Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ: территориальный аспект (на примере Черемховского района Иркутской области)

В ряде стран созданы небольшие самоуправляющиеся территориальные ячейки, не обладающие статусом муниципалитетов. Например, в Испании насчитывается около 3670 местных общин, уступающих по размеру коммунам (в этой стране 8082 коммуны). Они носят различные названия: хутор, приход, посад и т. п. Данные образования осуществляют децентрализованное управление разрозненными поселениями. Инициатива их создания исходит от заинтересованного населения или компетентного муниципалитета, причем его мнение в соответствии с законодательством должно быть принято во внимание.

В Англии в систему местного управления входят районные советы Лондона, советы городских округов и шести крупных агломераций (Манчестер, Западный Йоркшир и др.), советы графств и окружные советы, насчитывается также более 8 тыс. приходских советов.

Законодательства зарубежных стран о местном самоуправлении не исключают возможности объединения коммун. Так, в Австрии общины могут заключать соглашения с целью создания межобщинных объединений, которым от их имени поручается выполнение ряда задач. Эти соглашения должны быть одобрены надзорным органом власти.

В Испании автономные области вправе создавать на своей территории комарки (надмуниципальные общины) или другие образования, которые объединяют различные коммуны, имеющие общие интересы, но требующие отдельного управления. Создание комарки происходит по инициативе заинтересованных коммун, если есть согласие 2/5 из них и когда эти 2/5 представляют половину населения. Законами автономных областей устанавливаются комаркальные территориальные округа, состав и функции их органов управления, в которых должны иметься представители от каждого из муниципалитетов, объединенных в комарки. В Каталонии насчитывается 37 комарок.

Кроме того, в Испании существует и такая форма объединения коммун, как синдикаты коммун. Их в стране 527. Синдикаты коммун -- добровольные ассоциации, организованные для совместного выполнения определенных функций, относящихся к компетенции коммун. Свою деятельность они проводят на основе статусов, одобренных заинтересованными муниципалитетами. В этом документе определены территория данного образования, предмет деятельности, его органы и экономические ресурсы, предполагаемая продолжительность существования и ряд иных вопросов.

Подобное сотрудничество свойственно коммунам и в других странах, в частности в Бельгии, чье законодательство предусматривает разные формы межкоммунального объединения. В основном это некоммерческие ассоциации, созданные на добровольной основе и занимающиеся четко очерченным кругом вопросов, определенным в уставе. Межкоммунальные объединения могут быть простыми и смешанными. Членами первых являются местные органы власти, членами вторых -- юридические лица, представляющие частный и государственный секторы экономики. Каждое такое объединение занимается одним или несколькими видами деятельности (газоснабжение, телевещание, водоснабжение, медико-социальная сфера и т. п.). Они имеют статус акционерного общества, кооператива или ассоциации с неимущественными целями. Срок деятельности межкоммунального объединения не может превышать 30 лет.

Любое изменение устава, налагающее на коммуны дополнительные обязательства или ограничивающее их права, принимается по решению совета коммун -- членов объединения. Все подобные объединения имеют общее собрание, правление и коллегию представителей. Членами правления могут назначаться только коммунальные советники, бургомистры или старейшины. При этом конституция Бельгии запрещает различным коммунальным советам проводить совместные заседания и принимать совместные решения.

В организации местного самоуправления важную роль играет вопрос об установлении и изменении границ муниципалитетов. Общий подход к решению данного вопроса в европейских странах можно выразить формулой: границы могут быть изменены только в законодательном порядке. Вместе с тем этот процесс в разных странах имеет свои особенности.

Законодательство Австрии предусматривает, что территорию общин можно изменить по соглашению муниципальных советов, которое должно быть одобрено правительством земли. В Норвегии существует особый закон об изменении коммунальных границ. Он предусматривает, в частности, что губернатор области (в Норвегии два уровня местного управления: коммуны и области) вправе принять решение о незначительных изменениях территории коммун при условии согласия заинтересованных сторон. В случае, когда речь идет о более значительных преобразованиях или слиянии, решение принимает Министерство местной администрации либо парламент. Причем инициатором могут выступать коммуна или группа жителей. В соответствии с законом заинтересованные муниципальные и областные советы высказывают свое мнение. Если рассматривается предложение о слиянии, то, как правило, проводятся референдумы. Однако они носят консультативный характер, поскольку коммунальные границы не являются вопросом исключительно местного значения. В Италии образование новых общин или изменение их территориальных границ закрепляется областным законом, но после консультаций с заинтересованным населением.

Размеры территории муниципалитетов, численность их населения, структура управления -- важные факторы, повлиявшие на характер и содержание реформ местного управления и самоуправления, которые осуществлялись за рубежом после Второй мировой войны и продолжаются в ряде государств до сих пор. Одной из тенденций является укрупнение муниципалитетов, в частности в Великобритании, Западной Германии, Скандинавских странах. Как отмечают специалисты, произошедшее за последние полвека расширение общественных задач, а также желание населения влиять на решение этих задач на местном уровне оказались причинами децентрализации осуществления большого количества общественных задач с переходом их с общегосударственного на муниципальный уровень. Стало очевидным, что условием выполнения возросшего числа общественных задач является укрупнение муниципалитетов.

Так, Швеция уже в 1952 году провела первое слияние муниципалитетов, после чего их насчитывалось 1037; в результате реформы 1977 года осталось всего лишь 279. Первоначально муниципалитеты объединялись вокруг городов. Такая система блоков развилась в окончательное муниципальное деление. В Великобритании изменения административного деления были особенно заметны. Здесь вследствие ранней и интенсивной индустриализации бурно развивались города. В 1950 году существовало 572 городских и 475 сельских округов.

В настоящее время местное управление и самоуправление Англии представлено 32 районными советами Лондона, корпорацией лондонского Сити, 39 советами графств, 36 городскими округами на территории шести крупных агломераций и 296 окружными советами. Население советов графств варьируется от 130 560 до 1 млн 546 тыс. человек. Из 296 окружных советов 71 имеет население менее 75 тыс. человек. Население лондонских районов -- от 130,6 тыс. до 317,4 тыс. человек.

В бывшей Западной Германии в 70-х годах количество общин (муниципалитетов) уменьшено до 3251, среднее число жителей в них составляло порядка 19 тыс. человек.

Датская реформа 1970 года готовилась в течение длительного времени. Специальная комиссия начала свою работу еще в 1958 году с анализа существующих законоположений о местном самоуправлении, а также его структуры. На основе полученных результатов комиссия представила парламенту проект новой структуры местного самоуправления. Важно отметить, что был разработан проект реформы, который предусматривал комплексное решение задач и местного управления, и самоуправления.

На тот момент в стране насчитывалось 88 городских муниципалитетов. Они, как правило, были способны решать все задачи самостоятельно, в то время как сельские муниципалитеты оказывались вынуждены кооперироваться, просить поддержку от округов либо оплачивать соответствующие услуги городам. Целью реформы явилось создание меньшего количества местных и региональных органов власти, но распространяющих свое влияние на большую территорию и большее количество населения.

Это потребовало осуществления административной, финансовой и бюджетной реформ, перераспределения и сбалансированности задач между разными уровнями управления -- то, что в России сейчас называют разграничением предметов ведения и полномочий. Было принято решение преобразовать 1365 мелких муниципалитетов в 275 крупных и организовать 14 округов (до реформы их насчитывалось 25). В среднем на один муниципалитет приходилось 18 тыс. жителей, а на округ -- 320 тыс.

Были созданы «жизнеспособные» муниципалитеты, то есть с такими территорией и налоговой базой, которые позволили органам местного самоуправления эффективно решать вопросы жизнедеятельности. Надо отметить, что спустя 20 лет после реформы датчане вновь обратились к вопросу о размерах муниципалитетов. Есть мнение, что они слишком малы, чтобы эффективно решать местные проблемы, если не осуществлять при этом муниципальное сотрудничество.

В 1977 году на основе специального закона была проведена реформа местного самоуправления в Бельгии, предусматривающая слияние коммун и изменение их границ. Необходимо отметить, что здесь, как и в Дании, конкретные предложения комиссии по реформе местного самоуправления направлялись в муниципалитеты. Насильно проводить реорганизацию правительство не собиралось, муниципалитеты должны были объединиться в добровольном порядке, что большей частью и произошло. Объединение осуществлено на базе «основной коммуны», с учетом сферы ее влияния и роли, которую она играла с точки зрения экономики и культуры. Учитывались и образ жизни соответствующих групп населения, их сходство (Бельгия состоит из четырех «языковых» регионов). Помимо прочего, новые муниципалитеты должны включать в себя жилые, зеленые, промышленные, сельскохозяйственные и коммерческие зоны, необходимые для создания наиболее гармоничной инфраструктуры. В результате реформы число коммун резко сократилось: с 2669 (в 1950 году) до 589.

Практика показывает, что вопросы изменения границ муниципалитетов, их упразднения, слияния решаются в Европе законодательным путем с учетом мнения заинтересованных муниципалитетов, населения. В законодательствах закреплены гарантии прав муниципалитетов, включая и гарантии их прав на управление определенной территорией. В ФРГ, например, защита прав коммун от необоснованного их упразднения, изменения границ территорий обеспечивается деятельностью конституционных судов федеральных земель. Конституция страны гарантирует неприкосновенность местного самоуправления как формы организации власти. И хотя она не содержит гарантий неприкосновенности отдельно взятой общины, практика судопроизводства в конституционных судах федеральных земель для роспуска общины на основании законов земель об изменении административно-территориального деления требует наличия особых интересов общественного блага. Нарушение или несоблюдение этих интересов одновременно означает и нарушение германской конституции.

В целом, анализируя законодательные акты о местном самоуправлении, можно сделать вывод, что муниципальная власть в европейских странах находится под надежной опекой государства в части соблюдения ее прав и интересов, а также независимости в принятии решений.

Предлагается новая территориальная организация местного самоуправления. В частности повсеместно, то есть во всех субъектах Российской Федерации, вводится двухуровневая система: муниципалитет - муниципальный округ. При этом население муниципалитета оказывается под юрисдикцией органов местного самоуправления не только данного муниципалитета, но и муниципального округа (не считая, конечно, органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов).

Сама по себе двухуровневая система местного самоуправления не хороша и не плоха. Во всяком случае, во многих развитых странах она работает вполне успешно. Кстати, ныне действующее российское законодательство не запрещает, чтобы внутри одного муниципального образования, например, района, имелись территории - поселения, сельсоветы, также имеющие статус муниципальных образований.

С принятием Закона «Об общих принципах местного самоуправления» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г., территориальная организация местного самоуправления примет вид, представленный на рис. 1.4 По данным материалов заседания межведомственной рабочей группы по вопросам реализации в Иркутской области ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»..

98

Рисунок 1.1. Территориальная организация местного самоуправления в Российской Федерации

Как видно из рисунка 1.1 система местного самоуправления к 2006 г. будет двухуровневой. По мере реализации нового Закона, количество муниципальных образований в России должно возрасти, по разным оценкам называются цифры до 24 тысяч,[12] по словам заместителя начальника управления развития местного самоуправления Министерства экономического развития и торговли РФ С.Н. Мирошникова число муниципальных образований к 01.01.2006 г. после реализации Закона должно увеличиться в два раза и достигнуть 28-32 тысяч. [19]

Необходимыми условиями установления территории конкретного муниципального образования теперь являются наличие территориального коллектива, инфраструктуры и достаточной ресурсной базы. Как отмечается в Законе базовыми территориальными уровнями организации местного самоуправления могут быть городские поселения; крупные сельские поселения; а также объединение более мелких и менее развитых в области инфраструктуры - по принципу инфраструктурного единства (при соблюдении граничных условий). Однако возникают две проблемы территориальной организации муниципальных образований: проблема установления субъекта принятия решения о создании муниципального образования и проблема определения территории муниципального образования в каждом конкретном случае, которые по-разному решаются в соответствии с законодательством и на практике.

При определении границ муниципальных образований должны соблюдаться граничные условия, а именно: максимально возможная локализация, подконтрольность и доступность. Границы муниципального образования устанавливаются в соответствии с требованиями ст. 11 Закона с учетом низкой, средней либо высокой плотности населения (Российским научным центром государственного и муниципального управления рекомендуется считать средней плотность населения 2,28-2,3 чел./км2), пешеходной доступности для сельского поселения - до административного центра сельского поселения и обратно в течение рабочего дня для жителей всех населенных пунктов (пешеходная доступность это примерно 15-16 км до административного центра поселения, если брать в расчет среднюю скорость пешехода 3,5 км/ч), входящих в состав поселения, для муниципального района - с учетом транспортной доступности до административного центра муниципального района и обратно в течение рабочего дня для жителей всех поселений, входящих в состав муниципального района (транспортная доступность любым видом транспорта, которым можно добраться до административного центра и вернуться обратно). Подконтрольность, а именно ответственность органов местного самоуправления, должностных лиц местного самоуправления, контроль и надзор за их деятельностью определяются в главе 10 Закона № 131-ФЗ. По любому вопросу необходимо советоваться с населением путем проведения местного референдума, таким образом максимально учитываются интересы населения, проживающего на территории.

Следует отметить, что территориальная организация имеет следующие преимущества:

1) увеличивается размер территории с целью экономии средств на управление (территориальная схема организации муниципальных образований);

2) реализуется идея местного самоуправления как формы самоорганизации (локальное компактное поселение).

Предполагаются три пути решения, если невозможно установление территории конкретного муниципального образования в границах муниципалитетов в соответствии с базовыми уровнями, определенными в ФЗ при выполнении всех граничных условий. Это:

1. Договоры между муниципальными образованиями по исполнению конкретных функций на обслуживание.

2. Создание специальных округов (объединение ресурсов для исполнения функций).

3. Применение двухуровневой системы местного самоуправления:

- разделение функций (полномочий) между поселением (волостью) и районом;

- специфические территории (редконаселенные, кочевые, хуторские и т.д.);

- создание внутригородских муниципальных образований.

Так как решение вопроса обеспечения ресурсной базы не может осуществляться за счет территории соседнего муниципального образования, то следовательно его можно решать, регулируя перераспределение: источников доходов, финансовых средств, объектов собственности как между муниципальными образованиями, так и между муниципальными образованиями и государством.

Главным субъектом самоуправления и это отмечается в Законе № 131-ФЗ в муниципальном образовании выступает население. Глава 5 Закона посвящена описанию форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участию населения в осуществлении местного самоуправления.

Предполагаются следующие формы осуществления населением местного самоуправления:

1) Местный референдум (принятое на местном референдуме решение подлежит обязательному исполнению на территории муниципального образования и не нуждается в утверждении какими-либо органами государственной власти, их должностными лицами или органами местного самоуправления).

2) Муниципальные выборы.

3) Сход граждан (при численности жителей поселения, обладающих избирательным правом, не более 100 человек, решения, принятые на сходе граждан, подлежат обязательному исполнению на территории поселения).

4) Правотворческая инициатива граждан (минимальная численность инициативной группы граждан устанавливается не может превышать 3 % от числа жителей муниципального образования, обладающих избирательным правом, мотивированное решение, принятое по результатам рассмотрения проекта муниципального правового акта, внесенного в порядке реализации правотворческой инициативы граждан, должно быть официально в письменной форме доведено до сведения внесшей его инициативной группы граждан).

5) Территориальное общественное самоуправление (самоорганизация граждан по месту их жительства в пределах следующих территорий проживания граждан: подъезд многоквартирного жилого дома; многоквартирный жилой дом; группа жилых домов; жилой микрорайон; сельский населенный пункт, не являющийся поселением; иные территории проживания граждан и действующих на основании устава).

6) Публичные слушания (для обсуждения проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения по инициативе населения, или главы муниципального образования).

7) Собрание граждан (для обсуждения вопросов местного значения, информирования населения о деятельности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, осуществления территориального общественного самоуправления на части территории муниципального образования, итоги собрания граждан подлежат официальному опубликованию (обнародованию)).

8) Конференция граждан (собрание делегатов). Итоги конференции граждан (собрания делегатов) подлежат официальному опубликованию (обнародованию).

9) Опрос граждан (для выявления мнения населения и его учета при принятии решений органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления, а также органами государственной власти. Результаты опроса носят рекомендательный характер).

10) Обращения (индивидуальные и коллективные) граждан в органы местного самоуправления (должностные лица местного самоуправления обязаны дать письменный ответ по существу обращений граждан в органы местного самоуправления в течение одного месяца. За нарушение порядка и срока письменного ответа устанавливается административная ответственность).

11) Другие формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия в его осуществлении.

Безусловно, такое население находится на более высокой социальной ступени развития. Органы местного самоуправления являются посредниками между органами государственной власти и местным сообществом, они обязаны согласовать интересы всех субъектов, имеющих отношение к управлению развитием муниципального образования или оказывающих влияние на это развитие. Образно выражаясь, муниципальная власть действует по «разрешению государства» и «доверию населения».

Проблема же эффективности публичной власти - государственной и муниципальной власти, действующей в интересах населения, - будет успешно решаться, если будет выполнен ряд дополнительных условий.

Во-первых, если муниципалитет будет законодательно определен и реально станет базовым элементом местного самоуправления, развитию которого содействует государство в лице его федеральных и региональных органов. Определение муниципалитета в качестве территориальной основы местного самоуправления приведет к реализации в России поселенческой модели местного самоуправления, суть которой в приближенности власти к гражданам и использовании потенциала их самоорганизации. В этом случае будет проявляться важнейший аспект местного самоуправления как явления общественной жизни, как института гражданского общества.

Муниципальный же округ должен быть законодательно определен как необязательный элемент системы местного самоуправления в каждом регионе. В частности будет установлено, что основные субъекты, влияющие на организацию муниципального округа, - это сами муниципалитеты, решающие (или не решающие) объединиться для межмуниципального сотрудничества в интересах населения. То есть полномочия муниципальному округу будут передаваться прежде всего снизу (реализация принципа субсидиарности). При этом должна быть допустима ситуация, когда на какой-то территории муниципальный округ не образуется. Такая логика предполагает, что структура органов в муниципальном округе и процедура их формирования будут в значительной степени определяться решением входящих в него муниципалитетов, которые посчитали целесообразным объединиться.

При этом создание территориальных подразделений государственных органов власти Российской Федерации или с (субъекта Федерации по-прежнему останется прерогативой самих этих органов. Ведь и сейчас органы госвласти вправе создавать административно-территориальные единицы с целью эффективного исполнения государственных полномочий. То есть речь фактически идет о процессе деконцентрации исполнительной власти (федеральной и региональной), который допускается действующим законодательством (к сожалению, механизмы деконцентрации пока слабо разработаны). Например, судебные органы могут создать свою систему административно-территориальных единиц, налоговые - свою и т.д. Причем административно-территориальные единицы могут как совпадать, так и не совпадать с границами муниципальных образований (в зависимости от содержания государственных полномочий).

Во-вторых, если законодательно будет введена типология полномочия для муниципальных образований, предоставляющая муниципалитетам возможность гибко устанавливать свое ведение. Связано это с проблемой неравенства муниципалитетов по ресурсному потенциалу (природному, географическому, экономическому, человеческому и т.д.). Для этого представляется целесообразным установить на федеральном уровне:

* минимальный набор полномочий (10-15 вопросов местного значения) как обязательный и базовый для муниципалитетов (для городских - свой набор, для сельских- свой);

* дополнительный набор факультативных полномочий, часть которых муниципалитет может выбрать в качестве своих собственных вопросов местного значения (в дополнение к обязательному набору), а часть (либо все полномочия из данного набора) исполнять совместно с другими муниципалитетами на основе межмуниципального сотрудничества (кооперации).

Муниципалитетам должно быть предоставлено право принимать или не принимать в свое ведение исполнение того или иного государственного полномочия. В случае, если муниципалитет отказывается исполнять одно или несколько государственных полномочий (основания, конечно же, должны быть обоснованными), эти полномочия исполняются органом государственной власти (его территориальным подразделением).

В-третьих, если будет пересмотрено содержание представленного комиссией минимального перечня обязательных полномочий для муниципалитета.

Указанный перечень таков:

* организация первичных мер пожарной безопасности;

* организация первичных мер гражданской обороны, ликвидации чрезвычайных ситуаций;

* водоотведение, водо- и теплоснабжение населения;

* уличное освещение;

* очистка территории, сбор бытовых отходов;

* планировка и застройка территории;

* муниципальное дорожное строительство, содержание дорог и мостов муниципального значения;

* организация похоронного дела и содержание мест захоронения;

* содержание муниципального жилищного фонда;

* содержание муниципальных библиотек;

* опека и попечительство.

Представляется важным дополнить этот перечень вопросом «комплексное социально-экономическое развитие муниципалитета». Отсутствие данного вопроса среди вопросов местного значения чревато возвращением к старым традициям управления территорией, когда органы власти не учитывали присутствие на ней социальных общностей со своими специфическими территориальными интересами.

Необходимость заниматься социально-экономическим развитием муниципалитета обязывает органы местного самоуправления вести поиск того ресурсного потенциала, которым обладает именно эта конкретная территория. Найденная «точка роста» - стратегия развития, грамотно разработанная с участием населения, - отличает территорию, имеющую статус муниципального образования от территории, не имеющей такого статуса. Кроме того, в процессе решения проблем комплексного развития территории происходит структурирование местного сообщества, а значит, осознание им своей роли как первичного субъекта местного самоуправления.

Локальная территория, не имеющая правового статуса муниципального образования, либо территория, имеющая этот статус, но лишенная права комплексно заниматься социально-экономическими вопросами, как правило, не имеет необходимого импульса для своего развития. На ней вяло удовлетворяются повседневные потребности жителей, а граждане пребывают в состоянии отчуждения от власти, от влияния на решения, которые имеют к ним непосредственное отношение.

Кроме того, в обязательном перечне полномочий, предложенном комиссией, сейчас отсутствуют такие важнейшие вопросы местного значения, по действующему законодательству находящиеся в исключительной компетенции представительных органов местного самоуправления, как:

* принятие общеобязательных правил;

* утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении;

* установление местных налогов и сборов;

* установление порядка управления муниципальной собственностью;

* контроль за деятельностью органов и должностных лиц местного самоуправления.

Если эти вопросы не будут включены в перечень обязательных для муниципалитета, то содержательная деятельность представительного органа местного самоуправления оказывается не просто не определенной. Теряется сам смысл избрания населением представительного органа на уровне муниципалитета. А ведь именно этот орган является обязательным в структуре органов местного самоуправления. Именно через его деятельность должно происходить выражение воли местного сообщества, реализация конституционных прав и интересов граждан локальной территории.

И, наконец, в-четвертых, если станет реальным влияние института местного самоуправления на процесс и результаты законодательного регулирования значимых сфер общественной жизни, включая защиту прав граждан на осуществление местного самоуправления. Представляется, что отсутствие каких бы то ни было механизмов влияния муниципальных органов власти на законодательство (как это имеет место сейчас) не позволит выполнить главную задачу реформы - осуществить «баланс общегосударственных, региональных и местных интересов».

Без выполнения указанных условий и корректировки концепции возникнет опасность, что местного самоуправления, отвечающего объективным потребностям местных сообществ, не будет ни на уровне муниципалитета, ни на уровне муниципального округа.

Таким образом, формируемая в России система местного самоуправления впитала в себя элементы разных моделей местного самоуправления. Принципиальным отличием российской модели от зарубежных аналогов является смешение поселенческого и территориального признака при формировании органов местного самоуправления и отказ от унификации структурной организации органов местного самоуправления и системы взаимоотношений органов местного самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Эти отличия вызваны необходимостью учета особенностей различных территорий России, отличающихся по уровню хозяйственного и социального развития, жизненному укладу, историческим и национальным традициям народов, проживающих на них. Таким образом, формирующаяся в Российской Федерации система местного самоуправления по своим основным признакам является децентрализованной системой муниципального управления с достаточно широкими правами местной автономии.

Предваряя анализ положений новой редакции Федерального закона, устанавливающих требования к формированию территорий, установлению границ и статуса как существующих, так и вновь формируемых муниципальных образований, необходимо остановиться на характеристике терминов, используемых в законе. Вместо существующих типовых наименований уровней муниципальных образований, таких как город, поселок, сельский округ (волость), район (уезд), законом водятся следующие типовые наименования:

городское поселение - город, поселок, городской округ;

сельское поселение;

муниципальный район.

И в действующей редакции Федерального закона, и в новой его редакции указанные наименования объединены общим наименованием муниципальное образование. Однако, в новой редакции Федерального закона, как уже было отмечено, географическое наименование населенного пункта и территории (района), в которой осуществляется местное самоуправление уже не соответствует административно-статусному наименованию типа муниципального образования.

Поэтому важнейшим условием для проведения реформы, создающим правовые условия для обеспечения стабильности и непрерывности осуществления местной власти, является требование Переходных положений (статья 85) новой редакции Федерального закона о распространении действия положений о процедурах преобразования, изменения границ и статуса «новых» муниципальных районов, городских и сельских поселений на существующие муниципальные образования: города, поселки, сельские округа, районы. Поэтому, не смотря на то, что статьи 11 -13 новой редакции Федерального закона содержат новые наименования уровней муниципальных образований, их нормы, конечно же, на начальном этапе реформы относятся, прежде всего, к существующим муниципальным образованиям за исключением положений пунктов 6, 7, 10 части 1 статьи 11 о численности сельских поселений, отсылка к которым содержится в части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона. Указанные исключения также обеспечивают стабильность границ и территорий существующих муниципальных образований при проведении реформы.

Необходимо обратить внимание на то, что в новой редакции Федерального закона содержится ряд неточностей и противоречий, связанных в основном с упущениями юридико-технического характера. В связи с наличием таких упущений на практике могут возникнуть коллизии, которые могут быть преодолены на основе совокупного толкования положений новой редакции Федерального закона, а также ряда других Федеральных законов. Для рассматриваемого вопроса об установлении границ, территорий, о преобразовании муниципальных образований к таким законам относятся Земельный, Градостроительный, Водный, Лесной кодексы, а также Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и прав на участие граждан в референдуме в Российской Федерации».

В статьях 12 и 13 новой редакции Федерального закона, которые согласно Переходным положениям действуют с 8 октября 2003 года, содержатся ссылки на положения статьи 24 о требованиях к процедуре инициирования и проведения голосования по вопросам изменения границ и преобразования муниципального образования. В Переходных же положениях Федерального закона отсутствует указание на введение в действие статьи 24 одновременно с положениями статей 12, 13. Отмеченная неточность формально порождает «пробельность» положений новой редакции Федерального закона, однако такая «пробельность» не означает запрет закона на применение указанной статьи в переходный период. Напротив, поскольку в статьях 12 и 13 содержатся ссылки на эту статью, она должна быть применена и в переходный период. Более того, положения указанной статьи должны быть использованы на основе применения общеправового принципа аналогии норм закона.

Не подвергая анализу весь текст закона, необходимо отметить, что многие другие положения статей закона, не указанные в Переходных положениях, тем не менее, должны быть учтены в силу необходимости системного толкования закона правоприменителем. В частности, например, статья 2 «Основные термины и определения», так же как и статья 10 «Территории муниципальных образований» (в ней содержатся ссылки на действующие статьи 11-13) должны применяться с момента опубликования новой редакции Федерального закона с 8 октября 2003 года. Это утверждение в полной мере относиться и к положениям статей 5,6, 8, 80, 81 и др.

Обратим внимание на некоторые неточности в употреблении терминов, которые необходимо учитывать при анализе положений, регламентирующих процедуры и содержащих основания для установления границ, территорий и определения статуса существующих и вновь образуемых муниципальных образований. Так, в тексте закона не везде правомерно употребляется термин «поселение». В частности, очевидно, что в последнем предложении абзаца первого части 3 статьи 84 термин «поселение» должен толковаться как городской и сельский населенный пункт и иная территория, в которой осуществлялось местное самоуправление до вступления в действие новой редакции Федерального закона. В абзаце четвертом части 3 статьи 84 тот же термин должен толковаться как «городской населенный пункт» либо городское и поселковое муниципальное образование. В пункте 1 части 7 статьи 85 под термином «район (в существующих границах)» понимается как район, являющийся муниципальным образованием, так и район, который является административно-территориальной единицей субъекта Российской Федерации, и в которой сформированы не муниципальные органы, а территориальные органы исполнительной государственной власти субъекта Российской Федерации, реализующие полномочия местного самоуправления.

При установлении границ территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны учитываться следующие основные требования, содержащиеся в новой редакции Федерального закона:

1. перечень территорий (земель, водных объектов и др.), включаемых в состав городских и сельских населенных пунктов;

2. отнесение территории субъекта Российской Федерации (существующего административного района в субъекте Российской Федерации) к территории с низкой либо высокой плотностью населения;

3. отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

4. вид населенного пункта;

5. статус муниципального образования;

6. возможность наделения муниципального образования отдельными государственными полномочиями (для городского округа и муниципального района);

7. наличие сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района);

8. временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

При определении территорий, находящихся под юрисдикцией муниципальных образований, должны быть соблюдены следующие ограничения, установленные новой редакции Федерального закона:

1. Территория поселения не может находиться внутри территории другого поселения. В границах городского поселения не может находиться другое муниципальное образование. Исключением из этого правила являются города федерального значения.

2. Границы поселения и муниципального района не могут пересекаться границами населенного пункта. Иными словами населенный пункт в установленных границах должен полностью входить в состав территории поселения или муниципального района.

3. Территории городского округа не входят в состав территории муниципального района.

Требование о невхождении территории городского округа в состав административной территории муниципального района означает недопустимость образования двух уровней местного самоуправления на внутригородских территориях. Поэтому существующие внутригородские муниципальные образования в ходе территориальной реформы должны быть ликвидированы либо выведены из состава территории городского округа и включены в состав территории муниципального района. Подобным же образом должна решаться задача преобразования городских муниципальных образований, в состав которых входят другие муниципальные образования (поселки и сельские округа) и населенные пункты, территориально не связанные с ними и не имеющие с ними общей границы. При этом в силу положений части 3 статьи 84 и статьи 12 изменение границ муниципальных образований допускается только с согласия населения. В случае отсутствия такого согласия границы не могут быть изменены, а значит возможна коллизия норм закона. Для предотвращения такой коллизии необходимо внесение изменений и дополнений в принятую новую редакцию Федерального закона.

Страницы: 1, 2, 3, 4