Конституционно-правовой статус автономных округов Российской Федерации: проблемы и перспективы (на материалах Агинского Бурятского и Усть-Ордынского Бурятского автономных округов)

Конституция СССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года определяли, что автономный округ находится в составе края или области РСФСР.

Закон РСФСР «Об автономных округах РСФСР» от 20 ноября 1980 года Ведомости Верховного Совета РСФСР. 1980. №27. Ст.1594. в части 3 ст. 1 в императивном порядке определял, какой автономный округ находится в составе той или иной области (края).

Таким образом, почти весь советский период существовала ситуация, когда автономное образование, признаваемая субъектом советской федерации, находилось в составе обычного административно-территориального образования государства.

В 1990 году в ст.9 Декларации о государственном суверенитете РСФСР подтверждалась «необходимость существенного расширения прав автономных республик, автономных областей, автономных округов, равно как краев и областей РСФСР» Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 2. Ст.22..

Правящие элиты автономных округов активно включились в процессы повышения статусности и их представители на II Съезде народных депутатов РСФСР выступили с требованием признать статус субъектов РСФСР за всеми автономными округами См.: Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. Кн. 3, ч. 1. М., 1993. С.53..

Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1990. № 29. Ст.395. от 15 декабря 1990 года в ст. 83 устанавливал, что «автономные округа находятся в составе РСФСР и могут входить в край или область», а также, что могут быть приняты «именные» законы о каждом автономном округе. Ст. 84 закрепляла право органов государственной власти и управления автономных округов напрямую вступать в сношения с органами государственной власти и управления РСФСР.

Данный закон кардинально изменил ситуацию. Норма о вхождении автономных округов в состав края или области из императивной превратилась в диспозитивную, теперь автономные округа могли находиться в составе РСФСР непосредственно или в составе края или области опосредованно. Вместе с расширением полномочий органов власти автономных округов, данная диспозитивная норма указывает на существенное повышение статуса автономных округов. Видимо это новое положение автономных округов с учетом индивидуальной специфики и должны были закрепить «именные» законы, однако ни один такой закон принят не был.

Вместо этого федеральный законодатель предпринял форсированное ««общее» повышение статуса автономных округов» См.: Иванов В.В. «Сложносоставные субъекты» Российской Федерации: конституционная реальность и проблемы регулирования внутренних отношений. Красноярск, 1998. С.15-16. через принятие множества отраслевых законов.

Анализ положений Федеративного Договора Рос. газ. 1992. 18 марта ( после подписания Договор официально не публиковался), заключенного 31 марта 1992 года, показывает, что полноценными субъектами Российской Федерации можно назвать только «суверенные» республики в составе Российской Федерации, все иные публично-территориальные образования, в том числе и автономные округа, наделялись статусом квазигосударственных автономий См.: Иванов В.В. Автономные округа в составе края, области - феномен «сложносоставных субъектов Российской Федерации» (конституционно-правовое исследование). М., 2002. С.92-95..

Как известно, Федеративный Договор структурно состоит из трех частей именуемых договорами о разграничении предметов ведения и полномочий, где с одной стороны, выступали федеральные органы государственной власти, а с другой, органы власти: 1) суверенных республик в составе Российской Федерации; 2) краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга; 3) автономной области, автономных округов.

Анализ структуры и содержания договоров указывает на резкую асимметрию в статусе этих публично-территориальных образований, при этом общее повышение статусности выразилось в том, что автономный округ как квазигосударственная автономия оказался в составе областей (края) как квазигосударственной автономии более высокого уровня.

Заключение Федеративного Договора породило споры о природе Российской Федерации. Одни исследователи и государственные деятели, среди которых И.М. Муксинов, И.К. Фазылходжаева, Ф.Х. Мухамедшин, Р.Т. Биктагиров, придавали Федеративному Договору, чуть ли не учредительное значение и считали, что его заключение означает признание договорной природы Российской Федерации Подробнее см.: Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма. Обзор // Федеративное устройство России: история и современность. М., 1995. С. 86-87.. Другие последовательно отрицают учредительный характер Федеративного Договора, так, например Л.Ф. Болтенкова считает Российскую Федерацию в чистом виде конституционной федерацией Болтенкова Л. К истории и содержанию Федеративного Договора // Этнополис. 1992. № 1. С. 34..

По нашему мнению, Федеративный Договор является компетенционным договором, разграничивающим компетенцию федерации и входящих в ее состав публично-территориальных образований разного уровня.

Требования элит автономий и бывших административно-территориальных образований были учтены при принятии закона РФ «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» от 21 апреля 1992 года Ведомости Съезда нар. депутатов и Верховного Совета РФ. 1992. № 20. Ст.1084..

В соответствии с внесенными изменениями автономные округа из квазигосударственных автономных образований превращались в один видов субъектов Российской Федерации.

Это их новое качество подтверждалось следующими положениями измененной Конституции:

в соответствии со ст. 70 автономные округа имели свою собственную территорию, которая провозглашалась частью единой территории РФ;

подтверждалась диспозитивность вхождения автономных округов в состав края или области (ст. ст. 71, 83);

так же, как и в соответствии с ранее внесенными изменениями, органы власти могли вступать в сношения с федеральными органами власти непосредственно напрямую (ст.84);

был очерчен круг совместных полномочий федеральных и окружных органов власти, а также сфера их собственной компетенции (ст. 84-1, 84-2);

автономным округам гарантировалось представительство в федеральных органах государственной власти (ч.3 ст.73);

также, в соответствии с ч. 2 ст. 83 подтверждалось право автономных округов на «именные» законы.

Однако, в ч.2 ст. II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами государственной власти автономной области, автономных округов в составе РФ указывалось, что «органы государственной власти автономных округов в составе РФ осуществляют собственное правовое регулирование в пределах своей компетенции в соответствии с Основами законодательства, кодексами, законами РФ, договорами с краями, областями, в которые входят автономные округа». Так косвенно признается, что автономные округа остаются в составе краев, областей, хотя отношения между ними строятся уже на договорной основе. По мнению В.В. Иванова «в 1992 году подобная формулировка означала компромисс между новой моделью федеративного устройства России и наследием РСФСР» Иванов В.В. «Сложнопостроенные» субъекты РФ: конституционная реальность и проблемы регулирования // Журнал российского права. 1998. № 2. С.51..

Признавая равноправие автономных округов, федеральные власти стремились не допустить полного выхода автономных округов из состава краев и областей, так как ими осознавалась реальная возможность требования автономными округами суверенитета, статуса республик, дальнейшего расширения полномочий, то есть всего того, чего уже добились почти все бывшие автономные области. Выход автономных округов из состава краев и областей мог окончательно расстроить и без того неустойчивую федеративную систему России, поэтому попытка замораживания статуса автономных округов на том уровне была естественной реакцией федеральных властей. Единственный и последний случай выхода автономного округа из состава области, на примере Чукотского автономного округа, лишь подтверждает то, что вряд ли федеральные власти допустят распад «сложносоставных» субъектов Российской Федерации.

Парадоксальная ситуация «сложносоставности», когда один равноправный субъект федерации находится в составе другого, естественно, порождает множество коллизий.

На естественно возникающий вопрос о сущности «нахождения» автономного округа в составе области (края), а также о соотношении их статусов был дан ответ в Постановлении Конституционного Суда РФ от 11 мая 1993 года по делу о проверке конституционности Закона РФ от 17 июня 1992 года «О непосредственном вхождении Чукотского автономного округа в состав РФ» Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1994. № 23..

Основываясь на диспозитивности конституционной нормы о вхождении автономного округа в состав области (края) Конституционный Суд РФ констатировал два положения:

Нахождение автономного округа в крае или области, равно как и выход, не влияют на его конституционно-правовой статус, а также на национально-государственное устройство и состав Российской Федерации.

Нахождение автономного округа в крае или области не означает поглощения его территории, являющейся составной частью территории Российской Федерации.

Данное толкование можно считать весьма и весьма неполным, так как единственно четким было утверждение о том, что автономные округа имеют свою собственную территорию и статус автономных округов, входящих в состав области (края) и входящих непосредственно в Российскую Федерацию, принципиально между собой не разнится.

Конституционный Суд так и не ответил на следующие принципиальные вопросы:

Что означает конкретно «вхождение» автономного округа в состав области (края)?

Как соотносятся между собой территории этих субъектов РФ?

Как соотносятся между собой полномочия органов государственной власти этих субъектов РФ на территории автономных округов? Каков принцип их формирования?

Следует отметить, что Основные положения «О выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа», утвержденные Указом Президента РФ от 27 октября 1993 года №1765 Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст.4189. предписывали проводить выборы в представительные органы государственной власти «сложносоставного» субъекта РФ на всей его территории, включая и территорию соответствующего автономного округа.

Однако в некоторых автономных округах такие выборы откровенно саботировались и проведены не были.

Полноправными субъектами Российской Федерации все автономные округа были признаны лишь Конституцией Российской Федерации 1993 года, что позднее вызвало критические замечания некоторых авторов.

Свою позицию они обосновывали следующими аргументами:

Во-первых, весьма сомнительно, по их мнению, то, что повышением статуса автономных округов будет обеспечено более бережное отношение к коренным малочисленным народам, гарантированы среда их обитания и защита традиционного образа жизни.

Во-вторых, обретение статуса самостоятельного субъекта федерации автономными округами разрушит сложившиеся экономические и иные отношения между ними и областями, краем.

В-третьих, существует гигантский разрыв между статусом субъекта федерации и фактическим состоянием автономных округов См. подробнее: Состояние законности в Российской Федерации (1993 - 1995 годы): Аналит. доклад. М., 1995. С. 53 - 55. ( Автор раздела - Скуратов Ю.И.).

Приходится признавать, что во многом эти утверждения правы.

Глава 2. Автономные округа в федеративном устройстве России: проблемы теории и практики

§ 1. Принципы федеративного устройства России как предстатусные элементы статуса автономных округов: система и содержание

Система принципов федеративного устройства России

Как мы уже указывали, одним из важнейших предстатусных элементов являются нормативно закрепленные принципы федеративного устройства, предопределяющие основные характеристики правового статуса субъектов федерации.

Часть 3 ст. 5 Конституции Российской Федерации включает в себя следующий перечень принципов: государственной целостности, единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, равноправия и самоопределения народов в Российской Федерации. Формальный подход к определению перечня принципов федеративного устройства России получил распространение в литературе См., например: Тавадов Г.Т. Конституционные основы российского федерализма // Соц.-полит. журн.1995. № 6. С.40 - 51., однако, на наш взгляд, система принципов, закрепленная ч.3 ст.5 несовершенна.

Мы присоединяемся к мнению о том, что среди принципов Основ конституционного строя можно выделить принципы основ общественного и политического строя (общие конституционные принципы) и основ федеративного устройства (конституционные принципы федерализма) Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 46 - 48.. Общие конституционные принципы носят либо универсальный характер, либо распространяются на несколько институтов конституционного строя, в числе которых можно выделить принципы, предопределяющие черты федеративного устройства России: народовластие, разделение властей, равноправие граждан, гарантированность местного самоуправления.

Следовательно, несовершенство системы принципов закрепленных в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации заключается в следующем:

Перечень принципов неполон, к ним следует отнести следующие конституционно закрепленные принципы: государственный суверенитет (ст. 4), равноправие субъектов Российской Федерации (ч. 1 и 4 ст. 5), единство конституционно-правовой системы (ст. 15), разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами (ст. 71, 72, 73).

Неясно соотношение принципа государственной целостности с иными принципами федеративного устройства, так как этимологическое толкование данного принципа дает основание считать, что содержание этого принципа фактически растворяется в иных принципах. Отсюда представляется более логичным считать государственное единство не принципом, а качественной характеристикой государственности достигаемой через реализацию принципов федеративного устройства Данная точка зрения получила признание в литературе, например: Юсубов Э.С. Федерализм и его ценность для государственной целостности России // Личность и государство на рубеже веков: Сб. науч. ст. / Под ред. В.В. Невинского. Барнаул, 2000. С. 203..

Исходя из вышеизложенного, И.А. Умнова предлагает следующий перечень принципов федеративного устройства: государственный суверенитет; единство системы государственной власти; равноправие субъектов Российской Федерации; единство конституционно-правовой системы; разграничение предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами; разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации; равноправие и самоопределение народов в Российской Федерации Умнова И.А. Указ. соч. С. 48..

По нашему мнению, принцип единства конституционно-правовой системы охватывается содержанием принципов государственного суверенитета и единства системы государственной власти, а в содержание принципа разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами можно включить как его составную часть разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, при этом наименование этого принципа должно выглядеть следующим образом - принцип разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами. О своем мнении, о соотношении понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция» мы выскажемся ниже.

Следовательно, на наш взгляд, перечень принципов федеративного устройства должен включать в себя следующее: государственный суверенитет, единство системы государственной власти, разграничение компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами, равноправие субъектов Российской Федерации, равноправие и самоопределение народов Российской Федерации.

В отношении последнего принципа, в силу неоднозначности его содержания, следует указать на то, что право на самоопределение народов в этническом смысле мы не относим к принципам федеративного устройства в чистом виде, о чем подробнее мы выскажемся ниже.

Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства России

Конституция Российской Федерации упоминает только о государственном суверенитете Российской Федерации (статья 4), при этом единственным носителем народного суверенитета и источником государственного суверенитета Российской Федерации объявляется многонациональный народ Российской Федерации (статья 3 и преамбула Конституции Российской Федерации).

Следовательно, по смыслу статей 3, 4, 5, 67 и 79 Конституции Российской Федерации, верховенство, независимость и самостоятельность государственной власти, полноту законодательной, исполнительной и судебной власти государства на его территории и независимость в международном общении, представляет собой необходимый качественный признак Российской Федерации как государства, характеризующий ее конституционно-правовой статус.

Конституция Российской Федерации не допускает какого-либо иного носителя суверенитета и источника власти, помимо многонационального народа России, и, следовательно, не предполагает какого-либо иного государственного суверенитета, помимо суверенитета Российской Федерации.

Суверенитет Российской Федерации, в силу Конституции Российской Федерации, исключает существование двух уровней суверенных властей, находящихся в единой системе государственной власти, которые обладали бы верховенством и независимостью, то есть не допускает суверенитета субъектов Российской Федерации. Отсутствие у субъектов Российской Федерации государственного суверенитета подтверждается, также, положениями ч.4 статьи 15 и 79 Конституции Российской Федерации из которых вытекает, что только Российская Федерация вправе заключать международные договоры, приоритет которых признается в ее правовой системе, и только Российская Федерация как суверенное государство может передавать межгосударственным объединениям свои полномочия в соответствии с международным договором.

Таким образом, системный анализ норм Конституции Российской Федерации позволил Конституционному Суду Российской Федерации прийти к выводу об отсутствии суверенитета у субъектов Российской Федерации По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: Постановление Конституционного Суда РФ от 7 июня 2000 г. N 10-П // Рос. газ. 2000. 21 июня..

Государственный суверенитет Российской Федерации, как основание ее конституционно-правового статуса, предполагает определенный набор суверенных прав, характеризующих его как принцип, предопределяющий содержание остальных принципов федеративного устройства России, и в первую очередь принцип единства государственной власти в Российской Федерации, который, как мы уже указывали, является признаком государственного суверенитета.

Единство системы государственной власти Российской Федерации, по нашему мнению, означает, что, несмотря на относительную самостоятельность каждого уровня государственной власти, они образуют единую систему, обусловленную социальным единством и выражающейся в единстве общих целей и задач, субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг к другу.

К числу суверенных прав федеративного государства относится право так называемой компетенции компетенции, то есть право устанавливать юридические пределы своей компетенции, а также пределы компетенции иных публично-территориальных образований на своей территории в соответствии с принципом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Компетенция компетенции означает: 1) способ изменения Конституции, закрепляющий компетенцию государства, которая может расширяться или сужаться путем внесения в Конституцию соответствующих поправок в порядке, установленном в данном государстве; 2) право федеративного государства расширять свою компетенцию конституционным путем за счет сужения компетенции субъектов федерации (или наоборот) Киселева А.В. Принципы федерализма в Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 1996. С.148. Цит. по: Курашвили К.Т. Федеративная организация Российского государства. М., 2000. С.112.. Такая динамика компетенции, по мнению К.Т. Курашвили Курашвили К.Т. Указ. соч. С. 112., не обуславливается согласием субъекта федерации, хотя иногда в этот процесс в известной степени могут быть включены и субъекты федерации или федеральный орган, выражающий их интересы. Соответственно, под компетенцией компетенции подразумевается конституционная основа «компетенционности» федеративного государства и перераспределение компетенции только конституционным путем, что принципиально отличает федерацию от конфедерации, где субъекты объединения характеризуются полнотой государственной власти, и перераспределение компетенции осуществляется в договорном порядке.

Несмотря на некоторую фрагментарность закрепления компетенционности федерации в Конституции Российской Федерации она получила закрепление в следующих ее нормах: п. «а» и «б» статьи 71 относят к исключительному ведению Российской Федерации принятие и изменение Конституции Российской Федерации, федеративное устройство и территорию Российской Федерации; статьи 71,72,73 предметно разграничивают компетенцию между Российской Федерацией и ее субъектами; динамика разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами возможна только путем принятия поправок либо пересмотра Конституции в соответствии с главой 9; следовательно, в данном случае недопустимо применение ч.3 статьи 11 Конституции Российской Федерации допускающей договорное разграничение компетенции. Данная позиция получила свое закрепление в федеральном законодательстве.

Другим суверенным правом федеративного государства является право федерального вмешательства в права субъектов федерации, обусловленное взаимной обязанностью федерации и ее субъектов обеспечивать государственное единство, таким образом, институт федерального вмешательства порожден самой природой федеративного государства.

В заключении хотелось бы отметить, что анализ наиболее важных аспектов государственного суверенитета позволяет нам заявить о том, что эта категория является сущностной характеристикой любого государства, а в Российской Федерации государственный суверенитет является принципом, предопределяющим всю систему и содержание принципов ее государственного устройства Подробнее, см.: Дамдинов Б.Д. Государственный суверенитет в системе принципов федеративного устройства России: некоторые проблемы теории и практики // Сибирский юридический вестник. - 2003. - № 4. - с. 15 - 19..

Единство системы государственной власти

Говоря о единстве системы государственной власти, как принципе федеративного устройства России, следует сказать о том, что на данный момент неоднозначно правовое понимание государственной власти в целом. Психологические, политологические и социологические трактовки власти, с точки зрения формализации, являются крайне расплывчатыми, следовательно, как правовой институт, государственную власть можно охарактеризовать только через юридические категории. Анализ Конституции Российской Федерации, позволяет прийти к выводу о том, что преобладающим в ней является понимание «…государственной власти как совокупности полномочий, реализуемых специально учрежденными органами» Подробнее см.: Малый А.Ф. Государственная власть как правовая категория // Государство и право. 2001. № 3. С.94..

Такое определение государственной власти соответствует сущности теории разделения властей, в основе которой лежит следующая логика: решение, его реализация и контроль.

Следовательно, разделение властей означает, прежде всего, распределение полномочий между органами государственной власти.

Здесь следует указать на то, что, на разных этапах исторического развития общества функции государства могут меняться в зависимости от целого комплекса факторов социально-культурной, политической и экономической природы. В свою очередь, объем, и содержание государственной власти как совокупности полномочий предопределяются перечнем и характером функций государства. Для реализации тех или иных государственно-властных полномочий учреждаются органы государственной власти. Первичным элементом в данном случае являются функции, вторичным - полномочия и на третьем месте органы эту власть реализующие Наиболее характерным примером являются многочисленные реорганизации системы федеральных органов исполнительной власти, когда основные функции системы остаются постоянными, а конкретные государственно-властные полномочия передаются от одних реформируемых органов к другим, причем орган может быть упразднен, а полномочия как таковые остаются и передаются для реализации другому государственному органу, при этом государство как субъект государственной власти остается неизменным, меняется лишь его структура.

Единство государственной власти, как признак государственного суверенитета, в юридическом смысле, означает, что « а) совокупная компетенция органов государства охватывает все полномочия необходимые для реализации функций государства, и б) различные органы, принадлежащие данной системе, не могут предписывать одновременно одним и тем же субъектам при одних и тех же обстоятельствах взаимно исключающие друг друга правила поведения» Левин И.Д. Суверенитет. С.64..

Из вышесказанного следует, что совокупная компетенция государства едина функционально, полномочия взаимосвязаны и должны быть непротиворечивыми по отношению друг к другу. Исходя из этого, можно сделать вывод о том, что государственная власть изначально является системным образованием, состоящим из совокупности полномочий реализуемых специально учрежденными органами. О системном характере государственной власти подробнее см.: Кочев В.А. Система государственной власти в Российской Федерации: основные публично-правовые параметры: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2002.

В условиях федеративной структуры государства система государственной власти имеет свою специфику, при которой государственная власть как совокупность полномочий распределяется между органами федерации и ее субъектов, причем на каждом из этих уровней организации государства в той или иной мере должен соблюдаться принцип разделения властей «по горизонтали». Следовательно, по смыслу нашего исследования, термины «единство государственной власти» и «единство системы государственной власти» по сути своей синонимичны.

Наряду с единством системы государственной власти закрепленной в ч.3 ст.5 Конституции Российской Федерации, в ней употребляются такие термины как «система органов государственной власти и местного самоуправления» (п. «н» ч.1 ст.72), «система органов государственной власти» (ч.1 ст.77), «единая система исполнительной власти (ч.2 ст.77). Возникает проблема соотношения понятий «система государственной власти» и «система органов государственной власти». Исходя из нашего системного понимания государственной власти, мы согласны с мнением о том, что «принцип единства системы государственной власти является более широким понятием, нежели принцип единства системы органов государственной власти». Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журнал российского права. 1998. № 4/5. С.36.

Так, в содержание принципа единства системы государственной власти предлагается включить наряду с единством системы органов государственной власти единую политику законотворчества, государственного регулирования и управления, механизмы координации деятельности и институты представительства Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. С. 115..

Другим сущностным признаком единства системы государственной власти все чаще признается субсидиарность как ветвей власти, так и властей федерации и ее субъектов по отношению друг к другу Например, см.: Чиркин В.Е. Предметы ведения федерации и ее субъектов: разграничение, сотрудничество, субсидиарность // Государство и право. 2002. № 5. С.11. в силу единства стоящих перед ними общих целей и задач. В данном случае субсидиарность подчеркивает именно единство власти, через наиболее оптимальное распределение полномочий между федерацией и ее субъектамиСм., например: Гаганова Н.А. Концепция разделения властей и идея субсидиарности // Государство и право. 2003. № 3. С. 90; Барциц И.Н. Федеративная ответственность. Конституционно-правовые аспекты. М., 1999. С.12..

Единство государственной власти в федерациях предлагается рассматривать в 3-х разных аспектах. Во-первых, это социальное единство, проистекающее из единой социальной природы доминирующих в обществе социальных групп. Во-вторых, это единство принципиальных целей, направлений и форм деятельности органов федерации и ее субъектов. В-третьих, это организационно-правовое единство государственной власти федерации и ее субъектов. Федерализм: теория, институты, отношения (сравнительно-правовое исследование). С. 100 - 102.

По мнению С.А. Авакьяна единство системы государственной власти выражается в единстве сути органов государственной власти как федерального, так и регионального уровней, то есть по своей природе, функциям и виду они должны соответствовать принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную. Порядок формирования органов государственной власти должен быть единообразным, наделяться они должны едиными основными полномочиями Единство системы государственной власти // Конституционное право: Энциклопедический словарь. Отв. ред. и рук. авт. кол. С.А. Авакьян. М., 2000. С. 204 - 205..

Таким образом, единство системы государственной власти Российской Федерации, по нашему мнению, означает, что, несмотря на относительную самостоятельность каждого уровня государственной власти, они образуют единую систему, обусловленную социальным единством и выражающейся в единстве общих целей и задач, субсидиарности и взаимной ответственности по отношению друг к другу.

Вышеуказанное позволяет нам констатировать то, что принцип единства системы государственной власти своим содержанием охватывает единство государственной власти как совокупности государственно-властных полномочий, о чем уже сказано, единство системы органов государственной власти и единство конституционно-правовой системы.

Единство системы органов государственной власти, прежде всего, выражается в ее гомогенности, то есть в единстве функций, принципов организации и деятельности, естественно с учетом разграничения компетенции между федерацией и ее субъектами.

Другим признаком единства системы являются субординационные отношения между органами государственной власти федерального и регионального уровней, выражающиеся в организационной и/или функциональной соподчиненности в форме контроля, надзора и мер принуждения.

Пункт 1 ст.77 Конституции Российской Федерации гласит о том, что система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленных федеральным законом. Данная норма была интерпретирована Конституционным Судом Российской Федерации По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края :Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 г. // Собр. законодательства РФ. 1996.№ 4. Ст.409.

Эта позиция неоднократно критиковалась, с той точки зрения о том, соблюдение общих принципов организации не есть унификация, с чем мы абсолютно согласны в том духе, что субъекты Российской Федерации в построении своей системы органов государственной власти должны ориентироваться на федеральную модель.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. N 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" Собр. законодательства РФ.1999. N 42, Ст. 5005. в силу многих причин сместил акцент с общих принципов организации на принципы деятельности См., например: Сурков Д.Л. Проблемы реализации общих принципов организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации// Академ. юридический журн. 2000. № 1. С. 46; Резниченко Л.Ю. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Каким должен быть предмет его регулирования с позиций Конституции Российской Федерации?// Сибирский юридический вестник. 2000. № 2. С.10., перейдя на их излишне подробную регламентацию.

Мы согласны с тем, что к основным принципам организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации следует отнести: федерализм, республиканскую форму правления и разделение властей Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации в конституционном праве России : Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 1999. С. 10-15..

Принцип разделения властей на уровне субъекта носит несколько усеченный характер, так как в системе органов судебной власти прослеживаются черты унитаризма, и субъекты Российской Федерации могут устанавливать только систему органов законодательной и исполнительной власти Авакьян С.А. Проблемы единства и самостоятельности институтов власти в России // Журн. рос. права. 1997. № 7. С. 52-53.. Российскую судебную систему можно охарактеризовать как централизованную, с практически полным отсутствием элементов децентрализации. Исключение составляет только факт существования конституционных/уставных судов в ряде субъектов Российской Федерации. Институт мирового судьи, хотя и учрежденный в качестве суда субъекта Российской Федерации, по сути - составной элемент подсистемы судов общей юрисдикции федеральной судебной системыПодробнее см.: Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. М.,2002. С.464-465. .

Конституция Российской Федерации не устанавливает организационного единства органов законодательной власти в Российской Федерации, поэтому речь может идти о единстве представительной природы этих органов, об их функциональном единстве, единстве избирательных стандартов их формирования Нарутто С.В. Теоретико-правовые проблемы конституционного принципа единства государственной власти в Российской Федерации // Изв. вузов. Правоведение. 1999.№ 4.С.31; Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы России: Автореф. дис… д-ра юрид. наук. М., 2002. С. 29-30..

Подчеркивая функционально-компетенционное единство органов законодательной власти, И.А. Умнова отмечает единстве именно законодательной власти, а не ее органов Умнова И.А. Как обеспечить единство законодательной и исполнительной власти в условиях Федерации // Журн. рос. права. 1998. №4/5. С.39-40., так как разделенное законотворчество в пределах установленной компетенции является одним из признаков федеративной организации государства.

Единство законодательной деятельности обеспечивается двухпалатной структурой федерального парламента, Совет Федерации которого, в соответствии с ч.2 ст.95 Конституции Российской Федерации, формируется из представителей законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации :ФЗ от 5 августа 2000 г. N 113-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2000. N 32. Ст. 3336. и призван выражать их интересы. Так же, единство законодательной власти, обеспечено правом законодательной инициативы парламентов субъектов Российской Федерации в федеральном парламенте, их правом на внесение предложений о поправках и пересмотре федеральной Конституции, одобрение указанных поправок, что закреплено в ст. 104, 134 и 136 Конституции Российской Федерации.

Одним из важных элементов механизма координации законодательной деятельности в соответствии со ст. 26.4 Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: ФЗ от 4 июля 2003 г. N 95-ФЗ // Собр. законодательства РФ. 2003 . N 27. (часть 2). Ст. 2709 . является право региональных парламентов на участие в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения.

Организационно-правовое единство системы органов государственной власти в Конституции Российской Федерации непосредственно закреплено в отношении системы органов исполнительной власти. При этом, в отличие от унитарного государства, в соответствии с ч.2 ст.77 Конституции Российской Федерации единство системы распространяется только на компетенцию федерации в сферах ее исключительного и совместного ведения, оставляя «за бортом» компетенцию субъектов Российской Федерации в сфере их ведения. Руководство единой системой органов исполнительной власти в части реализации федеральной компетенции осуществляют Президент и Правительство Российской Федерации и в данном случае налицо подчиненное положение региональных органов исполнительной власти по отношению к федеральным органам.

Выражается это, например, в праве Президента Российской Федерации, в соответствии с ч.2 ст. 85 Конституции Российской Федерации, приостанавливать действие актов региональных органов исполнительной власти. Статья 78 Конституции Российской Федерации закрепляет право за федеральными органами исполнительной власти формировать свои территориальные органы и назначать их руководителей, наряду, с чем имеется право у федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации на взаимную передачу части своих полномочий друг другу.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10, 11