Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Средняя модель регулирования государственно-правовых отношений между краем и автономными округами, которая существует в уставе Красноярского края, где попытались обойти некоторые резкие вопросы.

Почти зеркальным отображением моделей государственно-правового регулирования межсубъектных взаимоотношений, определенных М.А. Митюковым, выглядит классификация по степени урегулирования договоров между областью (краем) и автономным округом, входящим в их состав, предложенная В.И. Ульяновым Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Автореф. дис…канд. юрид. наук, Тюмень, 1999. С.22-23. в конце 1999 года:

Высокий уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения округа в состав области, края;

признание вхождения территории округа в территорию области, края;

участие населения округа в референдуме края, области и выборах органов власти края, области;

разграничение предметов ведения и полномочий между областью и округом с делегированием (передачей) полномочий органам власти области;

распространение юрисдикции органов власти края, области на территорию автономного округа на основе федерального законодательства и согласия округа;

длительность или бессрочность договора и жесткие условия прекращения договора - как правило, по согласию сторон.

Этот уровень взаимоотношений характерен для Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа; для Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа; Красноярского края и Эвенкийского автономного округа.

Средний уровень регулирования отношений, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав области, края;

разграничение предметов ведения и полномочий;

распространение юрисдикции края, области на территорию автономного округа при согласии округа;

ограничение срока договора 4-5 годами.

Условность выделения этого класса отношений признает и сам автор, Ульянов В.И. Указ.соч. С.22.так как практика регулирования отношений между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом, приводимая в качестве примера, близка к высокому уровню урегулированности, что позднее привело к объединению этих субъектов Российской Федерации, о чем будет сказано в следующем разделе нашего исследования.

Низкий уровень регулирования отношений договором, для которого характерно:

признание вхождения автономного округа в состав края, области;

определение только приоритетных сфер (направлений) сотрудничества;

короткие сроки договора и возможность прекращения его действия в любое время по желанию одной из сторон.

Такая практика была характерна для Тюменской области и Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов; Архангельской области и Ненецкого автономного округа; Красноярского края и Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа.

По мнению В.И. Ульянова, степень урегулированности отношений в «сложносоставных» субъектах зависит в большей степени от автономных округов Ульянов В.И. Указ. соч. С. 23., поэтому понятна напряженность в тех «сложносоставных» субъектах, где экономически сильные автономии противятся установлению зависимости от области (края).

Отношения между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом, и Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом, по вышеназванным критериям, можно отнести к мягкой модели с высоким уровнем урегулированности, каковыми они остаются и по сей день.

Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа от 27 июля 1995г. Об утверждении (ратификации) Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО от 01.11.1995 г. № 7 // Агинская правда. 1995. 9 нояб. был одним из первых актов такого рода.

В преамбуле этот договор исходит из признания факта вхождения округа в состав области и нахождения в едином экономическом пространстве.

Целью заключения договора является осуществление согласованного и единого [разрядка наша - Д.Б.] подхода к проблемам социально-экономического развития территорий обоих субъектов РФ. Статья 1 Договора содержит основные принципы взаимоотношений сторон, порядок реализации которых определен в ст.2.

Договор в ст.4 фиксирует полномочия и предметы ведения, переданные округом области. Определена и сфера совместного ведения, которая разграничена в ст.5. В соответствии со ст.7 и 8 в целях развития, конкретизации и уточнения положений договора, стороны считают возможным и необходимым подготовку и заключение дополнительных соглашений (договоров).

Становится ясно, что анализируемый договор - рамочный, требующий в свое развитие издания новых правовых актов. Еще одно замечание: область получает нормотворческие полномочия по переданным предметам ведения, то есть автономный округ делегирует области часть своих правотворческих функций.

Более подробным по содержанию и качественным по некоторым элементам юридической техники является Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996г. Вост.-Сиб. правда. 1996. 15 июня.

Перечень форм взаимоотношений окружных и областных органов государственной власти закреплен в ст.3 и развернуто регламентирован в разделе VI договора.

В ч.2 ст.4 определены полномочия органов государственной власти области, осуществляемые ими на территории округа, перечень предметов ведения по которым переданы эти полномочия автономный округ признал в ст.5 договора. Перечень этот не закрыт, в соответствии с новыми соглашениями он может быть расширен. Объем переданных полномочий и дополнительные предметы ведения, порядок и условия их передачи устанавливаются отдельными соглашениями.

И здесь, как и в вышеуказанном договоре, договор о взаимоотношениях субъектов РФ является основой для последующего нормотворчества. Также, область получает право на распространение действия своих нормативных актов на территорию автономного округа.

Важным моментом является обязательство сторон в определенный срок с момента вступления договора в силу привести свои Уставы и законодательство в соответствие с ним. Иркутская область свои обязательства выполнила, См.:О внесении изменений и дополнений в Устав Иркутской области : Закон Иркутской области от 07.12.1998г. №55-03 // Вост.-Сиб. правда. 1998. 23 дек.впрочем, как и Усть-Ордынский Бурятский автономный округ. Здесь важно то, что договор между округом и областью, имея конституционно-правовую природу, вносит новеллы в Основные законы субъектов РФ. Получается, что по своей юридической силе такие договоры сопоставимы с уставами, более того, можно отметить, что наряду с федеральной Конституцией, уставом субъекта Российской Федерацией, договор между областью (краем) и входящим в ее состав автономным округом является регулятором правового статуса обоих субъектов федерации.

Особое значение для Иркутской области и автономного округа имели положения ст.19 договора касающиеся необходимости заключения единого [разрядка наша - Д.Б.] для области и округа Договора о разграничении предметов ведения и полномочий с органами государственной власти Российской Федерации. Такой Договор был заключен 27 мая 1996г. Рос. вести. 1996. 25 июля., его особенностью являлось то, что, формально являясь трехсторонним, фактически он являлся двусторонним, где с одной стороны выступает Российская Федерация, а с другой, с единой стороны - два субъекта РФ. Анализ договора показывает, что автономный округ находится в явно приниженном положении и его полномочия фактически «поглощены» областью. Так, статья 2 Договора устанавливала предметы совместного ведения Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, однако в Договоре не были зафиксированы принципы участия в совместном ведении автономного округа. Неравноправие субъектов выделяется и при анализе соглашений Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. М.,1997. С.406-444., заключенных между Правительством Российской Федерации и Администрацией Иркутской области во исполнение указанного трехстороннего Договора. Все соглашения были заключены без участия автономного округа, что наводит на мысли о не только неравноправии, а соподчиненности субъектов федерации Подробнее, см.: Ермаков В.Г. Федеральный центр и сложносоставные субъекты // Журн. рос. права. 1998. № 7. С.22-23..

В принципе, складывающаяся обстановка отражает фактическое положение, ведь большинство автономных округов (за исключением, пожалуй, Ямало-Ненецкого и Ханты-Мансийского) - это субъекты с депрессивной экономикой и соответствующим властным потенциалом. В случае с автономными округами их фактическое положение не совпадает с их юридическим статусом.

Договоры между областями (краем) и входящими в их состав автономными округами устанавливают различные формы взаимоотношений. Так, упомянутый Договор Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 11 июля 1996 г., закрепляет право населения автономного округа участвовать в выборах органов государственной власти области. По Договору, органы государственной власти округа могут иметь своего постоянного представителя в органах государственной власти области. Закрепляется взаимная обязанность органов государственной власти области и округа координировать свою деятельность во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти. Договор предоставляет взаимное право законодательной инициативы органам государственной власти обоих субъектов в парламентах области и округа соответственно.

Нужно отметить, что дальше всего в организационных формах взаимоотношений продвинулись Тюменская область, Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа. В Договоре об отношениях органов исполнительной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа Вестник Тюменской областной Думы. 1995. №10. и Договоре между органами государственной власти перечисленных субъектов Новости Югры. 1997. 27 марта., говорится о таких координационных органах как Административный Совет Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа и Ямало-Ненецкого автономного округа, позднее преобразованный в Совет Губернаторов, и о Совете Тюменской областной Думы, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Государственной Думы Ямало-Ненецкого автономного округа. Также этими актами предусматривалась возможность совместных заседаний указанных региональных парламентов.

Справедливости ради следует отметить то, что столь подробная регламентация взаимоотношений не стала препятствием к разногласиям, порой казавшимися неразрешимыми.

Для разрешения возможных разногласий Договор между Иркутской областью и Усть-Ордынским автономным округом закрепляет возможность создания постоянных или временных согласительных комиссий, а также возможность обращения в Конституционный Суд или другие государственные органы в соответствии с их компетенцией.

Однако, анализ договоров регулирующих отношения области (края) и автономных округов показывает, что нет механизма юридической защиты таких договоров, то есть, не установлен порядок их судебной защиты, нет юридической ответственности за нарушение положений этих договоров.

С юридической точки зрения, на наш взгляд, во взаимоотношениях в «сложносоставных» субъектах на первое место выходит проблема действия на территории округа правовых актов области (края), которая и определяет дальнейшее разграничение компетенции, собственности и др.

При всей нелогичности отдельных положений Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997г. «По делу о толковании содержащегося в части 4 статьи 66 Конституции Российской Федерации положения о вхождении автономного округа в состав края, области» №12-П Собр. законодательства РФ. 1997. №29. Ст.3581., из него следует один практический вывод: оба субъекта Федерации обязаны сохранять территориальную целостность и единство в интересах населения, для чего им необходимо произвести разграничение предметов ведения и полномочий, в том числе и в сфере нормотворчества.

Существует обоснованное мнение Н.А. Власенко, участника судебного процесса, результатом которого стало анализируемое Постановление, о том, что «именно иркутская практика взаимоотношений округ - область выступила фактической основой толкования этой проблемы». Брак по расчету? И по любви тоже. Область и округ: законодательные перспективы развития // Вост.-Сиб. правда. 1997. 13 авг.

Действительно, еще задолго до упомянутого Постановления Конституционного Суда автономные округа и области начали поиск путей для взаимоприемлемого решения проблем, в том числе и в сфере правотворчества.

Статья 2 Договора между Читинской областью и Агинским Бурятским автономным округом определяет следующий порядок действия областных нормативных актов на территории округа:

Органы государственной власти Читинской области при принятии решений по вопросам находящимся в их ведении и требующим единого подхода к их решению на всей территории области. Направляют их в окружные органы государственной власти. Окружные органы в случае признания обоснованности такого решения, своими актами распространяют действие правового акта области на территорию округа.

Решения областных органов власти по вопросам, переданным в их ведение автономным округом, обязательны для исполнения на территории округа.

При вынесении указанных решений обязательна следующая процедура:

а) проект областного акта направляется на заключение соответствующему окружному органу власти, его заключение и поправки к нему рассматриваются областным органом власти в обязательном порядке;

б) при отрицательном заключении окружного органа по проекту акта его рассмотрение областным органом откладывается на один месяц;

в) в этот срок проект акта должен быть доработан согласительной комиссией, созданной сторонами на паритетной основе.

Окружные органы вправе приостанавливать решения областных органов по переданным в их ведение вопросам, если эти акты:

а) нарушают права округа, закрепленные Конституцией РФ и настоящим договором;

б) нарушают предусмотренные нормативно-правовыми актами РФ права народов и национальных групп;

в) выходят за пределы полномочий, определенных настоящим договором.

Несколько иной порядок действия областных нормативно-правовых актов на территории автономного округа закрепляет ст. 13 Договора между Иркутской областью и Усть-Ордынским Бурятским автономным округом:

Областные правовые акты, реализующие делегированные полномочия обязательны для исполнения на территории округа, причем, в пределах этих полномочий, они приоритетны перед правовыми актами автономного округа.

Областные правовые акты, принятые по вопросам, не переданным в компетенцию областных органов власти, действуют на территории округа в случае их утверждения (ратификации) правовыми актами округа.

Здесь установлена следующая процедура:

а) областные органы в десятидневный срок с момента подписания правового акта передают его на рассмотрение окружным органам;

б) окружные органы рассматривают в срок не позднее двух месяцев вопрос о ратификации областного правового акта;

в) окружные органы в срок не позднее десяти дней с момента принятия решения уведомляют областные органы о результатах рассмотрения вопроса о ратификации.

Таким образом, автономные округа, через делегирование своих полномочий областям, фактически априорно имплементировали областные нормативно-правовые акты, действующие на территории округа, в свою нормативно-правовую систему. В отношении других своих полномочий, которые могут быть переданы областям, округа закрепляют механизм имплементации областных правовых актов через процедуру их утверждения (ратификации).

В развитие Договора Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа 30 июля 2001 г. было заключено Соглашение между Администрацией Иркутской области и Администрацией Усть-Ордынского Бурятского автономного округа о социальном, экономическом, научно-техническом и культурном сотрудничестве Панорама округа. 2001. 7 июля..

По сути, Соглашение ничего нового в договорную практику не внесло, лишь подтвердив дальнейшие намерения сторон сотрудничать в указанных сферах. По нашему мнению, Соглашение было заключено в пропагандистских целях в период выборов Губернатора Иркутской области, и особых правовых последствий для взаимоотношений области и округа не имело.

Заключение новых межсубъектных договоров было обусловлено Федеральным законом от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Собр. законодательства РФ. 1999. N 42. Ст. 5005. (с последующими изменениями), в соответствии с которым, возникла необходимость уточнения исключительной компетенции округов и совместной компетенции с областями (краем).

Так, 28 марта 2003 г. был заключен Договор о разграничении полномочий между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа Об утверждении Договора между органами государственной власти Читинской области и органами государственной власти Агинского Бурятского автономного округа : Закон АБАО № 343- ЗАО от 22.04.2003 г // Агинская правда. 2003. 5 июня..

По данному Договору к совместным полномочиям органов власти области и округа на территории округа отнесены полномочия по предупреждению чрезвычайных ситуаций, стихийных бедствий и их последствий; полномочия по транспортным коммуникациям общеобластного значения; полномочия в сфере памятников, архивов и культуры, в том числе этнические ее аспекты, включая национально-культурную автономию; полномочия в различных видах специализированной медицинской помощи. Для реализации этих полномочий должны быть заключены соответствующие соглашения.

Все остальные полномочия определенные в ст.3 Договора, по перечню относятся к полномочиям, закрепленным за органами государственной власти округа. По сути, в Договоре речь идет о полномочиях по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые и разграничиваются между областью и округом.

Следует заметить, что вступление в силу Федерального закона от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ. 2003. N 27 (часть 2). Ст. 2709., обуславливает заключение новых договоров между областями (краями) и входящими в их состав автономными округами, в связи с новым разграничением доходно-расходных полномочий между ними.

В соответствии с требованиями данного федерального закона был заключен Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа - Югры и Ямало-Ненецкого автономного округа. http: // www.admhmao.ru/pravo/dogovor.htmСтороны этого Договора, реализуя возможности, закрепленные п.2 ст.26-3 и п.3 ст.26-6 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», подтвердили статус автономных округов, оставив за ними полномочия в сфере совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, за исключением полномочий, связанных с реализацией областных программ, которые осуществляются областными органами власти на территории всей области, включая и автономные округа. Областные программы касаются вопросов социальной защиты и медицинского обслуживания населения всей области, развития дорожно-транспортной инфраструктуры, сельского хозяйства и т.п. Для целевого финансирования областных программ и для обеспечения компенсации выпадающих доходов, автономные округа передали для зачисления в бюджет области средства налога на прибыль организаций по нормативу в размере 29,5 % и налога на добычу полезных ископаемых в виде углеводородного сырья по нормативу в размере 100 %. Сумма последнего налога доходит до 10 миллиардов рублей в год. Хамраев В. Укрупнение смерти подобно // Коммерсант-Власть. 2004. № 30. С.22.

В соответствии с Договором между органами государственной власти Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 24 января 2005 г. Архив автора за органами государственной власти автономного округа сохраняются полномочия по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, однако финансирование этих полномочий будет осуществляться за счет субвенций из бюджета Иркутской области, куда в свою очередь, они поступают из федерального бюджета. Целевой характер субвенций предоставил возможность областным властям фактически установить финансовый контроль за бюджетом округа, что, естественно, вызвало противодействие окружных властей, пытающихся восстановить прямые финансовые отношения с федеральным бюджетом Еловский Д. Усть-Орда ищет пропавшие федеральные деньги в Приангарье // Коммерсант. Восточная Сибирь. 2005. 7 мая.

Сложившаяся практика регулирования межсубъектных отношений в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации указывает на приоритет договорной формы регулирования и видимо, поэтому не возникает необходимость в принятии «именного» федерального закона о том или ином автономном округе.

По нашему мнению следует согласиться с В.В. Ивановым в том, что необходимости в принятии федерального закона посвященного основам взаимоотношений края, области с входящими в их состав автономными округами больше нет. Этот закон обречен дублировать положения Постановления Конституционного Суда от 14 июля 1997 г.Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). С.198. Аналогичное мнение высказывал и В.И. Ульянов, подробнее см.: Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. Тюмень, 1999. С.19.

Не навязывая единой модели отношений областей (краев) и входящих в их состав автономных округов необходимо предложить им единую модель установления и оформления этих отношений федеральным законом о договорах между этими субъектами федерации Иванов В.В. Указ. соч. С. 199..

В отсутствие специального закона общие контуры договорных отношений устанавливают ст. 26.6 Федерального закона от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации"О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации": федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // федер. закон от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. - 2003. - № 27 (часть II). - Ст. 2709. и ч.4 ст. 56 Бюджетного Кодекса Российской Федерации О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений: Федер. закон от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 34. Ст.3535.. При отсутствии Договора регулирующего отношения в «сложносоставных» субъектах и специального федерального закона, полномочия субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения с федерацией передаются для исполнения области (краю). Налицо стремление федерации установить субординацию в «сложносоставных» субъектах Российской Федерации, что уже подверглось критике Добрынин Н.М. Новый российский федерализм и конституционная реформа как неизбежность перемен // Журн. рос. права. 2004. № 3. С.15..

Варианты решения проблемы «сложносоставности»

С.А. Авакьян предлагает несколько вариантов выхода из сложившейся ситуации:

сохранение нынешнего статус-кво;

выход автономных округов из состава области (края) и вхождение в Российскую Федерацию напрямую;

ликвидация округов и превращение их в территориальные автономии в составе области (края) Подробнее см.: Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития // Федерализм. 1998. № 3. С. 134-135..

Наибольшим является количество сторонников сохранения статус-кво, предложения которых разнятся между собой не очень существенно.

Так, В.И. Ульянов предлагает урегулировать взаимоотношения области (края) и автономного округа через включение в их уставы единообразных по содержанию глав, посвященных этим взаимоотношениям, в соответствии с положениями Постановления Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П Ульянов В.И. Сложноустроенные субъекты Российской Федерации в системе федеративных отношений. С.21..

По мнению В.В. Иванова, как уже указывалось, оптимальным вариантом является принятие Федерального закона посвященного не основам взаимоотношений области (края) и автономного округа, как широко предлагалось, а закона о договорах между органами государственной власти автономных округа и органами государственной власти края, области.

Другим направлением упорядочивания отношений внутри «сложносоставных» субъектов федерации, может стать, как предлагает В.В. Иванов, использование Федерального закона от 17 декабря 1999 г. № 211-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» Собр. законодательства РФ . 1999. № 51. Ст.6286.. Закон позволяет образовывать ассоциации, объединяющие «входящий» автономный округ и «включающий» край, область Иванов В.В. Указ.соч.С.198 - 203..

Именно к этим ассоциациям можно свести предложения С.А. Авакьяна об образовании «государственно-правовых союзов» Авакьян С.А. Автономные округа: перспективы конституционно-правового развития. С. 121. между «входящими» автономными округами и «включающими» краем, областями.

А.А. Ливеровский предлагает на ближайшую перспективу фактически сохранить «сложносоставность» в виде договорной «мини-федерации» как наиболее соответствующей требованиям права и рациональности Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2001. № 1.С.80., что также сходно с предложением В.В. Иванова.

Н.Л.Пешин приводит те же варианты решения проблемы «сложносоставности», что и С.А. Авакьян, при этом, считает, что необходим закон об основах взаимоотношений области (края) и автономного округа, а в будущем необходимо ликвидировать «матрешечные» субъекты Пешин Н.Л. Проблемы взаимоотношений автономных округов с краями (областями), в состав которых они входят // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. 2002. № 6. С.73..

Сохранение «сложносоставности» с очень высоким уровнем урегулированности между «входящим» и «включающим» субъектами, с решением большинства возникающих между ними разногласий, на данном этапе представляется максимально привлекательным. Тем более, что нормативной базой для этого варианта является Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 14 июля 1997 года №12-П, в развитие положений которого остается принять федеральный закон о договорах внутри «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

Однако консервация субординации между субъектами является проблемой российского федерализма, решение которой лишь отложено, ведь нет никаких гарантий от того, что, при возможном изменении политической и экономической коньюктуры, «входящий» субъект федерации не поднимет вопрос о равноправии и выходе из состава «включающего» субъекта.

По поводу варианта с выходом автономных округов из «включающих» областей (края) можно сказать, что это наименее вероятный путь.

Обусловлено это во многом тем, что большинство автономных округов являются анклавными публично-территориальными образованиями и фактически вести самостоятельное государственно-правовое существование в качестве самостоятельных субъектов федерации не в состоянии.

С.А. Авакьян в качестве критериев способности территории быть субъектом Российской Федерации выделяет экономический, организационный и национальный факторыАвакьян С.А. Указ. соч. С. 114..

С точки зрения экономической состоятельности автономные округа можно разделить на две неравные группы, в одну группу могут войти лишь Ханты-Мансийский и Ямало-Ненецкий автономные округа, которые, являясь основными источниками углеводородного сырья в стране, находятся в числе наиболее экономически развитых субъектов Российской Федерации, все остальные автономные округа с экономической точки зрения являются глубоко дотационными.

С точки зрения организационного фактора, все автономные округа представляют собой управляемые, на достаточном уровне, территории, соответствующие предъявляемым требованиям.

С точки зрения национального фактора все автономные округа, практически утратили свою национальную основу, титульные этносы в них составляют ничтожное меньшинство. Исключением являются Агинский Бурятский и Коми-Пермяцкий автономный округ, и, пожалуй, Усть-Ордынский Бурятский автономный округ.

Таким образом, ни один автономный округ, ни с точки зрения экономического, ни с точки зрения национального факторов, критериям самостоятельности субъекта федерации не соответствует.

Против данного варианта есть возражения и юридического плана, как мы уже указывали, возможная динамика статуса автономного округа может быть заблокирована «включающим» субъектом федерации, так как в соответствии с ч.5 ст.66 федеральной Конституции изменение статуса возможно только с его согласия. Выход автономного округа из состава области (края) однозначно является изменением статуса как «включающего», так и «входящего» субъекта федерации.

Более радикальным решением представляется ликвидация автономных округов как субъектов федерации и складывается впечатление, что именно этот вариант выбран федеральными властями.

Судя по всему, федеральные власти определились на ближайшую перспективу с основым направлением реформирования федеративного устройства, которое наряду с централизацией предполагает сокращение субъектного состава федерации путем укрупнения. Учитывая невозможность на данном этапе крупномасштабного и радикального переустройства федеративной организации государства, внимание федеральных властей привлечено к автономным округам, как к атавизмам прежнего государственного устройства. Будучи, в большинстве своем, неспособными к самостоятельному государственно-правовому существованию без финансово-экономической помощи федерации, автономные округа оказались наиболее «беззащитными» перед унитаристскими проявлениями федеральной политики.

Нормативная база для реализации именно этого варианта уже существует О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации : ФКЗ от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ // Рос. газ. 2001. 20 дек., также имеется и первая практика применения этого закона в виде объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа. Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми- Пермяцкого автономного округа : ФКЗ от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ // Собр. законодательства РФ. 2004. № 13. Ст. 1110.

Глава 3. Укрупнение субъектов Российской Федерации и перспективы конституционно-правового статуса автономных округов

§ 1. Укрупнение субъектов Российской Федерации: правовое регулирование и практика

Укрупнение субъектов Российской Федерации: необходимость и правовое регулирование

Вопрос о существовании асимметричной федерации в России с ее большим количеством разностатусных субъектов как исторического наследия советского государственного устройства становится все более актуальным.

Конституция РФ 1993 г. отразила максимально возможный уровень притязаний национальных и региональных элит в условиях слабости центральной власти, зафиксировав крайне неоднородный субъектный состав, в котором особое место занимает феномен «сложносоставных» субъектов.

Многочисленность субъектов, их фактическое неравноправие между собой, экономическая несостоятельность многих из них объективно обуславливают необходимость изменений в субъектном составе России в сторону его сокращения через укрупнение ее субъектов Например, см.: Глигич - Золотарева М. Конституция России о федеративном устройстве: былое и думы // Федерализм. 2003. № 2.С. 36-66; Саликов М. Конституционный федерализм России: опыт десятилетнего развития // Федерализм. 2003. № 3. С. 5-18.. Первыми кандидатами на этот процесс стали автономные округа, входящие в состав «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

В научной литературе и в публицистике предлагались различные варианты укрупнения субъектов РФ через их «республиканизацию» или, наоборот, через «губернизацию», некоторые видят прообразы укрупненных субъектов в Ассоциациях экономического взаимодействия регионов, другие - в федеральных округах. Очевидно, что проблема назрела, однако простое механическое укрупнение регионов России ничего не решит, так как ни во властных структурах, ни в теоретических кругах до сих пор нет ответа на главный вопрос: «Какую федерацию мы должны построить?» См. подробнее: Глигич - Золотарева М. Укрупнение субъектов федерации: pro et contra // Федерализм. 2002. № 1. С.99 - 101..

Сторонники укрупнения субъектов Российской Федерации в качестве основных проблем российского федерализма, которые необходимо решить, указывают на, во-первых, большое количество, по мировым меркам, субъектов федерации, что объективно вызывает трудности управленческого характера. Второй проблемой, по их мнению, является экономическая несостоятельность большинства субъектов Российской Федерации.

Управленческие проблемы в Российской Федерации сводятся к увеличению аппаратов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вряд ли «разбухание» системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти напрямую связано с большим количеством субъектов Российской Федерации, тем более, что у федерации нет обязанности формировать их в каждом субъекте и законодательством предусмотрена возможность передачи их отдельных полномочий органам власти субъектов Российской Федерации. Нет никаких гарантий, что в результате укрупнения на региональном уровне сократится управленческий аппарат субъектов Российской Федерации. Также, не видна ни прямая связь, ни корреляция связи укрупнения с повышением эффективности собственно государственно-управленческой деятельности.

Таким образом, «…корень проблемы здесь не в установлениях Конституции, а в их реализации» Иванов В.В. Новые подходы к теории территориального устройства и федеративная система России // Изв. вузов. Правоведение. 2002. № 3. С.83..

Требовать от субъектов Российской Федерации полной экономической самостоятельности абсурдно, ввиду того, что проблемы их экономической несостоятельности, во многом, обусловлены наследием предыдущей эпохи в виде диспропорций региональной экономики, конкретных исторических и географических особенностей.

На современном этапе экономическая ущербность многих субъектов Российской Федерации усугубляется фискальной политикой самой федерации, концентрирующей в своих руках все ресурсы. Основная задача любой федерации - оптимальное разграничение компетенции между двумя уровнями государственной власти, вслед затем пропорционально должны распределяться экономические ресурсы, и в первую очередь - финансы. Следовательно, проблема в создании такой ситуации, в которой субъекты Российской Федерации могли бы в основном обеспечивать собственное самовоспроизводство с максимально возможной бюджетной независимостью Подробнее, см.: Ливеровский А.А. Исторические и правовые особенности субъектного состава Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 2001. № 1.С.83-86.. Тогда на долю Российской Федерации остались бы только основные ее функции, в том числе и экономическое выравнивание территорий.

Вопрос только в том, создаст ли ситуацию экономической автаркии субъектов Российской Федерации их укрупнение?

Тем не менее, после многочисленных проволочек, в декабре 2001 г. вступил в силу федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации» Рос. газ. 2001. 20 дек. (далее - ФКЗ 2001г.), регулирующий, в том числе и вопросы укрупнения субъектов Российской Федерации.

Относительно подробно описывая процедурные вопросы, к сожалению, в отношении материально-правовых аспектов закон крайне немногословен, рамочный характер закона, видимо, в этом отношении объясняется тем, что в каждом конкретном случае будет приниматься отдельный федеральный конституционный закон, учитывающий региональную специфику.

Системное толкование ч.2 ст.2 и ч.1 ст.5 ФКЗ 2001 г. позволяет нам сделать вывод о том, что образование нового субъекта РФ осуществляется в результате объединения двух и более граничащих между собой субъектов Российской Федерации. Это единственная форма образования нового субъекта Российской Федерации, которая направлена только на укрупнение субъектов федерации, что существенно ущемляет права населения на создание новых субъектов Российской Федерации, хотя полностью соответствует политике централизации и укрепления государственного единства, проводимой в современной России.

Часть 2 ст.5 этого же ФКЗ гласит о том, что образование нового субъекта может [разрядка моя - Д.Б.] повлечь за собой прекращение существования субъектов Российской Федерации, территории которых подлежат объединению. Толкование этого положения приводит нас к заключению о том, что возможны два варианта объединения, которые влекут за собой 1) либо прекращение существования объединяющихся субъектов и образование нового субъекта Российской Федерации, 2) либо образование нового субъекта Российской Федерации не исключает существования одного из объединяющихся субъектов Российской Федерации.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11