Проблемы реформирования системы местного самоуправления в РФ: территориальный аспект (на примере Черемховского района Иркутской области)

В перечисленных выше критериях содержатся критерии, которые должны быть использованы при определении территории муниципального образования на основе действующих Федеральных законов, прежде всего, Земельного и Градостроительного кодексов.

К основным критериям можно отнести, прежде всего, правовой статус муниципального образования: городское поселение, сельское поселение, городской округ, муниципальный округ, внутригородская территория города федерального значения.

Используя критерии, содержащиеся в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», можно выделить следующие типы муниципальных образований:

Муниципальные образования первого уровня (поселения):

1. городское поселение - один город;

2. городское поселение - один город и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

3. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.);

4. городское поселение - один поселок (дачный поселок и др.) и сельские населенные пункты, не являющиеся муниципальными образованиями;

5. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью менее 1000 человек (как исключение) с учетом плотности населения субъекта Российской Федерации и доступности территории поселения;

6. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 1000 человек (как правило);

7. сельское поселение - один сельский населенный пункт с численностью более 3000 человек (как правило) для территорий с высокой плотностью населения;

8. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 1000 человек каждый (как исключение);

9. сельское поселение - группа сельских населенных пунктов с численностью населения менее 3000 человек каждый (как исключение) для территорий с высокой плотностью населения;

10. сельский населенный пункт с численностью населения менее 100 человек (для территорий с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях).

Муниципальные образования второго уровня:

1. муниципальный район;

2. муниципальный район на территории субъекта Российской Федерации с низкой плотностью населения;

3. городской округ Если учитывать только территориальный критерий, то городской округ может быть отнесен к муниципальному образованию первого уровня. В городах федерального значения, являющихся одновременно субъектами Российской Федерации и городскими округами, первым уровнем местного самоуправления являются внутригородские муниципальные образования..

Кроме того, муниципальные образования первого уровня (городские и сельские поселения) за исключением внутригородских территорий городов федерального значения могут различаться по объему и характеру отдельных государственных полномочий, которыми они могут быть наделены в силу исключения из общего порядка, содержащегося в части 3 статьи 19 новой редакции Федерального закона.

Важнейшим требованием новой редакции Федерального закона является требование о том, чтобы территории всех субъектов Российской Федерации, за исключением территорий субъектов Российской Федерации (либо территорий районов субъектов Российской Федерации) с низкой плотностью населения, были разграничены между поселениями. Это требование в совокупности с положениями статей 2, 10, 15 и др. новой редакции Федерального закона предопределяет обязательность создания двух уровней местного самоуправления во всех субъектах Российской Федерации.

При определении границ муниципальных образований необходимо четко разделить понятия «граница населенного пункта» и граница территории муниципального образования. В Градостроительном кодексе используется близкий по содержанию к термину «граница населенного пункта» термин «черта городского и сельского поселения». Указанный термин отражает в основном проектно-планировочные, градостроительные, землеустроительные, природоохранные и иные физические и, в меньшей мере, правовые характеристики территорий. В соответствии с Земельным кодексом черта городского, сельского поселения представляет собой внешнюю границу земель городских и сельских поселений (населенных пунктов), отделяющую эти земли от земель иных категорий. Черта поселений должна устанавливаться по границам земельных участков, предоставленных гражданам и юридическим лицам.

Термин «граница территории муниципального образования» является в основном термином, устанавливающим административно правовые характеристики территории муниципального образования - границы, в пределах которых реализуются полномочиями органов местного самоуправления, образуемых населением соответствующей территории муниципального образования. Границы населенных пунктов, установленные в соответствии с градостроительным и земельным законодательством не всегда могут совпадать с административными территориальными границами муниципальных образований. При определении границ муниципальных образований в пункте 3 статьи 85 Переходных положений новой редакции Федерального закона допускается их утверждение в виде картографического описания В действующих федеральных законах не содержится требований к содержанию, форме и порядку составления картографического описания. Поэтому картографическое описание может быть выполнено с учетом сложившейся в каждом субъекте Российской Федерации практики описания границ муниципальных образований и административных территориальных границ..

Проекты черты городского, сельского поселения (населенного пункта), а также муниципального образования разрабатываются на основе генеральных планов городских и сельских поселений или территориальных комплексных схем градостроительного планирования развития территорий районов (уездов), сельских округов (волостей, сельсоветов).

В состав территорий поселений как муниципальных образований, в соответствии с положениями новой редакции Федерального закона, включаются:

исторически сложившиеся земли (территории) населенных пунктов;

прилегающие к ним (населенным пунктам) земли общего пользования,

территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения,

рекреационные земли,

земли для развития поселения.

В соответствии с Земельным кодексом в состав земель поселений могут входить земельные участки, отнесенные к следующим территориальным зонам:

1) жилым;

2) общественно-деловым;

3) производственным;

4) инженерных и транспортных инфраструктур;

5) рекреационным;

6) сельскохозяйственного использования;

7) специального назначения;

8) военных объектов;

9) иным территориальным зонам.

В новой редакции Федерального закона отсутствует характеристика состава земель развития поселения, земель общего пользования, прилегающих к населенным пунктам, а также территорий традиционного природопользования населения. В Земельном кодексе близким по назначению являются земли пригородных зон. В состав пригородных зон могут включаться земли, находящиеся за пределами черты городских и сельских поселений. В пригородных зонах выделяются территории сельскохозяйственного производства, зоны отдыха населения, резервные земли для развития города.

В новой редакции Федерального закона не определяются также и характеристики территорий традиционного природопользования населения соответствующего поселения.

Градостроительным кодексом предписывается, что поселения (населенные пункты), имеющие временное значение или непостоянный состав населения и являющиеся объектами служебного назначения в соответствующей отрасли экономики (железнодорожные будки, дома лесников, бакенщиков, полевые станы и тому подобное), а также одиночные дома находятся в ведении муниципальных образований, с которыми указанные поселения связаны в административном, производственном или территориальном отношениях.

В соответствии с положениями, как действующего Федерального закона, так и Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в редакции 2003 года в состав территории поселения как муниципального образования, входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения.

В состав территории муниципального района в соответствии с новой редакцией Федерального закона входят:

- территории всех поселений за исключением территорий городских округов,

- межселенные территории, расположенные на территориях с низкой плотностью населения.

В Федеральном законе № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» термин «межселенные территории» также употребляется несколько в ином смысле по сравнению с употреблением его в Градостроительном кодексе. Это различие, как это было выше отмечено, связано с разной трактовкой понятия «поселение» (см. стр. 8). Так Градостроительный кодекс относит к межселенным территориям территории, находящиеся за границами поселений (населенных пунктов). Согласно же новой редакции Федерального закона межселенные территории могут существовать только в муниципальных районах с низкой плотностью населения, поскольку в общем случае территория района состоит из территорий всех поселений, как муниципальных образований.

Даже краткий анализ требований федерального законодательства в сопоставлении с положениями новой редакции Федерального закона показывает, что в законе содержится ряд коллизий, разрешение которых тем или иным способом может повлиять существенным образом как на состав территорий муниципальных образований, так и на сроки и порядок установления границ муниципальных образований. В этой части необходимо оперативное внесение изменений и дополнений как в действующие федеральные законы, прежде всего в Земельный и Градостроительный кодекс, так и в принятый Федеральный закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

До внесения изменений и дополнений в федеральные законы субъекты Российской Федерации вправе определять степень детализации вышеприведенных положений новой редакции Федерального закона.

Органы государственной власти субъектов Российской Федерации при определении границ муниципальных образований вправе будут исходить из общих критериев, установленных новой редакцией Федерального закона, не конкретизируя их специально в законах субъектов Российской Федерации, либо, исходя из местных условий и особенностей, детализировать эти критерии.

В частности, возможна детализация в законах субъектов Российской Федерации таких критериев как

отнесение территории муниципального образования к категории труднодоступной местности;

временная доступность административного центра муниципального образования от самого отдаленного населенного пункта (критерий пешей и транспортной доступности).

Одним из самых противоречивых критериев для определения границ муниципальных образований является критерий доступности административного центра муниципального образования. И на этапе обсуждения проекта новой редакции федерального закона, и после его вступления в силу нет однозначной трактовки этого понятия и оценки предельных размеров территорий муниципальных образований, определяемых исходя из этого критерия. Число характеристик, которые необходимо учитывать при определении транспортной и пешеходной доступности административного центра достаточно велико: вид транспортного средства, скорость его движения, скорость движения пешехода, состояние дорог, время года и т.д. и т.п. Набор этих характеристик может быть расширен «до бесконечности» в каждом из субъектов Российской Федерации с учетом местных условий. Поэтому попытки определения на основе косвенных характеристик конкретной цифры в виде расстояния до административного центра обречены на неудачу. При этом необходимо отметить, что указанный критерий не только не является четко определенным, но и в новой редакции Федерального закона не устанавливается «жестких» требований для его использования, поскольку он может и не применяться при установлении границ муниципальных районов на территориях с низкой плотностью населения и в труднодоступных местностях.

Определение термина «труднодоступная местность» в новой редакции Федерального закона не приводится. Использовать же аналогии с другими случаями и обстоятельствами довольно проблематично. Существуют мнения ряда экспертов, что можно использовать для целей этого закона перечень труднодоступных местностей, установленный при проведении выборов. Однако такая аналогия может быть подвергнута сомнению, поскольку выборы связаны с единовременным специальным актом, а организация местного самоуправления - с повседневной жизнью населения. И, естественно, состав и классификация территорий, которые являются для населения труднодоступными в повседневной жизни, могут значительно отличаться от состава территорий, которые классифицированы как труднодоступные для проведения выборов. Очевидно, что в состав труднодоступных местностей, используемых для установления границ муниципальных районов, должны включаться существенно большие территории, чем при проведении периодических выборов, исходя из конкретных местных условий каждого из субъектов Российской Федерации. И в этом случае установление перечня труднодоступных территорий будет находиться в компетенции субъекта Российской Федерации.

Анализ показывает, что некоторые сложности могут возникнуть при установлении границ территорий муниципальных образований первого уровня (сельских поселений и поселков) на основе критерия пешей доступности в субъектах Российской Федерации с низкой плотностью населения в Северных регионах страны, в Сибири и на Дальнем Востоке.

В этих регионах территории сельских округов (бывших сельсоветов) значительно превышают 0,314 тыс. кв. км. При такой площади геометрически минимальное расстояние (радиус круга) до административного центра от наиболее удаленных населенных пунктов составляет более 10 км. Поэтому критерий пешеходной доступности не может быть реализован ни при каких вариантах определения реальной скорости движения пешехода. Более того, в ряде таких территорий связи между населенными пунктами обеспечивались специальными средствами передвижения практически во все времена года (автомобильный транспорт, авиатранспорт и т. д.). На таких территориях возможно формирование нескольких «автономных» муниципальных образований в виде групп близко расположенных друг к другу сельских населенных пунктов либо отдельных населенных пунктов, в которых местное самоуправление осуществляется через сход граждан. При выборе такого варианта организации местного самоуправления в границах существующих сельских округов целесообразно сохранить за существующим сельским поселением, в котором расположен административный центр, статус муниципального образования, которое будет наделено рядом государственных полномочий субъекта Российской Федерации на межселенных территориях с увязкой их с полномочиями муниципального района.

Сложной является оценка определения границ муниципального образования и наделения его статусом городского округа или муниципального района, исходя из возможности исполнения им отдельных государственных полномочий. Поскольку границы муниципальных образований должны быть установлены до 1 января 2005 года, а федеральные законы о внесении изменений и дополнений в действующие федеральные законы, которыми органы местного самоуправления будут наделены отдельными государственными полномочиями Российской Федерации, будут приняты не раньше этого срока, то использовать этот критерий при определении границ муниципальных образований вряд ли удастся. В силу положений пункта 4 части 7 статьи 85 проекты указанных федеральных законов должны быть внесены в Государственную Думу Правительством Российской Федерации только к 1 января 2005 года. В отношении приведения в соответствие законов субъектов Российской Федерации о наделении органов местного самоуправления муниципальных образований отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации новой редакцией Федерального закона установлены еще более отдаленные сроки - до 1 ноября 2005 года.

Таким образом, наиболее реальным вариантом является оценка существующего положения дел в муниципалитетах и установление границ муниципальных образований и их статуса, исходя из исполняемых муниципалитетами государственных полномочий. Тем более что новой редакцией Федерального закона предписано, что городские поселения В большинстве случаев таковыми являются города и поселки республиканского, краевого и областного «подчинения». (городские населенные пункты), являвшиеся на день вступления в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона (8 октября 2003 года) муниципальными образованиями, предметы ведения которых на 30 апреля не были разграничены законом субъекта Российской Федерации с районом (уездом) как муниципальным образованием, с 1 января 2006 года будут «автоматически» наделены статусом городского округа в силу Переходных положений новой редакции Федерального закона Для того чтобы существующие муниципальные образования были наделены статусом поселения, а не городского округа необходимо выдвижение инициативы о проведении голосования населения по вопросу наделения муниципалитета статусом поселения, назначение даты голосования представительным органом муниципального образования. И лишь в случае получения согласия населения на наделение муниципального образования статусом городского поселения субъектом Российской Федерации до 1 февраля 2005 года может быть принят соответствующий закон. В случае, если не получено согласие населения на подобное преобразование после 1 февраля 2005 года муниципальное образование «де-факто» считается городским округом, что должно быть подтверждено принятием соответствующего закона субъекта Российской Федерации.. Для того чтобы указанные муниципальные образования могли быть наделены не статусом городского округа, а статусом поселения, необходимо проведение голосования населения данного муниципального образования по вопросу изменения статуса и наделения его статусом городского поселения в порядке, предусмотренном частью 7 статьи 13 и частью 3 статьи 24 новой редакции Федерального закона.

Исключением из общего правила являются закрытые административно-территориальные образования и наукограды. Эти муниципальные образования на основании статей 80 и 81 новой редакции Федерального закона являются городскими округами.

Аналогичный подход, связанный с определением объема государственных полномочий, которыми должны быть наделены органы местного самоуправления, может быть использован и при установлении статуса, как существующих муниципальных образований, так и при определении границ вновь образуемых муниципальных образований в административных территориальных границах районов, городов, сельских округов и поселков.

Оценку наличия сложившейся социальной, транспортной и иной инфраструктуры, необходимой для самостоятельного решения органами местного самоуправления вопросов местного значения (для городского округа и муниципального района), учитывая сжатые сроки для определения границ муниципальных образований, также целесообразно провести на основе действующей территориальной структуры органов местной и государственной власти.

До конца 2004 года в Иркутской области должно быть закончено определение статуса и границ новых муниципальных образований, создающихся в соответствии с федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». В регионе появится 396 муниципальных образований, из них 13 городских округов, 27 муниципальных районов, 62 городских и 294 сельских поселения.

В том, чтобы наделить статусом муниципального района существующие 23 районных муниципальных образования, специалисты не видят больших проблем. Но с существующими 14 городскими муниципальными образованиями возникают сложности, и подчас весьма значительные. Чтобы эти территории получили статус городского округа, в них не может входить более одного города или поселка городского типа. Как быть с Черемховским МО, имеющем в составе город Свирск, как быть Нижнеудинскому МО, в которое входит город Алзамай? Причем, если отделить эти города от их старших братьев, то выживать в одиночку им будет тяжко. Даже Шелеховскому МО трудно сохранить свою целостность, имея на своей территории поселок городского типа Большой Луг (4000 жителей). Проще всего было бы изменить статус населенного пункта, превратив поселок в село, но в регионе нет соответствующей законодательной базы, определяющей порядок такой процедуры.

Так и встают вопросы за вопросами, и ответы на них надо будет найти очень быстро, чтобы к концу года подготовить новые схемы границ территорий, а к концу следующего уже создать дееспособные органы власти в новых муниципальных образованиях.

Одним из приоритетных направлений в 2004 году в деятельности Законодательного собрания Иркутской области спикер ЗС Геннадий Истомин назвал подготовку к проведению муниципальной реформы в Приангарье.

В процессе подготовки законопроекта и ЗС, и губернатор области направляли отрицательные отзывы на закон и предлагали свои поправки к нему, однако они не были учтены федеральным законодателем. Спикер привел и примеры недоработок закона, например, до сих пор не внесены поправки в Налоговый и Бюджетный кодексы, необходимые для наполнения бюджетов муниципальных образований. Неясно, каких расходов потребует определение границ новых муниципальных образований, подготовка квалифицированных кадров для местных администраций. Однако «Федеральный закон принят, и нам не остается ничего, кроме как исполнять его», - подытожил господин Истомин.

Реализация закона в Иркутской области будет проходить в несколько этапов. Уже в марте этого года выборы, которые пройдут в ряде муниципалитетов, будут проходить с учетом предстоящей реформы. В течение оставшегося года предстоит определить границы городских и сельских поселений и образовать городские округа. Границы муниципальных районов в целом будут совпадать с ныне существующими границами муниципальных образований. Хотя в некоторых случаях они могут быть изменены - например, неясно, будет отнесен поселок Плишкино к Иркутскому городскому округу или к муниципальному району, в который войдут поселения Иркутского сельского района. При решении этого вопроса будет учитываться мнение жителей населенных пунктов. Затем до осени 2005 года предстоит привести в соответствие с федеральными законами региональные положения о местном самоуправлении и сформировать органы МСУ на уровне поселений. Порядок формирования представительных органов МСУ должен быть определен на сходах местных жителей. Если же население не проявит инициативы, то будут образованы представительные органы первого созыва - своеобразные конвенты - которые и решат, каким быть местным думам. К 1 января 2006 года муниципалитеты получат в распоряжение всю предусмотренную законодательством собственность, и федеральный закон вступит в полную силу.

Новый закон жестко регламентирует организацию и полномочия органов местного самоуправления, увеличивая их ответственность перед федеральной властью и уменьшая перед населением. Тем самым закон существенно ограничивает способность органов местного самоуправления самостоятельно решать свои задачи.

Так что теперь в Иркутской области необходимо ввести двухуровневую систему местного самоуправления, верхний уровень которой составят муниципальные районы и городские округа, а нижний - сельские и городские поселения.

Еще одним из новшеств, вводимых новой редакцией закона, является то, что теперь мэры муниципалитетов не смогут одновременно возглавлять и Думу, и исполнительную ветвь власти, как это было до сих пор. То есть либо глава территории представляет исполнительную власть, и тогда депутаты сами избирают себе главу, либо он возглавляет представительную ветвь власти, и тогда глава исполнительной ветви власти должен выбираться на конкурсной основе для работы по контракту на определенный срок и на определенных условиях. Также закон регламентирует и минимальное число депутатов представительных органов власти - пропорционально количеству населения той или иной территории.

В связи со всеми этими нововведениями на тех территориях, где выборы пройдут в течение 2004 года - а таких 24, - необходимо уже сейчас вносить соответствующие изменения в уставы муниципальных образований. Кроме того, до 1 ноября 2005 года органы государственной власти субъектов Российской Федерации должны привести в соответствие с требованиями федерального региональные законы и до 1 января 2006 года - уставы и другие региональные законы и нормативно-правовые акты. А в период до 1 ноября 2005 года необходимо провести выборы представительных органов и глав муниципальных образований в тех муниципальных образованиях Иркутской области, которые будут сформированы в 2004 году в основном на уровне поселений. Органы государственной власти области при разработке закона области о бюджете Иркутской области на 2005 год должны предусмотреть средства для финансирования проведения выборов органов местного самоуправления и выборных должностных лиц местного самоуправления в создаваемых муниципалитетах.

Кроме того, необходимо сформировать новую систему межбюджетных отношений. В связи с этим депутаты с нетерпением ожидают запланированных на этот год Государственной Думой внесений изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы РФ.

Отношение глав городов к новой редакции Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» можно расценить как неоднозначное. Их мнения по состоянию на период с октября 2003 по май 2004 г. практически разделились поровну между одобряющими и не одобряющими новый закон (по 40%), при существенной доле занимающих нейтральную позицию (около 20%).

В значительной степени отношение городов к закону определяется прогнозом будущего статуса города в соответствии с законом. Больше оснований для недовольства у городов, опасающихся утратить свою самостоятельность, не получив статус городского округа. В основном это малые города. Большие и средние города настроены в целом более лояльно, за исключением больших городов, не являющихся центрами субъектов Федерации.

Проведенный автором дипломного проекта опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области позволил сформулировать мнение о новом законе и связанных с ним реформах. 75% среди опрошенных представляют органы местного самоуправления малых городов. Обработав результаты опроса, мы составили три основных мнения: негативное, нейтральное и позитивное. Рассмотрим последовательно каждое из них.

Негативное мнение представлено нами в виде 23 тезисов:

1. Прямо не прописаны источники финансирования расходов, связанных с осуществлением полномочий. Не определены сроки внесения изменений в Налоговый и Бюджетный кодексы, в связи с принятием нового закона.

2. Изменение границ сельских поселений и муниципальных районов нарушит устоявшиеся границы сельских округов и муниципальных районов. Сломает привычную структуру управления. Слабые в экономическом плане сельские поселения не смогут обеспечить выполнение п. 14. В большинстве таких поселений и районов отсутствует собственная доходная база для формирования бюджетов.

3. Дефицит бюджета муниципального образования, мелкие поселения нецелесообразно называть муниципальными образованиями, минимальная налоговая база не обеспечит мелкое дробление на муниципальные образования средствами для исполнения полномочий, не обеспечивается бюджет развития территории, недостаток квалифицированных кадров в сельских поселениях.

4. Пугает финансово-экономическая основа местного самоуправления.

5. Нет финансовой основы.

6. Не устраивают межбюджетные отношения, поправки в БК и НК.

7. Сельскому населению, которое в основе своей престарелые люди, трудно добраться до сельских округов.

8. Значительное удорожание системы управления (только по зарплате при текущих расходах на 22.4%). Увеличение расходов при отсутствии собственных доходов. Возврат к наличию в городе и городской, и районной администрации.

9. Значительно увеличится количество муниципальных служащих и депутатов различных представительных органов, а управляемость в сфере местного самоуправления значительно снизится.

10. Закон далек от реальности, не подкреплен финансами.

11. Без финансовых основ местного самоуправления, государственных нормативов - закон будет «мертворожденным дитем».

12. Данный закон не подкреплен финансовыми средствами; дефицит кадров муниципального уровня.

13. Сегодня практически все налоги с местного бюджета забирают в вышестоящие бюджеты. Денежных средств практически не остается на развитие района, хотя промышленные предприятия работают в районе.

14. Существенный недостаток нового закона заключается в раздроблении территории страны на более мелкие поселения, которые будут иметь свой самостоятельный бюджет. Сразу возникнет проблема формирования доходной части.

15. Основной недостаток закона применительно к положению малых городов: значительное удорожание всей системы муниципальной власти; создание окружной системы административной и финансовой паритетности, в результате чего малые города обречены на финансирование по остаточному принципу.

16. Есть опасения в том, что широкие полномочия местного самоуправления не будут обеспечены финансами.

17. Появляются следующие факторы риска: девальвация ценностей местного самоуправления; перестройка границ/передел муниципальной собственности, возникающий в результате появления муниципальных образований разного типа, может привести к снижению качества муниципальных услуг в связи с вероятностью конфликтов в отношении прав собственности; риск недоучета расходов администрации на осуществление государственных полномочий в силу невозможности оспорить методику расчета субвенций, закрепленную законом субъекта Федерации; риск утраты финансовой гибкости в силу невозможности отклонить передаваемые к осуществлению государственные полномочия; риск социально-политической неустойчивости в связи с нарушением устоявшейся территориальной организации местного сообщества.

18. Закон сырой, много противоречий, требует доработки.

19. Нет необходимости формировать представительные органы в сельских округах, население престарелое, разброс до 45 км. От центра района, проживает до 400-700 человек в центре сельского округа.

20. Закон не учитывает реальный кадровый потенциал населенных пунктов в сельской местности. При наличии огромной ответственности за состояние дел, прежде всего в сфере ЖКХ, полностью отсутствуют рычаги управления этим процессом, а также нет ясности, какими финансовыми ресурсами будут располагать органы местного самоуправления. Механизм отзыва плохо работающего главы работать не будет, а кто будет отвечать за страдания и проблемы населения - непонятно.

21. Нет финансовой основы для реализации этого закона.

22. Не решен основной вопрос: за счет каких средств будут существовать сельские поселения, нет четкого разделения полномочий между уровнями власти.

23. Законодательно оформленная ликвидация местного самоуправления.

Нейтральная оценка выражена в следующих трех утверждениях:

1. Из предметов ведения местного самоуправления исчезло комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, что принижает его роль и снимает ответственность органов местного самоуправления за социально-экономическое развитие.

2. Нет достаточных гарантий самостоятельности. Рамки влияния на финансовое обеспечение опять будут постоянно меняться на федеральном и региональном уровне. Плохая попытка перенять опыт западных стран - «винегрет опыта».

3. 2.5 ст. 60 противоречит 2.4 ст. 59

Позитивная оценка может быть представлена в виде следующих утверждений, которые не лишены, тем не менее, оговорок:

1. Закон хороший, но неясно, откуда средства на его финансирование.

2. Закон, по сравнению с проектом закона, дает широкое поле для законотворчества субъекта РФ, предполагает огромную работу по изменению уставов муниципальных образований в довольно короткий период времени; нет ясности финансово-экономической основы городов районного подчинения; низкая бюджетная обеспеченность и увеличение представительных органов местного самоуправления вступают в противоречие.

3. Власть приближается к народу, становится более суверенной и демократичной.

4. Местное самоуправление должно иметь собственные деньги, т.е. гарантированное финансирование.

5. При условии, что Закон будет действовать в полную силу и в полном объеме.

6. 1) Более четко определена компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления 2) Учтена практика применения ранее действовавшего закона. 3) Регламентирован порядок отзыва выборных должностных лиц и депутатов. 4) Определено достаточное время для приведения в соответствие подзаконных и локальных нормативных актов.

7. Непонятно, что будет с военно-учетными столами и работой по социальной защите населения - этого в законе нет.

8. 1)Проблема кадров; 2) Финансовые источники; 3)Местные налоги и сборы; 4) Малые населенные пункты; 5) Качественный состав представительного органа; 6) Разногласия между органами поселений и муниципального района.

9. Пока не ясны бюджетные основы, т.к. нет изменений в бюджетном кодексе. Вызывает опасение процесс установления границ поселений. Есть опасение, что чиновников станет много больше.

10. Закон будет иметь значение и влияние поэтапно через несколько лет.

11. Требуется немедленно принять поправки к Бюджетному и Налоговому кодексу.

12. Не прописан механизм надзора и контроля по исполнению данного Закона в области госзаказа. Все ложится на местную власть, а налоги и сборы почти полностью ушли на федеральный уровень.

13. Оценка позитивная, при условии достаточного финансирования.

14. Важно, что закон не только устанавливает принципы организации местного самоуправления, но и определяет полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

15. Необходима разработка механизма финансирования полномочий муниципального образования в полном объеме.

16. Чтобы произошли серьезные изменения нужно принять поправки к некоторым законодательным актам (налоговый, земельный кодексы и т.д.), только в этом случае местное самоуправление получит реальные властные полномочия для решения своих проблем.

Необходимость реформирования системы местного самоуправления в соответствии с новым Федеральным законом повлечет значительное увеличение числа муниципальных образований и в Иркутской области.[20] Что касается 23 существующих в Иркутской области районных муниципальных образований, то возможно и целесообразно наделение именно их статусом муниципального района и наделение в этих районах статусом поселений территорий в границах существующих сельских и поселковых администраций. Сложнее ситуация с наделением статусом городского округа существующих городских 14 муниципальных образований, так как для этого они должны иметь в наличии сложившуюся социальную, транспортную и иную инфраструктуру, необходимую для самостоятельной реализации своей компетенции органами местного самоуправления прилегающего муниципального района (районов).[4] Принципы территориальной организации муниципальных образований в соответствии с законом № 131-ФЗ от 06.10.2003 г. показаны на рис. 2.1.[15]

Страницы: 1, 2, 3, 4