Некоммерческие организации: теорико-правовые и практические проблемы

Переход страны к рыночной системе экономического развития и демократизации российского общества не мог не отразиться на системе образования, которая подверглась дифференциации на государственные и негосударственные образовательные структуры. За годы реформирования системы образования появились разные формы: учреждения государственные и негосударственные, муниципального уровня Шкарлупина Г.Д. О государственном регулировании платных образовательных услуг // Законодательство и экономика. - 2006. - № 10. - С. 59-61; Зенков В.Н. Совершенствование правового статуса государственных организаций образования // Журнал российского права. - 2006. - № 4. - С. 19..

Принятый Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ "Об автономных учреждениях" Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 45. - Ст. 4626. (далее - Закон № 174-ФЗ) разработан в соответствии с Принципами реструктуризации бюджетного сектора в Российской Федерации в 2003 - 2004 гг. и на период до 2006 г. во исполнение распоряжения Правительства РФ от 21 ноября 2003 г. № 1688-р и имеет целью снять с бюджетного финансирования те организации бюджетной сферы, в которых имеет место высокая доля платных услуг (до 70%). Общая идея данного Закона заключается в сокращении бремени содержания государством учреждений социальной сферы путем коммерциализации такого рода учреждений.

По Закону, автономное учреждение (АУ) - это некоммерческая организация, созданная собственником для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций некоммерческого характера.

Это юридическое лицо, которое полученные от деятельности доходы использует самостоятельно; оно отвечает по своим обязательствам всем принадлежащим имуществом, за исключением недвижимого и особо ценного движимого, закрепленным за ним собственником или приобретенным за счет средств собственника. Собственником имущества является РФ, ее субъект или муниципальное образование Шаломенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 8. - С. 31..

При обсуждении законопроекта высказывались диаметрально противоположные точки зрения:

Противники превращения в АУ организаций образования, науки, культуры и социальной защиты отмечали, что это приведет к следующим результатам:

утрата сохранившихся в законодательстве налоговых льгот для организаций социальной сферы и целого ряда социальных гарантий для граждан, включая отсрочки от призыва на военную службу, досрочные пенсии для педагогов и медиков и т.д.;

новый виток коммерциализации социальной сферы, массовое вытеснение бюджетных (т.е. бесплатных для гражданина) социальных услуг и замена их платными;

фактическая ликвидация конституционного права граждан на бюджетное образование. Конституция РФ гарантирует это право лишь тем, кто учится (воспитывается) или лечится в государственных или муниципальных учреждениях, но отнюдь не в АУ;

снятие запрета на приватизацию, который установлен законом для государственных и муниципальных образовательных учреждений. В Законе № 174-ФЗ прописан и один из путей такой приватизации - банкротство (п. 3 ст. 2, п. 2 ст. 20). Приватизация же образования немедленно сделает его полностью платным и лишит будущего многие миллионы детей из семей с низкими и средними доходами. На первом этапе средняя и высшая школа получит право коммерческого заработка и сможет тратить заработанные и привлеченные деньги по собственному усмотрению. Единственная оговорка - эти средства должны пойти на образовательный процесс. Однако при недостатке финансирования АУ будет признано банкротом (государство не несет больше субсидиарной ответственности по обязательствам), в дальнейшем возможна процедура банкротства, т.е. полностью переход на платную основу;

скачкообразный рост коррупции в социальной сфере. Согласно законопроекту именно чиновники будут решать:

превращать государственное учреждение в АУ или оставить его в прежнем статусе;

какое имущество государственного или муниципального учреждения отнести к разряду особо ценного, а какое разрешить продавать;

решение о превращении государственного или муниципального учреждения в АУ принимает не трудовой коллектив учреждения, а его учредитель, т.е. чиновник или группа чиновников. Исключение сделано для образовательных учреждений, где решение будет принимать высший орган управления (совет) с учетом мнения трудового коллектива;

руководитель АУ будет назначаться его учредителем, тогда как сейчас, например, ректор вуза избирается конференцией или собранием трудового коллектива;

в наблюдательном совете АУ, который заменит действующую систему самоуправления, представители трудового коллектива должны составлять не более 1/3. Иначе говоря, и здесь приоритет отдается чиновникам, а также тем, кого они рекомендуют.

Закон N 174-ФЗ освобождает государство от ответственности по обязательствам автономного учреждения. В настоящее время действует субсидиарная ответственность государства по долгам государственных учреждений. Известно, что только в 2002 г. Минфин России в силу принципа субсидиарной ответственности расплатился по долгам госучреждений на сумму 6 млрд. руб. Иными словами, государство решило снять с себя ответственность за деятельность учреждений сферы культуры и образования.

Отсутствие контроля над учреждениями социальной сферы может отрицательно повлиять на их функционирование. Тогда как эффективность достигается, только если организация или предприятие имеет собственника, который осуществляет контроль.

Итак, противники преобразования государственных образовательных учреждений в АУ заключают, что Закон № 174-ФЗ способен нанести колоссальный вред социальным правам граждан и стране в целом. Его лоббируют две группы лиц: недобросовестные руководители государственных учреждений, мечтающие приватизировать имущество в социальной сфере, как в 90-х годах прошлого века это было сделано в промышленности и сельском хозяйстве; недобросовестные бизнесмены, которые надеются скупить или захватить это имущество.

Аргументы сторонников реформирования социальной сферы сводятся к следующему:

реформа предусматривает расширение состава организационно-правовых форм организаций социальной сферы.

АУ имеет неоспоримые преимущества перед бюджетными учреждениями. Изменение типа государственного (муниципального) учреждения позволит:

создать более четкое разделение между покупателями и производителями услуг отраслей социальной сферы и способствовать развитию практики контрактных отношений организаций с органами государственной власти;

легче формировать, внедрять и изменять структуру и механизмы управления; стать средством привлечения инвестиций в отрасли социальной сферы и расширения источников финансирования текущей деятельности этих организаций;

создать необходимые стимулы и условия для существенного повышения эффективности использования кадровых, материально-технических и финансовых ресурсов.

Создание автономных учреждений будет способствовать соблюдению прав и интересов граждан в сфере оказания услуг в области науки, образования, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Новая разновидность организационно-правовой формы должна стать основой внедрения новых финансовых механизмов: перехода от смет на содержание бюджетных учреждений к оплате государством предоставляемых населению услуг. При этом организации должны иметь большую хозяйственную самостоятельность и нести большую ответственность за принимаемые решения.

Преобразование существующих государственных (муниципальных) учреждений в другую разновидность организационно-правовой формы будет носить индивидуальный характер и осуществляться путем принятия нормативного правового акта (постановления, распоряжения) Правительства РФ, органа исполнительной власти субъекта РФ либо муниципального образования с согласия таких учреждений.

При создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного (муниципального) учреждения не допускается изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным (муниципальным) учреждением.

Предполагается, что государственные (муниципальные) автономные некоммерческие организации будут действовать наряду с государственными (муниципальными) учреждениями, однако в отличие от последних будут пользоваться большей свободой в распоряжении переданным им имуществом и нести большую ответственность по принятым на себя обязательствам.

Порядок управления связан с особенностями юридического статуса некоммерческих организаций в целом, а также с тем, что на сегодняшний день многие государственные организации культуры, здравоохранения, образования, физической культуры, спорта, науки и т.д. являются по сути самоуправляемыми организациями. Поэтому наряду с единоличным исполнительным органом Закон № 174-ФЗ предусматривает еще один орган - коллегиальный, а также попечительский совет, который формируется учредителем.

В качестве единоличного органа управления Закон выделяет руководителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации.

Высшим органом управления государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации является попечительский совет.

В попечительский совет будут входить представители как общественности, так и исполнительных органов власти. Представители самого учреждения входят в наблюдательный совет, но не могут занимать там более трети мест. Таким образом сохраняется государственный контроль и обеспечивается прозрачность работы учреждения для общества.

В компетенцию попечительского совета входит решение всех вопросов общего руководства деятельностью организации, за исключением вопросов, отнесенных к компетенции учредителя. По всем вопросам попечительский совет в основном принимает решение.

Учредитель государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации в соответствии с законом осуществляет координирующие функции между попечительским советом и руководителем государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации, а также осуществляет контроль за деятельностью указанных органов.

Предусмотренные законом функции и полномочия учредителя государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации осуществляются Правительством РФ либо федеральным органом исполнительной власти, органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, в ведении которых находится государственная (муниципальная) автономная некоммерческая организация.

Создание АУ не приведет к массовому банкротству в бюджетной сфере, как многие опасаются. АУ не сможет без согласия собственника распоряжаться недвижимым и особо ценным движимым имуществом. Закон предусматривает ряд ограничений на совершение школами и вузами крупных сделок, предполагается обязательность публичной отчетности, в том числе и для средств массовой информации.

Закон N 174-ФЗ следует рассматривать в увязке с изменениями в Бюджетный кодекс РФ, которые разрабатываются Министерством финансов. Согласно этим изменениям функционирование любых учреждений, имеющих доходы помимо бюджетной сметы, делается невозможным. Для бюджетного учреждения запрещено финансирование из других уровней бюджетной системы, заключение государственных контрактов, в том числе и договоров на выполнение научно-исследовательских тем (контрактов), получение финансирование в форме субвенций и субсидий из бюджетов и государственных фондов, в том числе и на конкурсной основе. Платные услуги и благотворительные пожертвования не запрещаются, но доходы от них поступают в общие доходы соответствующего бюджета, как и налоги, и не закрепляются за конкретным бюджетным учреждением. Таким образом, ни один вуз, ни одно учреждение науки и большинство учреждений культуры не смогут ни дня просуществовать в подобном статусе. Поэтому просьбы об изменении типа учреждения и преобразовании их из бюджетных в автономные учреждения будут вынужденными.

Автономное учреждение имеет право выполнять заказ учредителя на конкурсной основе, осуществляя бесплатное или частично платное оказание услуг (выполнение работ) для потребителя. Финансовое обеспечение данной деятельности будет осуществляться из соответствующего бюджета, государственных внебюджетных фондов и иных средств.

Доходы и приобретенное за счет этих доходов имущество поступают в самостоятельное распоряжение государственной (муниципальной) автономной некоммерческой организации. Ее учредитель не имеет права на получение доходов от использования имущества и деятельности организации.

Обычные процедуры контроля качества, такие, как лицензирование и аккредитация для автономных образовательных учреждений, сохраняют свою силу.

В связи с принятием Закона № 174-ФЗ, предусматривающего создание нового типа государственного (муниципального) учреждения, вносятся соответствующие изменения и в Гражданский кодекс РФ Федеральный закон от 03.11.2006 г. № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального Закона «Об автономных учреждениях», а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений» // Собрание законодательства РФ. - 2006. - № 45. - Ст. 4627..

В соответствии с п. 2 ст. 120 ГК РФ государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным.

Частные и бюджетные учреждения полностью или частично финансируются собственником их имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом.

Частное или бюджетное учреждение отвечает по своим обязательствам находящимися в его распоряжении денежными средствами. При недостаточности указанных денежных средств субсидиарную ответственность по обязательствам такого учреждения несет собственник его имущества.

Автономное учреждение отвечает по своим обязательствам всем закрепленным за ним имуществом, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенных автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств. Собственник имущества автономного учреждения не несет ответственности по обязательствам автономного учреждения.

Доходы от использования имущества, закрепленного за автономным учреждением, не перечисляются в соответствующий бюджет, а используются учреждением по своему усмотрению.

Изменение типа существующих государственных и муниципальных учреждений здравоохранения не допускается.

Для осуществления управленческих, социально-культурных или иных функций собственником (гражданином или юридическим лицом) может быть создано частное учреждение (ст. 9 Федерального закона от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ "О некоммерческих организациях").

Таким образом, АУ - новый тип государственного (муниципального) учреждения в рамках проводимой реструктуризации бюджетного сектора.

Согласно п. 2 ст. 51 ГК РФ юридическое лицо считается созданным с момента его государственной регистрации. Порядок создания НКО регулируется гл. 3 комментируемого ФЗ, а также правилами специальных федеральных законов, посвященных отдельным видам НКО.

Общий порядок государственной регистрации юридических лиц урегулирован ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц...". Государственная регистрация осуществляется уполномоченным федеральным органом исполнительной власти. Таким органом в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 17 мая 2002 г. № 319 "Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти, осуществляющем государственную регистрацию юридических лиц, крестьянских (фермерских) хозяйств, физических лиц в качестве индивидуальных предпринимателей" Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 20. - Ст. 1872., а также Указом Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 11. - Ст. 945. является Федеральная налоговая служба, подведомственная Министерству финансов РФ.

Федеральными законами может устанавливаться специальный порядок регистрации отдельных видов юридических лиц. Такой порядок предусмотрен комментируемой статьей в отношении НКО (расширяется перечень документов, необходимых для регистрации, проверяется соответствие учредительных документов требованиям Закона, увеличиваются сроки государственной регистрации). Следует иметь в виду, что законы, посвященные тому или иному виду НКО, также могут содержать правила их государственной регистрации (например, ст. 21 ФЗ "Об общественных объединениях"), которые, будучи специальными, имеют приоритет перед комментируемыми положениями.

Необходимым условием внесения сведений о создании НКО в единый государственный реестр юридических лиц является принятие решения о государственной регистрации НКО федеральным органом исполнительной власти, уполномоченным в сфере регистрации некоммерческих организаций (далее - федеральный орган в сфере регистрации НКО уполномоченный орган), или его территориальным органом. Ранее специальный порядок государственной регистрации был установлен в отношении отдельных НКО - торгово-промышленных палат, общественных объединений (в том числе политических партий, религиозных организаций, профсоюзов и национально-культурных автономий). В соответствии с Указом Президента РФ "О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти" функции по регистрации общественных объединений и политических партий были возложены на Федеральную регистрационную службу, подведомственную Министерству юстиции РФ. Надо полагать, что полномочия Федеральной регистрационной службы будут расширены, и ей будет поручено осуществление регистрации всех НКО, на которые распространяется действие комментируемого ФЗ Сидоренко Е. Правовое положение политических партий // Российская юстиция. - 2007. - № 5. - С. 22..

Решение о государственной регистрации НКО или об отказе в государственной регистрации принимается на основании документов, которые должны быть представлены в соответствующий регистрирующий орган не позднее чем через три месяца со дня принятия решения о создании такой организации.

Для НКО предусматривается расширенный перечень документов, необходимых для государственной регистрации. Как и любое другое юридическое лицо, НКО должно представить в регистрирующий орган заявление, решение о создании НКО, учредительные документы НКО, выписку из реестра иностранных юридических лиц соответствующей страны происхождения или иной равный по юридической силе документ, подтверждающий юридический статус учредителя - иностранного лица, документ об уплате государственной пошлины. Заявление подписывается уполномоченным лицом (далее - заявитель) с указанием его фамилии, имени, отчества, места жительства и контактных телефонов. В отличие от общего порядка государственной регистрации не требуется нотариального удостоверения подписи заявителя. Учредительные документы представляются в трех экземплярах. Состав учредительных документов определяется с учетом организационно-правовой формы НКО на основании ст. 14 ФЗ. В решении о создании некоммерческой организации и об утверждении ее учредительных документов должен быть обязательно указан состав избранных (назначенных) органов (в двух экземплярах). За государственную регистрацию НКО взимается государственная пошлина в соответствии со ст. 333.33 НК РФ. В половинном размере уплачивают государственную пошлину политические партии и региональные отделения политической партии, для остальных НКО применяется размер, общий для всех юридических лиц, - в сумме 2000 рублей Миронов А.В. К вопросу о правах местных отделений политических партий // Государственная власть и местное самоуправление. - 2006. - № 8. - С. 27..

Кроме того, НКО должна предоставить сведения об учредителях в двух экземплярах. В соответствии с Приказом Минюста РФ от 25 марта 2003 г. № 68 "Об утверждении Правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации" Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. - 2003. - № 24. - С. 27. сведения об учредителях - физических лицах представляются на каждого учредителя на отдельном бланке, где указывается фамилия, имя, отчество учредителя, ИНН (при его наличии), дата рождения, данные документа, удостоверяющего личность учредителя, адрес его местожительства в Российской Федерации. Если учредитель - иностранное физическое лицо, указывается страна места его жительства и адрес. Сведения заверяются личной подписью учредителя - физического лица с указанием даты составления сведений и подписываются руководителем постоянно действующего руководящего органа НКО. Сведения об учредителях - юридических лицах представляются на каждого учредителя на отдельном бланке, где указывается полное наименование, сведения о регистрации учредителя - юридического лица, дата регистрации (регистрационный номер до 01.07.2002, основной государственный регистрационный номер (ОГРН) после 01.07.2002), кем и когда выдано свидетельство о регистрации, адрес юридического лица в Российской Федерации, адрес учредителя - иностранного юридического лица и страна его регистрации. Сведения подписываются руководителем юридического лица.

Отдельно подаются сведения об адресе (о месте нахождения) постоянно действующего органа НКО, по которому осуществляется связь с НКО.

Если в наименовании НКО используется личное имя гражданина, символика, защищенная законодательством Российской Федерации об охране интеллектуальной собственности или авторских прав, а также полное наименование иного юридического лица как части собственного наименования - то документы, подтверждающие правомочия на их использование (например, договор с автором обозначения, используемого в качестве символики НКО, о передаче исключительных прав на использование данного обозначения).

Документы иностранных организаций должны быть представлены на государственном (официальном) языке соответствующего иностранного государства с переводом на русский язык и надлежащим образом удостоверены.

Согласно ст. 81 Основ законодательства Российской Федерации о нотариате от 11 февраля 1993 г. № 4462-1 верность перевода с одного языка на другой свидетельствуется нотариусом, если нотариус владеет соответствующими языками. Если же нотариус не владеет соответствующими языками, то перевод может быть сделан переводчиком, подлинность подписи которого свидетельствует нотариус.

В соответствии с Приказом Минюста РФ "Об утверждении Правил рассмотрения заявлений и принятия решения о государственной регистрации" официальные документы и акты, исходящие от организаций и учреждений иностранных государств, не являющихся участниками Гаагской конвенции, отменяющей требование легализации иностранных официальных документов, 1961 года, если иное не установлено действующими договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами, принимаются к рассмотрению при наличии консульской легализации, которую совершают консульские учреждения Российской Федерации за границей и Консульское управление Министерства иностранных дел РФ.

Официальные документы и акты, исходящие от организаций и учреждений иностранных государств - участников Гаагской конвенции 1961 года, если иное не предусмотрено договорами и соглашениями Российской Федерации с иностранными государствами, принимаются к рассмотрению при принятии решения о государственной регистрации НКО без консульской легализации документов. В соответствии с Гаагской конвенцией на официальных документах, исходящих от организаций иностранных государств, проставляется специальный штамп - апостиль (свидетельство), который удостоверяет подлинность подписи, качество, в котором действовало лицо, подписавшее документ, и подлинность печати или штемпеля, которым снабжен этот документ.

Официальные документы, исходящие из стран СНГ, принимаются к рассмотрению без какого-либо специального удостоверения, если такие документы изготовлены и засвидетельствованы учреждением или специально на то уполномоченным лицом в пределах их компетенции и по установленной форме и скреплены гербовой печатью.

Решение о государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации может быть принято только федеральным органом в сфере регистрации НКО. Территориальные органы не управомочены на принятие такого решения. В п. 6 устанавливаются дополнительные требования к документам, необходимым для государственной регистрации отделения иностранной некоммерческой неправительственной организации: они должны быть заверены уполномоченным органом иностранной некоммерческой неправительственной организации. Кроме того, должны быть представлены копии учредительных документов самой иностранной некоммерческой неправительственной организации, свидетельства о ее регистрации или иных правоустанавливающих документов.

Уполномоченный орган или его территориальный орган проверяет документы, представленные для государственной регистрации НКО, на наличие оснований для отказа в государственной регистрации (см. ст. 23.1 комментируемого ФЗ). Если такие основания не установлены, регистрирующий орган не позднее чем через четырнадцать рабочих дней со дня получения необходимых документов должен принять решение о государственной регистрации НКО. Данное решение, а также документы, которые в соответствии с ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц..." Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 33 (часть I). - Ст. 3431. необходимы для внесения сведений о создании НКО в единый государственный реестр юридических лиц, направляются непосредственно в соответствующий орган Федеральной налоговой службы, который в свою очередь вносит в единый государственный реестр юридических лиц соответствующую запись в срок не более чем пять рабочих дней и сообщает об этом в орган, принявший решение о государственной регистрации НКО, не позднее рабочего дня, следующего за днем внесения такой записи. Свидетельство о государственной регистрации НКО выдается органом, принявшим решение о государственной регистрации НКО.

В соответствии с гражданским законодательством создание юридического лица предполагает формирование его обособленного имущества.

Однако при создании некоммерческих организаций принцип формирования обособленного имущества не действует. Практика создания и дальнейшей деятельности некоммерческих организаций в Российской Федерации, особенно общественных объединений, показывает, что ни при создании, ни в ходе дальнейшей деятельности указанные организации не приобретают или имеют минимально необходимое для деятельности имущество. Причем имущественный фактор никоим образом не влияет на успешность деятельности некоммерческих организаций, в отличие от коммерческих.

Серьезным противоречием между нормами ГК РФ и специальными законами, регламентирующими порядок создания отдельных видов некоммерческих организаций. Так, ст. 51 Гражданского кодекса РФ предусматривает, что юридическое лицо считается созданным со дня внесения соответствующей записи в единый государственный реестр юридических лиц. При этом ст. 50 ГК РФ дает некоторую расшифровку понятия юридического лица применительно к некоммерческим организациям и порядку их создания: юридические лица, являющиеся некоммерческими организациями, могут создаваться в форме потребительских кооперативов, общественных или религиозных организаций (объединений), финансируемых собственником учреждений, благотворительных и иных фондов, а также в других формах, предусмотренных законом Комментарий к гражданскому кодексу Российской Федерации, части первой (постатейный) / Под ред. Абовой Т.Е., Кабалкина А.Ю. - М., Юрайт. 2004. - С. 73.. В то же время ст. 3 ФЗ "Об общественных объединениях" не связывает факт создания общественного объединения как одного из видов некоммерческих организаций с процедурой регистрации в качестве юридического лица. Данная статья предусматривает, что создаваемые гражданами общественные объединения могут регистрироваться в порядке, предусмотренном вышеуказанным законом, и приобретать права юридического лица либо функционировать без государственной регистрации и приобретения прав юридического лица.

Таким образом, несмотря на общее правило, установленное гражданским законодательством, о том, что для создания и приобретения правоспособности юридическое лицо должно быть зарегистрировано, имеются исключения, характерные исключительно для некоторых видов некоммерческих организаций.

При анализе современного законодательства немало различий можно найти в процедуре государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций.

Положения ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" подчас не соответствуют общепринятым значениям государственной регистрации юридических лиц.

Первое, что бросается в глаза, при сравнении ранее действовавшего и современного законов о регистрации, - это разделение единой процедуры государственной регистрации на общий порядок регистрации юридических лиц (регистрация всех коммерческих организаций) и специальный порядок регистрации юридических лиц (регистрация общественных объединений, средств массовой информации, кредитных и религиозных организаций и ряд других юридических лиц), закрепленное в ст. 10 Федерального закона № 129-ФЗ. Различия данных порядков можно свести к следующим особенностям.

Во-первых, основанием такого деления служат особенности статуса юридических лиц, отнесенных к разным порядкам регистрации. Если юридические лица, регистрируемые в общем порядке, представляют собой обычные коммерческие организации, создаваемые для извлечения прибыли, то юридические лица, регистрируемые в специальном порядке, создаются для общественно- и государственно важных целей. Действительно, нельзя поставить на один уровень ценность и значимость, например, общества с ограниченной ответственностью и политической партии. Неоспоримо также и то, что правовому регулированию статуса некоммерческих организаций, в том числе регулированию их государственной регистрации, необходимо особое внимание. К примеру, основной целью создания политической партии служит завоевание политической власти общества путем выдвижения собственной идеологической программы. Сообразуясь с этой целью, партия:

формирует общественное мнение;

производит политическое образование и воспитание граждан;

выражает мнение граждан по любым вопросам общественной жизни, доводит эти мнения до сведения широкой общественности и органов государственной власти;

выдвигает кандидатов на выборах в законодательные (представительные) органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участвует в выборах в указанные органы и в их работе. Можно представить негативные общественные и социальные последствия государственной регистрации в качестве одного из видов некоммерческих организаций субъекта, представившего, например, ложные документы либо не выполнившего многочисленных требований законодательства к созданию некоммерческой организации. Таким образом, следует согласиться с концепцией законодателя по изменению порядка государственной регистрации некоммерческих организаций, отличительного от государственной регистрации коммерческих организаций, что выражается, прежде всего, в более тщательной проверке представленных документов на их регистрацию.

Во-вторых, проводится различие в органах, принимающих решение о регистрации юридических лиц. Если решение о регистрации некоммерческих организаций в качестве юридических лиц в рамках общего порядка принимают все те же органы Федеральной налоговой службы, являющиеся одновременно и регистрирующими органами (т.е. органами, осуществляющими государственную регистрацию), то в настоящее время решение о регистрации некоммерческих организаций в рамках специального порядка принимает специально уполномоченный орган, отличный от регистрирующего органа. К таким специально уполномоченным органам относятся органы Федеральной регистрационной службы РФ.

В-третьих, в отличие от общего порядка государственной регистрации коммерческих организаций, специальный порядок регистрации некоммерческих организаций имеет иной срок регистрации. Основываясь на базовом принципе "одного окна", срок регистрации юридических лиц в рамках общего порядка сократился до пяти рабочих дней. Вместе с тем срок регистрации некоммерческих организаций в качестве юридических лиц в специальном порядке длится от 20 дней до 1 месяца (для общественных объединений).

В-четвертых, ФЗ "О государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей" в качестве оснований для отказа в регистрации юридического лица выделяет лишь количественные критерии, связанные с нарушением правил оформления представленных на регистрацию документов. Качественная же сторона (проверка достоверности представленных сведений) остается за рамками регистрации. Вместе с тем именно она (качественная сторона регистрации) и является осевой (центральной, сущностной) стороной государственной регистрации вообще и государственной регистрации юридических лиц. Существующий на сегодняшний день список оснований для отказа в государственной регистрации юридических лиц, регистрируемых в обычном порядке, нельзя никак назвать полноценным и тем более эффективным. Законом этот список необоснованно сужен. За его рамками находится масса ситуаций, в которых вполне оправданно и разумно было бы отказать юридическим лицам в государственной регистрации.

При регистрации в специальном режиме, предусмотренном для некоммерческих организаций и отдельных их видов, законодатель закрепил гораздо большее количество оснований для отказа в принятии решения о государственной регистрации. Исходя из перечня оснований для отказа в государственной регистрации, приведенном в Федеральном законе "О некоммерческих организациях", можно сказать, что органы Федеральной регистрационной службы РФ, принимающие решение о государственной регистрации некоммерческих организаций, общественных объединений, религиозных организаций, осуществляют, во-первых, количественную и, во-вторых, качественную проверку. Если первой соответствует проверка количества представленных на регистрацию документов и наличия в них необходимых сведений, то для второй характерна проверка этих сведений на истинность, достоверность, соответствие нормам законодательства.

Таким образом, анализ законодательства о создании и государственной регистрации коммерческих и некоммерческих организаций, практики его применения в отношении отдельных юридических лиц, обладающих общей или специальной правоспособностью, демонстрирует возможности совершенствования правового регулирования отношений по созданию юридических лиц и формированию их правоспособности.

Страницы: 1, 2, 3, 4