеся общественные отношения у коренных народов северных окраин РСФСР, высшие органы государственной власти РСФСР объективно были вынуждены создать в соответствии с Положением «О кочевых общественных судах в национальных округах и районах северных окраин РСФСР», утвержденным Постановлением ВЦИК РСФСР СУ РСФСР. 1933. № 54. Ст.241., судебные органы при кочевых советах. Компетенция кочевых судов в основном была связана с делами, вытекающими из повседневной жизни коренных народов Севера.

Анализ правового положения национальных округов в период их становления указывает на их следующую специфику:

Национальные округа не имели конституционных основ, но учреждались специальным актом высшего органа государственной власти РСФСР.

Национальный округ трактовался как национально-административное образование и входил в состав края (области).

Национальный округ считался формой национального самоопределения, как правило, нескольких родственных между собой народностей; обозначал и закреплял границы территории их расселения и выражал особый статус указанных народностей.

Указанные моменты формально выделяли национальные округа в административно-территориальную единицу с особым бытом и национальным составом, обеспечивали фиксированное внимание к нему со стороны вышестоящих органов государственной власти. Однако следует согласиться с мнением В.А.Кряжкова, что «фактически же округ изначально по объему прав и гарантий несущественно отличался от обычной административно-территориальной единицы».Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Рос. Федерация. 1996. № 2. С.48.

Впервые на конституционном уровне, хотя и весьма противоречиво, статус национальных округов был определен Конституцией СССР 1936 г. и Конституцией РСФСР 1937 г СУ РСФСР. 1937. № 2. Ст.11..

С одной стороны, ст. 35 Конституции СССР закрепила право представительства национальных округов в Совете Национальностей Верховного Совета СССР, правда норма представительства была наименьшей среди всех форм советской автономии - всего один депутат, хотя, например, автономная область была представлена пятью депутатами. Тем не менее, представительство в Совете Национальностей наряду с другими национально-государственными и национально-территориальными образованиями косвенно указывает на некоторую степень автономности национальных округов.

С другой стороны, ст.14 Конституции РСФСР, в перечне административно-территориальных и национально-территориальных образований входящих в состав РСФСР, национальные округа вообще не упоминает, ставя их в один ряд с административными районами, находящимися в составе краев, областей и автономных республик.

Глава 8 Конституции РСФСР, определяя компетенцию местных органов государственной власти, достаточно подробно останавливается на компетенции краевых, областных, районных, городских и сельских органов государственной власти и практически совсем не упоминает об окружных органах власти.

Лишь в ст.102 Конституции РСФСР указано, что окружные органы государственной руководствуются в своей деятельности «Положением о национальных округах», утверждаемым Верховным Советом РСФСР, и решениями соответствующего краевого (областного) Советов. Предполагаемое «Положение о национальных округах» должно было разрабатываться одно на все национальные округа, причем последние не участвовали в его разработке, то есть их правовой статус находился полностью в ведении центральных органов власти, что говорит о явно невысоком статусе национальных округов.

Для сравнения можно отметить, что статус автономной власти устанавливался главой 7 Конституции РСФСР и более конкретно он регулировался «Положением об автономной области» разрабатываемым самостоятельно органами власти конкретной автономной области и утверждаемым Верховным Советом СССР.

Как видно, советские Конституции принципиально положение национальных округов не изменили, оставаясь административно-территориальными образования краев (областей), национальные округа лишь имели определенные формальные атрибуты автономности.

Неопределенность правового статуса национальных округов и отсутствие четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти и управления приводили к множеству коллизий.

Проблемы в практике взаимоотношений по линии область - национальный округ - район округа требовали своего разрешения и в научной литературе предлагались различные варианты решения этих проблем. Так, Андреева А.В. рассматривала три возможных варианта:

Во-первых, вариант ликвидации районов в округах. Это решение считалось практически несостоятельным ввиду того, что это уже на практике осуществлялось и привело к тому, что управляемость территорий резко ухудшалась.

Во-вторых, вариант выделения национальных округов из административного подчинения областных органов власти. Реализация этого варианта, по мнению Андреевой А.В., не имела необходимых политических и экономических предпосылок.

В-третьих, наиболее приемлемый, по мнению автора, вариант сохранения районов в округах при непосредственном подчинении районных Советов только окружному Совету при соответствующем расширении его полномочий Андреева А.В. Проблемы законодательного регулирования правового положения национальных округов РСФСР (на материалах Усть-Ордынского Бурятского и Агинского Бурятского национальных округов): Автореф. дис…канд. юрид. наук. Иркутск, 1971. С. 15 - 17..

Основываясь на тезисе о том, что административное вхождение округа в край (область) вызвано необходимостью оказания им постоянной помощи и экономической целостностью округа, края (области), Потапов А.И. также предлагал сохранить административное подчинение округов краям (областям), наделив при этом окружные органы власти дополнительными полномочиями Потапов А.И. Автономный округ в системе национально-территориальной организации РСФСР : Автореф. дисс… канд. юрид. наук. Свердловск, 1977. С.21..

Конституция СССР 1977 года Ведомости Верховного Совета СССР. 1977. № 41. Ст.617. и Конституция РСФСР 1978 года Конституция Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. М., 1978. несколько видоизменили статус национальных округов, переименовав их в автономные.

В ст. 71 Конституции РСФСР перечисляются все автономные округа с указанием на то, что они находятся в составе краев и областей. Это, по мнению Ковешникова Е.М. и Шафира М.А. означает, что «...за населяющими округа малыми народами закрепляется их этническая территория, границы которой установлены в соответствии с их волеизъявлением».Ковешников Е.М,. Шафир М.А. Указ. соч. С. 13.

С этого момента всякие перемены в составе автономных округов могли осуществляться только в порядке изменения самой Конституции, что само по себе являлось определенной гарантией для существования округов. Более подробно правовое положение автономных округов, в соответствии со ст.84 должно было быть определено специальным Законом.

Еще до принятия Закона «Об автономных округах РСФСР» Потапов А.И., в своей статье, предлагал:

Предусмотреть, что ведению автономного округа подлежит участие в разработке и представлении Закона об автономных округах на утверждение Верховного Совета РСФСР, а также предложений по внесению в него изменений;

Наделить автономные округа правом непосредственного сношения с органами государственной власти и управления РСФСР по вопросам, касающимся экономического и социально-культурного развития округа;

Усилить гарантии прав автономного округа во взаимоотношениях с областью (краем), а именно, оставить за областным, краевым Советом право лишить, приостановить акты соответствующего окружного Совета, представив окончательное решение вопроса об их отмене или изменении Президиуму Верховного Совета РСФСР;

Представляется целесообразным закрепить следующие положения: территория автономного округа определяется высшими органами государственной власти РСФСР с учетом национального состава его населения, хозяйственных условий и географического положения. См.: Потапов А.И. Правовое положение автономного округа // Сов. государство и право. 1979. № 1. С. 13-16.

Однако, ни одно из этих предложений Законом РСФСР от 20 ноября 1980 года «Об автономных округах РСФСР» Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст.1594. воспринято не было.

Правовое положение автономных округов фактически было законсервировано. Часть 3 ст. 1 Закона «Об автономных округах РСФСР» в императивном порядке конкретно определяла, какой автономный округ находится в составе той или иной области или края. Статьями 7 и 8 этого Закона оставлено в силе положение о том, что план развития и бюджет автономного округа являются составными частями соответствующих плана и бюджета области (края). В соответствии со ст. 9 данного Закона и ст. 7 и 9 Закона РСФСР «О краевом, областном Совете народных депутатов РСФСР» Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. № 48. Ст.1593. областные (краевые) органы власти как вышестоящие имеют право отменять решения окружных органов, при этом окружному Совету гарантировалось представительство в органах власти области (края).

В остальном, Закон не указывает на какую-либо специфику, которая бы существенно отличала автономный округ от обычной административно-территориальной единицы. Лишь дважды в Законе указаны направления деятельности окружных Советов, имеющих отношение к коренным народам: контроль за сохранностью оленьих пастбищ (п. 3 ст.22) и принятию мер по развитию национальной культуры, искусства и литературы (п. 3 ст. 29).

Совершенно прав В.А. Кряжков, замечая, что «есть основания констатировать факт политико-правовой мимикрии: издается Закон об автономном образовании, но нет полномочий, обеспечивающих автономию, нет того, что определяло и гарантировало бы правовой статус собственно коренных народов, как малочисленной общности в отстаивании своих специфических интересов». Кряжков В.А. Указ. соч. С. 49.

Образование Агинского и Усть-Ордынского Бурятских национальных (автономных) округов: историческая специфика

Последними среди национальных округов в соответствии с Постановлением ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области» СЗ СССР. 1937. № 66. Ст.299. были образованы Агинский Бурят-Монгольский и Усть-Ордынский Бурят-Монгольский национальные округа.

История образования этих национальных округов имеет существенные отличия от практики образования национальных округов на территориях традиционного расселения коренных народностей Севера, и поэтому считаем необходимым, достаточно подробно, остановиться на этом.

Динамика национально-государственного строительства у бурятского народа в советский период имеет в своем развитии несколько этапов.

Первый из них связан с образованием Бурят-Монгольских автономных областей в составах буферной Дальневосточной Республики и РСФСР. В ДВР Бурят-Монгольская автономная область была образована 21 апреля 1921 г. Постановлением правительства ДВР История Сибири. Л., 1968. Т.2. С. 286., в составе РСФСР Бурят-Монгольская автономная область была учреждена 9 января 1922 г. Декретом ВЦИК РСФСР Известия ЦИК и ВЦИК. 1922. 12 января. Специфично то, что статусы этих автономных областей в двух разных государствах существенно отличались друг от друга. Так, например, Бурят-Монгольская область РСФСР в прямых отношениях с федеральными органами не состояла, находясь административно в составе Иркутской губернии, статус Бурят-Монгольской автономной области ДВР был намного определеннее и по Конституции ДВР область признавалась автономной частью республики.

После упразднения ДВР, по инициативе руководства бурятских коммунистов, перед высшими органами государственной власти РСФСР был поставлен вопрос об объединении Бурят-Монгольских автономных областей в единую автономную республику. Инициатива местных руководителей встретила категорические возражения Дальневосточного бюро ВКП (б) и оппозицию Сибирского бюро ВКП (б), считавшего вопрос об объединении преждевременным Подробнее см.: Палхаева Е.И. Становление и развитие Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, как национально-государственных образований (1937 -1995): Дис… канд. ист. наук.Улан - Удэ, 2000. С. 21 - 25.. Тем не менее, инициатива объединения получила поддержку высшего руководства страны, и Постановлением Президиума ВЦИК РСФСР от 30 мая было решено «…объединить в одну Бурят-Монгольскую Советскую Республику автономные области бурят-монгол Сибири и Дальнего Востока с центром в г. Верхнеудинске».

Решение о создании Бурят-Монгольской АССР было детализировано в Постановлении Президиума ВЦИК РСФСР от 13 июня 1923 г., в котором, наряду с прочим, определялось, что впредь до образования органов государственной власти республики всю полноту власти в ней осуществляет ревком, образуемый ВЦИК РСФСР.

Далее, в Постановлении, поручалось специальной комиссии, с участием представителей вновь образованной республики, подготовить проект Положения о Бурят-Монгольской АССР как составной части РСФСР. 12 сентября 1923 г. Декретом ВЦИК было утверждено «Положение о государственном устройстве Бурят-Монгольской АССР», который стал первым конституирующим актом новой автономии, действовавший вплоть до принятия в 1937 г. Конституции Бурят-Монгольской АССР.

Указанное Положение ознаменовало начало второго этапа в развитии национальной государственности бурятского народа, в ходе которого консолидация разрозненных автономных областей привела к созданию единой автономной республики - высшей формы национальной автономии в РСФСР.

Поступательная логика в эволюции национальной государственности бурятского народа была нарушена Постановлением ЦИК СССР от 26 сентября 1937 г. «О разделении Восточно-Сибирской области на Иркутскую и Читинскую области», вследствие чего начался новый этап в развитии бурятской государственности, когда единый этнос был представлен тремя автономными образованиями с разными статусами.

Хотя в названии Постановления о Бурят-Монгольской АССР не говорится ни слова, оно напрямую касалось раздела республики, из состава которой 6 аймаков (районов) передавались вновь образованным Иркутской и Читинской областям. Решение о разделе для республики оказалось полной неожиданностью. Оно было принято без всякого участия населения республики и согласия ее органов власти, в тот момент, когда практически все руководство республики было репрессировано Елаев А.А. Бурятия: путь к автономии и государственности. Улан-Удэ, 1994. С.122.. О праве наций на самоопределение в этих условиях никто видимо и не вспоминал.

Причины раздела в Постановлении не указывались и, только гораздо позднее была сформирована официальная точка зрения, гласящая, что раздел пошел только на пользу республике.

Географическая отдаленность районов, на основе которых впоследствии были образованы национальные округа, от центра Бурят-Монгольской АССР, приводила к тому, что в условиях неразвитости транспортной инфраструктуры и связи существовали серьезные проблемы в управлении и экономическом развитии этих территорий.

С другой стороны, присоединение аграрных бурятских районов существенно улучшало структуру экономики Иркутской и Читинской областей. Также, раздел республики кардинально решал ее старые территориальные споры с соседними административно-территориальными образованиями, причем в пользу последних Елаев А.А. Указ. соч. С.123.. Таким образом, в соответствии с официальной точкой зрения, решение о разделе Бурят-Монгольской АССР и об образовании национальных округов соответствовало конкретной исторической обстановке в регионе и учитывало весь комплекс экономических, географических и национальных факторов Например, см.: Андреева А.В. Организация и развитие советской государственности в национальных округах // Представительные органы социалистических стран. Советско-монгольское совместное исследование. Иркутск; Улан-Батор, 1975. С. 40 -43; Демидов В.А., Демидов В.В., Познанский В.С. Народы Сибири на путях интернационализма. Новосибирск, 1990. С.80 ..

В советской литературе приводились примеры того, что идея создания национальных округов в составе Иркутской и Читинской областей получила широкую поддержку среди местного населения. Например, в решениях, принятых на общих собраниях трудящихся Эхирит-Булагатского аймака, указывалось, что создание национального округа является совершенно правильным и необходимым делом Андреева А.В. Указ. соч. С.43 -44.. Однако, все эти доводы разбиваются о следующее: всенародное одобрение принятых решений проходило постфактум, то есть народ без всякого предварительного участия одобрял уже принятые за него решения под бдительным партийно-государственным надзором.

В современный период раздел республики стал оцениваться с совершенно противоположной точки зрения.

Существует категорическое мнение о том, что раздел резко ослабил Бурят-Монгольскую АССР политически и экономически. Сокращение ее территории нарушило единство национального хозяйства, ослабли связи между частями бурятского народа, вследствие чего прекратилась консолидация нации. С этого периода началась деформация бурятского языка, национальных традиций и обычаев. Фактически, антиконституционным актом, было нарушено суверенное право бурятского народа на самоопределение Подробнее см.: Чимитдоржиев Ш.Б. Как исчезла единая Бурят-Монголия. 1937-1958 г.г. // Конгресс бурятского народа. Улан-Удэ, 1997. С.41 -43..

В результате раздела республики множество компактно проживающих групп этнических бурят оказались вообще вне национально-территориальных образований, при этом территориальные потери понесли и вновь образованные национальные округа, так «если площадь Агинского района до отделения от Бурятии составляла 26650 кв. км., то сейчас она составляет 19000 кв. км. Площадь Аларского, Боханского, Эхирит-Булагатского районов составляла 246670 кв. км., сейчас - 129000 кв. км» Национальный вопрос в Бурятии. Улан-Удэ, 1989. С.5..

Реальные причины раздела Бурят-Монгольской АССР, по нашему мнению, лежат в области национальной политики ВКП (б), которая всегда находилась в зависимости от конкретной исторической обстановки, в данном случае решающую роль сыграли обстоятельства геополитического характера.

К 1937 г. военно-политическая ситуация на дальневосточных границах СССР в силу известных причин становилась все напряженнее. Геополитическое расположение Бурят-Монгольской АССР требовало высшей степени управляемости на ее территории и соответственно, крупнейшее консолидированное национально-государственное образование на стыке Восточной Сибири и Забайкалья вызывало опасения у советского руководства по поводу ее лояльности. Поэтому на фоне борьбы с национальным сепаратизмом руководства республики в форме «панмонголизма» было принято решение «ослабить Бурят-Монгольскую АССР как национальное образование путем разделения ее территории на три части» Палхаева Е.Н. К вопросу образования бурятских национальных округов // Взаимоотношения народов России и Дальнего Востока: История и современность. Национальное, социальное и экономическое развитие в Байкальской Азии: Материалы междунар. науч.-практ. конф., 16 -20 сент. 1999 г. Улан-Удэ, 2000. С.133 - 137. В подтверждение можно привести мнение о том, «…что создание округов из аймаков Бурят-Монгольской АССР, «разбавленных» другими территориями, было нацелено не только на расчленение, но и своеобразную экстерриториальную изоляцию республики, оказавшейся «зараженной панмонголизмом» и прочими «типичными» для этого времени «болезнями» История Усть-Ордынского Бурятского автономного округа / Под ред. Л.М. Дамешека. М., 1995. С.436..

Процесс формирования окружных органов власти во вновь образованных бурятских национальных округах начался под руководством оргкомитетов Читинского и Иркутского облисполкомов по соответствующим округам. Также, при Иркутском и Читинском обкомах ВКП (б) были созданы оргбюро по национальным округам. Фактически, в момент своего образования, окружные органы были территориальными подразделениями областных органов власти на местах. Это обстоятельство областные исполкомы попытались превратить в четкую тенденцию, желая полностью контролировать обстановку в административных районах национальных округов, при этом зачастую игнорируя окружные органы власти, что естественно вызывало их соответствующую реакцию.

Попытки форсированного «встраивания» национальных округов в инфраструктуру областей порождали стремление руководства округов к все большей самостоятельности Подробнее см.: Палхаева Е.И. Становление и развитие Агинского и Усть-Ордынского Бурятских автономных округов, как национально-государственных образований (1937 -1995): Дис. на соиск. учен. степ. канд. ист. наук. - Улан - Удэ, 2000. С. 37 - 42.. Причины таких коллизий во многом объясняются противоречиями в правовом статусе национальных округов в государственном устройстве РСФСР вообще, а также отсутствием четкого разграничения компетенции между областными (краевыми) и окружными органами государственной власти и управления, в частности.

Автономные округа в реформе государственного устройства РСФСР и России (1989 - 1993 годы)

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11