В Приангарье на статус городских округов могут претендовать лишь несколько городов, таких как Иркутск, Ангарск, Усть-Илимск или Братск. Остальным, например, Нижнеудинску придется войти в состав городского поселения.

По словам председателя Координационного совета Геннадия Истомина, всего в Иркутской области будет создано 451 городское и сельское поселение (муниципальное образование). В каждом из них будут созданы свои представительные органы власти численностью от 7 до 35 человек в зависимости от количества жителей поселения. Глава муниципального образования будет либо избираться на выборах всеми жителями, либо депутатами местной думы. В отличие от существующего порядка вещей, он не сможет одновременно возглавлять и администрацию, и представительный орган.

Границы муниципальных образований в Иркутской области будут изменены. Новый Закон об основах МСУ вступит в силу с 1 января 2006 года, однако новая территориальная схема должна быть определена уже к началу 2005 года.

На первый взгляд, все кажется просто. Нужно взять результаты переписи населения, определить, где и какая численность населения, кому какой статус придать, - и определить новые границы. Но на самом деле это не так.

Первым делом встают самые главные вопросы: из чего будут создаваться местные бюджеты новых независимых муниципальных образований, на какие средства они будут существовать? А есть ли там инфраструктура, транспорт, связь? Как организовать деятельность местной администрации, провести выборы в представительные органы власти? А за этими вопросами встают другие, не менее головоломные.

17 ноября на второй сессии Законодательного собрания (ЗС) Иркутской области в окончательном чтении было принято 14 законопроектов о статусе и границах муниципальных образований (МО) региона. По словам начальника департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления обладминистрации Александра Ведерникова, на сегодняшний день подготовлено еще 10 законопроектов по территориальному разделению области в рамках федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

На сессии были приняты законопроекты о статусе и границах Слюдянского, Качугского, Братского, Заларинского, Катангского, Жигаловского, Усть-Удинского, Бодайбинского, Мамско-Чуйского, Ольхонского и Балаганского районов. Законы о приобретении статуса городского округа были приняты по городам Усть-Илимск, Братск и Тулун. В Братском районе было создано три новых сельских поселения, в Мамско-Чуйском - четыре межселенных территории Чуя, Садки, Рысья и Чайка, которые будут управляться районом.

Из 37 существующих в регионе МО в 15 зарегистрирована низкая плотность населения. Поэтому при определении их границ были несколько нарушены нормы пешей доступности, прописанные в федеральном законе (до 21 км). Из всех МО Иркутской области самым специфическим в этом смысле является Ольхонский район, в котором применить норму пешей доступности не удалось. Единственной территорией, где удалось полностью ее соблюсти, стал Балаганский район.

На территории Балаганского района Иркутской области образовано шесть сельских и одно городское поселение. В Бодайбинском районе - одно сельское и пять городских поселений. В Мамско-Чуйском - пять городских поселений и четыре межселенных территорий. В Усть-Удинском - 13 сельских и одно городское поселение. В Ольхонском - одно городское и три сельских поселения. В Жигаловском - 10 сельских и одно городское поселение. В Катангском - четыре сельских поселения. В Заларинском - 13 сельских и два городских поселения. В Братском - 24 сельских и одно городское поселение. В Качугском - 13 сельских и одно городское поселение. В Слюдянском - четыре сельских и четыре городских поселения.

В Иркутской области не так много населенных пунктов, прекративших свое существование, - отметил начальник департамента по работе с представительными органами государственной власти и органами местного самоуправления Александр Ведерников. - Вопрос об их ликвидации был подробно проработан с главами муниципальных образований. Последний закон об упразднении территорий в нашем регионе принимался в 1984 году. В 2001 году в него была внесена поправка об упразднении одного населенного пункта.

В Вологодской области расположено 1 тыс. 625 населенных пунктов, прекративших свое существование, в Тверской области - 1 тыс. 411, Псковской - 1 тыс. 73, Ярославской - 1 тыс. 29. В Сибирском федеральном округе количество брошенных населенных пунктов гораздо меньше: в Новосибирской области - 43, в Красноярском крае - 31. Всего по России насчитывается 13 тыс. 86 населенных пунктов, в которых никто не проживает.

РАЗДЕЛ 3. РАЗРАБОТКА РЕКОМЕНДАЦИЙ ПО ПРОВЕДЕНИЮ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ, УСТАНОВЛЕНИЮ СТАТУСА И ГРАНИЦ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

3.1 Эффекты от реализации реформы для муниципальных образований

Реформа местного самоуправления позволяет решить несколько стратегических социально-экономических задач. Прежде всего, она касается основополагающих конституционных прав и свобод граждан. Создание реально действующей системы местного самоуправления и отделение ее от государственной власти реализуют базовый принцип демократии - непосредственное участие граждан в управлении обществом. Вписав надлежащим образом "демократию на местах" в общую систему государственного устройства, можно существенно улучшить качество и эффективность управления общественными процессами. В этом заключается основная социально-политическая задача реформы.

Реформа местного самоуправления преследует несколько важнейших экономических целей. Во-первых, в настоящее время социальные статьи бюджета отражают обязательства перед гражданами государства, главным образом федерального центра. В существенной мере это относится к расходным статьям по ЖКХ и благоустройству территорий, здравоохранению, образованию, культуре, природоохранной деятельности и т.д., т.е. всему, что должно быть объектом управления на местном уровне. Финансирование местных расходов фактически происходит из одного источника - государственного бюджета, как бы он ни назывался - федеральный или региональный. Все изменения в межбюджетных отношениях пока сводились лишь к перекладыванию средств из одного государственного "кармана" в другой. Такое положение неизбежно порождает иждивенческое отношение на местах к социальным расходам. Местные власти стремятся получить как можно больше от вышестоящих инстанций, на которых фактически лежит вся ответственность по выполнению социальных обязательств государства. В отсутствии реальной финансовой базы заключается главное препятствие к развитию местного самоуправления, а ее создание является ключевой задачей.

Итак, на наш взгляд, реформа местного самоуправления позволит получить муниципальным образованиям три основных вида эффектов: социальный, экономический и финансовый.

Социальные расходы на местном уровне непосредственно связаны с интересами отдельных домохозяйств, которые поэтому должны непосредственно участвовать в их формировании и финансировании. В радикальном варианте реформы местного самоуправления необходимо ставить вопрос о коллективных обязательствах домохозяйств перед самими собой, что требует прежде всего реального разграничения и передела полномочий в налогово-бюджетной сфере. Только тогда будет возможно перенесение основной части социальных обязательств, подкрепленных дополнительными налоговыми полномочиями, с федерального и регионального уровней непосредственно на места.

Во-вторых, радикальной реформы местного самоуправления требует государственная стратегия экономического роста, направленная на создание благоприятных условий для предпринимательской активности в малом и среднем бизнесе. Как и процессы формирования социальных расходов, развитие бизнеса непосредственно касается интересов домохозяйств, поскольку создает рабочие места и дополнительные доходы для населения. Реформа местного самоуправления могла бы весомо дополнить давно назревшие шаги по радикальному снижению налоговой нагрузки и административного давления на бизнес.

Как известно, российская налогово-бюджетная система характеризуется огромным перекосом между социальными обязательствами государства и возможностями их ресурсного обеспечения. Многие законы, предусматривающие права граждан в социальной сфере, принимались еще в советские времена и отражали идеологические лозунги социализма. Социальное законотворчество продолжилось в рыночную эпоху, причем процесс формирования обещаний даже усилился из-за конкурентной борьбы политических партий и групп. По этой причине социальные обязательства государства принимались в основном на уровне федеральной представительной власти. Исполнение же многих принятых законов возлагалось на региональный и муниципальный уровни без должного финансового обеспечения.

К настоящему времени система социальных гарантий оказалась нежизнеспособной, и государство намерено отказаться от ряда невыполнимых обязательств. Многие из них открыто признаются нереализуемыми либо делегируются на местные уровни, что выглядит как перекладывание социальной ответственности. Чтобы этого не происходило, государству следует четко сформулировать свои обязательства перед населением, прежде всего вытекающие из статей Конституции РФ. По существу, речь должна идти о гарантиях для малообеспеченных и нетрудоспособных членов общества в форме минимальных государственных стандартов потребления благ и услуг. Данные стандарты разрабатываются уже давно, но пока не находят должного применения.

Причина такого положения в том, что систему минимальных социальных стандартов трудно встроить в существующие бюджетные отношения, основанные на сметном принципе финансирования. Расходы привязываются к существующим объектам социальной сферы, а их конечными реципиентами является значительная часть населения. При этом у местных властей отсутствуют стимулы к экономии затрат и получению дополнительных доходов.

В рамках реформирования местного самоуправления минимальные стандарты должны разрабатываться на основе целевых социальных программ федерального или регионального значения. Нормы минимальных расходов могут учитывать региональную специфику и дифференцироваться по таким сферам, как ЖКХ или природоохранная деятельность. Важно, чтобы расходы в пределах стандартного уровня покрывались вышестоящими бюджетами только в рамках финансирования целевых программ. При этом стандартные расходы необходимо рассчитывать исходя из подушевого принципа, а не из привязки к социальным объектам. Финансирование данных объектов из вышестоящих бюджетов должно происходить, только если это предусмотрено целевой программой, и ограничиваться числом реальных пользователей.

В таком случае социальные обязательства местных властей сверх минимального стандарта будут обеспечиваться дополнительными налоговыми доходами, получаемыми на местах. Уровень качества и размеры предоставляемых социальных услуг окажутся напрямую зависимыми от полученных доходов. Если местные власти не в состоянии профинансировать расходы, не относящиеся к минимальному стандарту потребления (к примеру, уборку улиц, благоустройство территорий, содержание образовательных, воспитательных и культурных учреждений современного уровня), то это становится проблемой населения, избирающего и контролирующего местную власть, а не государственных органов.

Выше подчеркивалось, что социальные обязательства должны приниматься и финансироваться там же, где они реализуются, т.е. на местном уровне. В этом мы видим также путь решения проблем социального обеспечения, о которых правительство говорит много лет (например, отсутствие адресной направленности социальных программ в части пособий, выплат и льгот). На местном уровне проще разграничить обеспеченные и необеспеченные слои населения и проконтролировать выделение помощи только нуждающимся группам. Важно, чтобы права контроля в этой сфере делегировались в полной мере местным властям, иначе будет трудно избежать несогласованности различных направлений в области социального обеспечения.

Для реализации данного подхода необходимо предоставить местным образованиям права статусного выбора в виде следующей альтернативы. Либо они отказываются от дополнительных налоговых полномочий, переходя в разряд депрессивных образований, и финансируются сверху дотационным образом в рамках минимальных социальных стандартов. Либо же они берут на себя финансирование социальных расходов сверх стандартного уровня при условии предоставления дополнительных налоговых прав, т.е. налоговой автономии. При этом сам размер дополнительных социальных обязательств и соответствующий уровень налоговой нагрузки определяются на местном уровне.

Введение права выбора налоговой автономии создаст на местном уровне стимулы к выходу из “депрессивного” состояния. Иначе в принципе нельзя будет устранить мотивацию для необоснованного увеличения социальных расходов и создать стимулы к получению дополнительных доходов. В рамках налоговой автономии возможен реальный контроль снизу над расходами местных администраций, которые в существующих условиях плохо связаны с решением социальных задач.

Расширение налоговой автономии местных властей должно подчиняться жестким ограничениям. Для начала необходим законодательный запрет на налоговые новации, ограничивающие бизнес. Иначе местным властям, не имеющим большого опыта принятия самостоятельных решений, трудно будет подавить соблазн получения "быстрых и легких" денег с бизнеса. Такое недальновидное поведение, очень вероятное на начальных этапах реформы, подорвет стимулы к экономической деятельности и инвестициям.

Кроме того, опора на местное производство в качестве базы налогообложения не устранит причины крайней неравномерности в распределении налоговых доходов по территориям. Наоборот, скорее всего дифференциация между территориями и населенными пунктами по среднедушевым размерам бюджетных доходов усилится. Это, в свою очередь, сохранит необходимость в перераспределении доходов, а значит, принципиально нельзя будет устранить иждивенчество на местах. Возможен также и дополнительный отрицательный эффект: в результате налоговой конкуренции за денежные потоки между местными образованиями могут возникать "бюджетные дыры" в виде внутренних офшорных зон.

По этим причинам основную налоговую нагрузку на местном уровне должны нести непосредственные пользователи общественных благ и услуг, предоставляемых местной властью. Это обеспеченные слои населения, определенные по понятным критериям (например, с пороговым душевым доходом выше среднего уровня). Выбирая тот или иной уровень налогообложения, эти социальные слои сами должны будут определить и проконтролировать уровень и качество социальных услуг. Основным принципом принятия решений в данном случае является участие в общественном выборе только тех домохозяйств, которые на равных правах финансируют общественные проекты. Такой механизм позволит уменьшить стимулы к "паразитическому" поведению домохозяйств. Именно в соотнесении прав выбора и финансового участия, на наш взгляд, заключается экономическая сущность системы местного самоуправления. Не имея реальных прав выбора, основанных на личном финансовом участии, население никогда не освободится от монопольной власти местных администраций.

Теперь изменится и состав консолидированного бюджета субъекта РФ, например бюджет Иркутской области представлен на рисунке 3.1).

Рисунок 3.1. Консолидированный бюджет Иркутской области

Для реализации налоговой автономии необходимо передать в распоряжение местных властей достаточные полномочия по доходам, позволяющие не только выполнять обязательства, но и обеспечивать условия для развития бизнеса. Основные риски доходной части должны оставаться за федеральным центром, имеющим возможность заимствовать, а за более низким уровнем закрепляются наиболее устойчивые источники доходов. Исходя из принципа самофинансирования социальных расходов в рамках налоговой автономии, таковыми для системы местного самоуправления представляются подоходный налог и налог с продаж.

Оба эти налога ложатся на непосредственных пользователей социальных благ, при этом налог с продаж косвенно охватывает недекларируемые доходы граждан. Поэтому его полная отмена с 1 января 2004 г. представляется нам преждевременной. Для проведения реформы местного самоуправления имело бы смысл пойти на снижение на 4-5% ставки НДС, допустив введение налога с продаж на местном уровне. Замена одного налога другим в данном случае вытекает из объективных трудностей администрирования НДС на муниципальном уровне. Таким образом, в ходе процессов реформирования не только местного самоуправления, но и социальной реформы меняется и структура налогообложения по уровням бюджетной системы (рисунок 3.2).

Рисунок 3.2. Количество налогов и сборов по уровням бюджетной системы, шт.

Компенсация снижения НДС введением близкого по экономической природе налога с продаж будет означать передачу налоговых полномочий с федерального уровня на места и должна сопровождаться переносом соответствующей части социальных обязательств (сверх минимальных стандартов).

Поэтому крайне важно, чтобы готовящееся межуровневое перераспределение бюджетной и налоговой нагрузки исходило прежде всего из целей реализации реформы местного самоуправления, а не диктовалось сиюминутными интересами фискальных властей. Если повышение социальных обязательств местных властей не будет сопровождаться адекватным увеличением их налоговых прав, то о налоговой автономии можно забыть. Допуская такую автономию, государство должно быть достаточно последовательным и не бояться свободы выбора на местах. Данный подход подразумевает достаточно широкие возможности налогового законотворчества на местах (включая даже некоторые экзотические формы и методы налогообложения домохозяйств), коль скоро это происходит в рамках самоуправления и не затрагивает бизнес.

Для реализации налоговых автономий и гарантии прав граждан необходимо создание страхового механизма, соответствующего вертикали власти, в котором роль страховщика "последней инстанции" отводится федеральному центру. При этом возможен временный возврат определенных социальных обязательств верхнему эшелону власти с изъятием соответствующих налоговых прав конкретных властей на местах и с переходом образования в ранг депрессивного. Такое отчуждение полномочий (с введением временных администраций) должно происходить в исключительных и четко определенных случаях, когда местные власти оказываются неспособны к самостоятельной финансовой деятельности.

Для успеха реформы местного самоуправления крайне важно зафиксировать четкие формальные правила, закрепляющие права и обязательства местных и региональных властей, а также механизм перераспределения средств между бюджетами. Иначе пропадут стимулы к эффективному налоговому администрированию на местах, а вся ответственность за налоговую политику в конечном итоге будет переложена на федеральный центр.

Инициатива по созданию и поддержанию учреждений местной социальной инфраструктуры также должна быть передана на местный уровень. Вопросы о строительстве новых объектов в сфере образования, здравоохранения, дорог, средств связи и т.д. могут решаться непосредственно общим собранием граждан территории или их представителями в процессе бюджетного планирования. Финансирование таких проектов (помимо текущих налоговых доходов) требует дополнительных средств, которые целесообразно привлекать на рыночной основе через систему муниципальных займов. Данная система в России еще не восстановилась после кризиса 1998 г., причем львиная доля выпущенных муниципальных бумаг пока еще приходится на крупнейшие города. Это, однако, не препятствует распространению практики муниципальных займов на более мелкие территориальные образования. Реформы местного самоуправления создадут необходимые предпосылки для эмиссионной деятельности территорий, городов и населенных пунктов независимо от их масштаба.

Для финансирования капитальных затрат социальной сферы на местном уровне необходимо создать кредитный механизм, аналогичный ипотеке. Главное условие для участия того или иного местного образования в такой системе - обладание статусом налоговой автономии. Само собой разумеется, что депрессивные образования должны быть лишены прав финансовой деятельности.

Андеррайтерами муниципальных займов смогут стать коммерческие и инвестиционные банки, причем возможны различные формы залогового механизма.

Во-первых, это сохранение залогового контроля кредиторов над объектом инвестирования до полного погашения займа. Данная схема аналогична ипотеке и может применяться, если займы имеют целевую направленность. Вообще говоря, маловероятно, что коммерческие финансовые институты станут давать деньги муниципалитетам не под конкретные проекты. В случае дефолта по займу объект может полностью переходить в собственность кредитора - в этом муниципальные займы даже имеют некоторое преимущество по сравнению, например, с суверенными долгами.

Во-вторых, муниципальные займы могут обеспечиваться кассовыми потоками, приносимыми объектами кредитования, если последние осуществляют коммерческую деятельность (платные учреждения здравоохранения, образования, культуры, аэропорты, вокзалы и другие объекты инфраструктуры).

В-третьих, важным стимулом, противодействующим объявлению дефолта по муниципальному займу, является угроза потери заемщиком статуса налоговой автономии до полного погашения задолженности. Потеря такого статуса автоматически влечет невозможность новых заимствований и реализации любых финансовых проектов на территории.

При такой системе залоговых отношений рыночные механизмы кредитования смогут охватить широкий круг потенциальных участников. Конечно, требуется дальнейшее развитие рыночной инфраструктуры в регионах, создание необходимой правовой базы, но не это служит существенным препятствием. Важнее развитие спроса и предложения на рынке муниципальных займов, что обусловлено прежде всего правильной финансовой организацией реформы местного самоуправления. Заметный рост интереса участников российского финансового рынка к зарождающейся ипотечной системе только подтверждает это.

Важно, чтобы система муниципальных займов не опиралась на государственные гарантии. Они, конечно, могут привлечь спекулятивные деньги и позволят быстро создать ликвидные рынки муниципальных облигаций. Но это в конечном счете приведет к переносу финансовых рисков и налоговой нагрузки на федеральный или региональный уровень, усилив на местах отрицательные стимулы к принятию и финансированию рискованных и экономически необоснованных проектов.

Финансовая поддержка муниципалитетов вышестоящими уровнями допустима, но она не должна выходить за рамки заданных стандартных требований. При нормальном развитии реформы она сведется лишь к выкупу в необходимых случаях муниципальных займов. Поэтому главная организационная задача на данный момент заключается в создании финансового механизма их поддержки. Для этого по аналогии с механизмом ипотечного жилищного кредитования может быть создано специальное федеральное агентство для выкупа муниципальных займов.

3.2. Установление новых границ и статуса муниципального образовании на примере г.Свирск

В октябре 2003 года был принят новый закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», в соответствии с которым, два города не могут находиться в рамках одного муниципального образования. Города Свирск и Черемхово, находящиеся на расстоянии 30 км, были объединены в одно муниципальное образование в 1997 году из-за промышленного кризиса в Свирске. По новому закону города должны быть либо разделены, либо один из них станет микрорайоном другого.

В Черемховском муниципальном образовании можно создать городской округ на базе Черемхово, Свирск ввести в состав Черемховского района в качестве городского или сельского поселения. А можно и Свирск объявить городским округом. Но такие решения принимаются не органами представительной и исполнительной власти, а населением.

Летом 2004 года общественные организации «Совет женщин» и «Совет пенсионеров» Свирска обратились с письмом к губернатору области, в котором выступили за отделение от Черемхово. Инициаторы считают, что город не должен становиться микрорайоном. Однако заместитель мэра Черемхово Игорь Жук считает, что Свирск по-прежнему не готов к самостоятельности. По его словам, в 2003 году от предприятий города в консолидированный бюджет муниципального образования «поступило 29 млн. руб., а выделено на нужды города более 111 млн.». Сторонники разделения в свою очередь утверждают, что промышленность в Свирске сейчас на подъеме, и, что к Черемхово город был присоединен насильно - вопрос об объединении в 1997 году был решен «в кулуарах администрации Черемхово.

Широко высказывается мнение о том, что отделение пойдет на пользу обоим городам: Черемхово освободится от дополнительных бюджетных затрат, а Свирск получит самостоятельность, так как он «по всем признакам инфраструктуры» имеет на это право.

Референдумы по вопросу изменения границ муниципальных образований (МО) в Черемхово, Свирске, Нижнеудинске, Алзамае, Тайшете и Бирюсинске, намеченные на 10 октября, не состоялись. Причина - недостаточная явка избирателей. Согласно федеральному законодательству, в референдуме должно участвовать не менее 50% совершеннолетних жителей территории.

Помимо Черемховского, в состав Нижнеудинского и Тайшетского МО входят по два города, что не соответствует федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Жителям Черемхово, Свирска, Нижнеудинска, Алзамая, Тайшета и Бирюсинска было предложено определить статус - городской округ или городское поселение - и границы своих будущих МО. Такие решения могут приниматься только на всенародном референдуме. В Черемховском районе к урнам пришло 32,35% граждан, имеющих права голоса, в Тайшетском - 39,78%, в Нижнеудинском районе - 34,72%. В связи с недостаточной явкой населения референдумы признаны несостоявшимися.

В новой редакции Федерального закона не дается определения вновь образуемых В новой редакции Федерального закона употребляется понятие «не вновь образуемые», а «вновь образованные» муниципальные образования. муниципальных образований. Исходя из совокупного толкования Переходных положений, основываясь на существенных различиях в процедурах установления (изменения) границ, территорий и статуса муниципальных образований можно выделить следующие категории:

1. существующие муниципальные образования:

2. вновь образуемые муниципальные образования.

В новой редакции Федерального закона с понятием «вновь образуемые муниципальные образования» связаны два различных этапа реформы местного самоуправления. В первом случае под вновь образуемыми муниципальными образованиями понимаются муниципальные образования, к которым не применяются процедуры и требования, предусмотренные новой редакцией Федерального закона для существующих муниципальных образований, как то, процедуры изменения границ и преобразования муниципальных образований.

Анализ положений части 3 статьи 84 новой редакции Федерального закона показывает, что вновь образуемые муниципальные образования первого уровня возникают при наделении законом субъекта Российской Федерации городских и сельских населенных пунктов, расположенных в границах района, являющегося муниципальным образованием, статусом городских или сельских поселений. То есть к этому случаю относятся городские и сельские населенные пункты субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне районов и крупных городов. Новая редакция Федерального закона связывает понятие вновь образуемые муниципальные образования с такими территориями, на которых полномочия органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления до принятия новой редакции Федерального закона и проведения выборов в органы местного самоуправления двух уровней, в порядке установленном законом, осуществляли и будут осуществлять (до 1 января 2006 года) иные органы и должностные лица. Исходя из этого положения, части 4 статьи 85 Переходных положений, к вновь образуемым муниципальным образованиям будут относиться так же муниципальные районы, образуемые на уровне административных территориальных единиц субъектов Российской Федерации, в которых местное самоуправление осуществлялось на уровне сельских округов, поселков, малых городов, а на уровне районов и крупных городов действовали территориальные органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Таким образом, при определении территорий и границ для таких вновь образуемых муниципальных образований не требуется согласия населения. Вновь образуемые муниципальные образования в этом случае - это муниципальные образования либо первого уровня (поселения), либо муниципальные образования второго уровня (район) в субъектах Российской Федерации, в которых действовала одноуровневая система местного самоуправления.

Все остальные муниципальные образования, которые возникнут в результате изменения границ и преобразования существующих муниципальных образований (разделения, объединения, изменения статуса), не будут являться вновь образованными муниципальными образованиями (хотя в части 10 и 11 статьи 85 новой редакции Федерального закона они и названы как вновь образуемые).

Такие муниципальные образования точнее было бы определить как муниципальные образования, возникшие в результате преобразования или изменения границ действующих муниципальных образований. От вновь образуемых муниципальных образований они будут отличаться также и тем, что для таких муниципальных образований необходимо будет решать вопросы о правопреемственности.

Таким образом, если город Свирск станет самостоятельным муниципальным образованием, т.е. выйдет из состава Черемховского муниципального образования, его можно будет определить как муниципальное образование, возникшие в результате изменения границ действующих муниципальных образований.

По нашему мнению, Свирск имеет все шансы получить статус городского поселения. В пользу этого предположения можно привести данные о социально-экономическом состоянии и перспективах развития.

Город Свирск расположен на юго-востоке средне-сибирского плоскогорья, в ста двадцати километрах севернее Иркутска на левом берегу Братского водохранилища. Занимаемая территория (включая микрорайон Березовый) - 2134 га.

Численность постоянно проживающего населения в г. Свирске на 01.01.2004 года составляет 17600 человек из них:

- мужчины - 5544;

- женщины - 7900;

- дети - 4156;

- пенсионеры - 5010;

- трудовые ресурсы - 7640 или 43,4% населения.

Сопоставим эти цифры с показателями 1998 года. На 01.01.1999 года численность населения составляла 19342 человека (т.е. была больше на 9,8%), в том числе:

- моложе трудоспособного возраста было 3948 человек или 20,4%,

- трудоспособного возраста - 12393 человека (или 64% населения, в 1998 году этот показатель составлял 43,4%);

- старше трудоспособного возраста 3001 человек (или 15,5%). Таким образом, можно сказать, что количество пенсионеров на сегодняшний день увеличилось на 64%.

На территории работают 16 промышленных предприятий, 2 предприятия транспорта, 3 предприятия связи, 5 предприятий жилищно-коммунального хозяйства.

Перечень наиболее крупных промышленных предприятий, расположенных на территории Свирска:

- ООО «ТМ Байкал»;

- ЗАО «Востстибаккумулятор»;

- ЗАО «Актех-Байкал»;

- ОАО «Автоспецресурс»;

- ООО «Свирский аккумуляторный завод-5»;

- ООО «Свирский ремонтно-механический завод»;

- ООО «Аккумуляторные технологии»;

- ООО «Машиностроитель».

Производство продукции предприятиями всех форм собственности за 2003 год составило 122% к аналогичному показателю 2002 года. По удельному весу, участвующих в производстве отраслей, объем произведенной продукции распределился следующим образом:

- деревообрабатывающая промышленность 75%;

- аккумуляторное производство - 17,4%;

- машиностроение и металлообработка - 4,3%;

- теплоэнергетика - 3,3%.

За 2003 год среднесписочная численность работающих в отраслях экономики г.Свирска составила 4309 человек, что на 8% ниже аналогичного показателя за 2002 год.

В связи с высвобождением работников уровень зарегистрированной безработицы на 01.01.2004 составил 7,08% (515 человек), что на 18% и 54% выше аналогичного показателя на 01.01.03 и 01.01.02 соответственно.

Средняя заработная плата по всем отраслям экономки возросла на 31% по сравнению с аналогичным показателем 2002 года и составила 4353 рубля.

За 2003 год поступило налоговых и других платежей в местный бюджет на 23% больше аналогичного показателя 2002 года.

Удельный вес отраслей экономики в общих поступлениях выглядит следующим образом:

- деревообрабатывающая промышленность - 62%;

- аккумуляторное производство - 23%;

- прочие - 15%.

По состоянию на 01.01.2004 г.Свирск имеет в своем активе 370,9 тыс.кв.м жилья (включая частный сектор). Обеспеченность населения жильем составляет 20,7 кв.м. общей площади на 1 человека.

Жилищный фонд г.Свирска, находящийся в муниципальной собственности, составляет 217 домов общей площадью (без лестничных клеток) 216020,5 кв.м.

Сеть учреждений социальной сферы г.Свирска полностью обеспечивает потребность населения и представлена следующими учреждениями:

- общеобразовательных школ - 7;

- дошкольных учреждений - 5;

- учреждений дополнительного образования - 3;

- средне-специальных учебных заведений - 2;

- учреждений культуры - 7;

- библиотек - 2;

- стадионов - 1;

- медицинских лечебных учреждений - 1.

По состоянию на 01.01.2004 года в г.Свирск сеть торговли и общественного питания представлена следующими предприятиями: магазинов -58, павильонов - 9, киосков - 6, отделов - 67, рынок (на 42 торговых места) - 1, предприятий общественного питания (204 посадочных места) - 5.

Торговая площадь составляет - 2901,01 кв.м. в том числе торговля продовольственными товарами - 1561,79 кв.м.; торговля промышленными товарами - 1233,42 кв.м.; смешанными товарами - 105,8 кв.м.

В 2003 году в городе было открыто 16 предприятий торговли, в том числе 6 магазинов, 2 павильона и 8 отделов.

В 2003 году в г.Свирск осуществляли деятельность 155 частных предпринимателя, в том числе 19 осуществляли бытовое обслуживание.

3.3. Рекомендации по разработке нормативно-правового обеспечения деятельности органов местного самоуправления муниципального образования г.Свирск

В Федеральном Законе сделана попытка чрезвычайно жесткой и детальной регламентации структуры, состава и порядка формирования органов МСУ; не затрагивая вопрос целесообразности подобного, жестко единообразного подхода, отметим лишь, что сомнение вызывает и законность, точнее говоря - конституционность этого подхода.

Это определяется двумя соображениями:

- в соответствии с Конституцией РФ структура органов МСУ устанавливается населением самостоятельно (ст. 131), ряд положений главы VI (ст. ст. 34-37) проекта Закона существенно ограничивают это конституционное право (свободу выбора), поскольку, во-первых, - устанавливают возможность выбора лишь между двумя моделями (хотя практике известно достаточно большое разнообразие структур органов МСУ); во-вторых, безальтернативно предписывают обязательное создание целого ряда органов МСУ - наряду с представительным органом это и глава МО, и местная администрация; в-третьих, устанавливают минимальное количество депутатов в представительных органах муниципальных образований;

- организация МСУ отнесена Конституцией РФ к предметам совместного ведения РФ и субъекта РФ. Данное положение, как представляется, нередко нарушается проектом Закона, который по степени детализации регламентирования выходит за пределы установления общих принципов (как того требует Конституция РФ и ст. 5 проекта Закона) - см. к примеру, нормы ст. ст. 11, 27, другие; особенно характерно это именно для главы VI, определяющей структуру и порядок формирования органов МСУ. Полномочия субъектов РФ, а также самих муниципальных образований в части регулирования отношений в сфере МСУ существенно сужены.

Что касается обязательных органов МСУ (п. 2 ст. 34), то вызывает сомнение необходимость наличия местной администрации в качестве обязательного органа МСУ в каждом муниципальном образовании. Как раз с учетом того, что проект новой редакции призван реализовать двухуровневую модель МСУ, связанную с появлением десятков тысяч малых муниципалитетов, подобный подход представляется не совсем уместным. В зарубежном законодательстве и практике хорошо зарекомендовали себя способы организации исполнительно-распорядительной деятельности по решению задач МСУ. Наиболее известными из них являются т.н. совместные администрации нескольких малых муниципалитетов, а также делегирование административных функций администрации более крупного муниципального образования. Наличие местной администрации, как представляется, не относится к институциональным признакам функционирующего МСУ, поэтому закрепление этого органа в качестве обязательного лишь осложняет ситуацию.

Поэтому нами предлагается исключить из п. 2 ст. 34 слова: «местной администрации», дополнив названный пункт предложением: «Для выполнения исполнительно-распорядительных функций в муниципальном образовании создается местная администрация; исполнение функций местной администрации по решению представительного органа муниципального образования может быть поручено единой администрации, создаваемой в этих целях несколькими муниципальными образованиями, либо администрации другого муниципального образования на основании договора о межмуниципальном сотрудничестве».

По вопросам формирования представительного органа муниципального района (п. 3 ст. 35) нам кажется спорным один из предусмотренных вариантов формирования представительного органа муниципального района, а именно избрание депутатов представительными органами поселений из своего состава в соответствии с равной независимо от численности населения поселений нормой представительства от каждого поселения, а также включение в представительный орган муниципального района глав поселений.

В данном случае происходит искажение сути понятия представительного органа. Этот вывод позволяют сделать следующие соображения:

а) глава муниципального образования входит в состав представительного органа просто "по должности", не избираясь именно депутатом;

б) в соответствии с Федеральным законом "Об основных гарантиях избирательных прав и праве на участие в референдуме граждан Российской Федерации" депутат - это лицо, избранное избирателями на основе всеобщего равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Законопроект предусматривает непрямые, опосредованные выборы (точнее говоря - делегирование).

Таким образом, при этом порядке формирования представительного органа муниципального района легитимность его членов может быть поставлена под сомнение.

Также необходимо подчеркнуть, что у депутатов и глав поселений возникает статус "двойного депутатства". Этот подход представляется некорректным с правовых позиций и нецелесообразным с практической точки зрения.

Поэтому необходимо исключить из п. 3 ст. 35 подпункт 1; исключить из подпункта 2 данного пункта слова «2) может избираться», заменив их словом «избирается» - т.е. предусмотреть прямые выборы населением представительного органа муниципального района.

Кроме того, можно отметить ряд иных предлагаемых проектом Закона решений в части формирования органов МСУ, которые вызывают, как минимум, сомнения в их обоснованности.

Так, законом (п. 5 ст. 40) предлагается однозначное решение вопроса о порядке осуществления депутатами представительного органа муниципального образования своих полномочий - эти полномочия осуществляются на непостоянной основе. Жестко устанавливается, что на постоянной основе могут осуществлять полномочия только председатель представительного органа и один из его заместителей. Такая позиция представляется очень спорной, поскольку лишает население муниципального образования права самостоятельно решить этот вопрос, исходя из местных условий и возможностей.

Поэтому необходимо, на наш взгляд, трактовать ч. 2 п. 5 ст. 40 проекта в следующей редакции: «Депутаты представительного органа муниципального образования осуществляют свои полномочия, как правило, на непостоянной основе. Круг лиц, которые вправе осуществлять свои обязанности на постоянной основе, определяется уставом муниципального образования с учетом требований настоящего Федерального закона и законов субъекта РФ».

В соответствии с пп. 2 п. 13 ст. 35 полномочия представительного органа муниципального образования могут быть прекращены, в частности, в случае вступления в силу решения соответственно Верховного суда республики, суда края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа о неправомочности данного состава депутатов представительного органа муниципального образования, в т. ч. в связи со сложением депутатами своих полномочий. Вместе с тем решение суда о неправомочности состава депутатов представительного органа муниципального образование может быть принято вследствие наличия количества депутатов, недостаточного для приятия решений (например, в случае прекращения полномочий некоторых депутатов), т.е. отсутствия кворума представительного органа. В соответствии с приведенной нормой законопроекта такое решение суда должно привести к досрочному прекращению полномочий всего представительного органа и назначению новых выборов всех депутатов вместо довыборов депутатов по соответствующим избирательным округам, что, по нашему мнению, нецелесообразно.

Поскольку в соответствии с ч. 1 ст. 131 Конституции РФ структура органов местного самоуправления определяется населением самостоятельно, вышеприведенные нормы ст. ст. 84 и 85 законопроекта можно расценить как ограничение прав местного самоуправления. Представляется, что период времени в 5 лет (с 1 января 2005 г. по 1 января 2010 г.) слишком велик, чтобы рассматривать его как переходный.

П. 4 ст. 35 закона установлена минимальная численность депутатов представительного органа поселения, определяемая уставом муниципального образования, при этом в поселениях с населением больше 100 тысяч человек в представительный орган должны входить не менее 50 депутатов. Все депутаты, за исключением председателя и одного из его заместителей, в соответствии с абзацем 2 пункта 5 статьи 40 осуществляют свои полномочия на непостоянной основе. Как представляется, данное положение в законопроекте вряд ли уместно в силу (а) изложенного в начале данного раздела сомнения в том, что подобная степень детализации соответствует предмету регулирования на федеральном уровне - установление общих принципов; (б) указанные минимальные цифры, на наш взгляд, завышены и будут затруднять деятельность представительного органа, особенно в больших муниципальных образованиях, поскольку участие в подготовке проектов муниципальных правовых актов депутатами, работающими на непостоянной основе, а также принятие продуманных решений представительным органом, состоящим из 50 и более неосвобожденных депутатов, представляется проблематичным.

Серьезной критике, на наш взгляд можно подвергнуть положения Закона о границах муниципальных образований и преобразовании муниципальных образований (ст. ст. 11-13)

Характерным примером необоснованного «перетягивания» компетенции на федеральный уровень и чрезмерного сужения компетенции субъектов РФ является, по нашему мнению, отнесение к компетенции Правительства РФ установления перечней малонаселенных территорий и территорий с высокой плотностью населения (п. п. 3, 4 ст. 11). На наш взгляд, это полномочие может быть отнесено к компетенции субъекта РФ, а на федеральном уровне достаточно установления общих принципов (критериев) отнесения территорий к той или иной категории.

Подпунктом 2 п. 1 ст. 11 законопроекта установлено: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующихся на малонаселенных территориях межселенных территорий, включаются в границы муниципальных районов». Такая редакция позволяет понимать, что межселенные территории не входят в состав района. В то же время, в соответствии с п. 2 ст. 15: «Органы местного самоуправления муниципального района обладают всеми полномочиями органов местного самоуправления поселения на межселенных территориях...». Данное положение законопроекта свидетельствует о том, что межселенные территории все-таки входят в состав районов, и новую формулировку пп. 2 п. 1 ст. 11, по нашему мнению, следует считать опечаткой.

В связи с этим можно изложить пп. 2 п. 1 ст. 11 в следующей редакции: «территории всех поселений, за исключением территорий городских округов, а также образующиеся на малонаселенных территориях межселенные территории, включаются в границы муниципальных районов».

Большие проблемы в ходе проведения реформы вызывает также такой аспект как инициатива населения в вопросах определения границ и реорганизации муниципальных образований (ст. ст. 12, 13)

Названные статьи оперируют понятием «инициатива населения» (при решении вопросов установления и изменения границ, реорганизации муниципальных образований), оставляя при этом открытым вопрос о том, в какой форме должна выражаться эта инициатива. Т.е. не урегулированы ни количество жителей (граждан?), мнение которых может быть расценено как «инициатива населения» в смысле данных статей, ни способ опосредования этой инициативы (куда и в какой форме направляется эта инициатива?).

Принципиально возможно несколько решений данной проблемы: собственно регулирование в ст. 12, отсылка к другому законодательному акту (скорее всего, к Федеральному закону «Об основных гарантиях избирательных прав…»), ссылка на другие нормы настоящего Закона, если они могут быть применены (например, ст. 26 - правотворческая инициатива граждан). Любой из перечисленных вариантов представляется допустимым; важно лишь, чтобы норма содержала указание на лиц, которые вправе выступить с инициативой (категория и количество), а также на способ выражения инициативы (письменная форма, место подачи).

За рамками регулирования оказались правовые последствия изменения границ муниципальных образований. Так, к примеру, п. 2 и п. 3 ст. 12 предусмотрены ситуации, когда изменение границ связано с отнесением тех или иных территорий (поселений либо населенных пунктов внутри поселений) к другому муниципальному образованию (району или поселению соответственно). Совершенно очевидно, что в этих случаях возникает целый ряд правовых последствий - в частности, необходимость внесения изменений в уставы муниципальных образований, формирования новых органов местного самоуправления. По существу, правовые последствия изменения границ в значительной мере сходны с последствиями реорганизации.

Можно дополнить ст. 12 п. 6 следующего содержания: «В течение трех месяцев после изменения границ, предусмотренного п. п. 2 - 4 настоящей статьи, должны быть внесены необходимые изменения в уставы соответствующих муниципальных образований, в случаях, предусмотренных п. п. 2 и 3 - также назначены выборы в представительные органы местного самоуправления и приняты иные меры, предусмотренные законодательством о местном самоуправлении».

Описание преобразования муниципальных образований, изложенное в ст. 13) не содержит в качестве самостоятельного способа реорганизации выделения из состава муниципального образования. Как представляется, это возможно в отношении населенных пунктов, выделяющихся в самостоятельное поселение (при соблюдении условий, установленных настоящим Законом). При этом правовые последствия выделения несколько отличаются от близких к нему разделения и изменения статуса городского поселения.

Как представляется, в ст. 13 целесообразно урегулировать последствия различного исхода голосования населения различных населенных пунктов или муниципальных образований. Если в отношении объединения муниципалитетов можно предположить, что таковое допустимо лишь в случае согласия обеих сторон (поселений, районов), то, к примеру, непонятны действия по разделению поселений, влекущему образование двух и более поселений (п. 5 ст. 13), если жители одного из потенциальных будущих поселений высказались «за» разделение, а другого - «против».

С точки зрения оформления г.Свирск в качестве самостоятельного муниципального образования целесообразно подготовиться в созданию системы нормативно-правовых актов местного самоуправления. Система нормативно-правовых актов представлена на рисунке 3.3 и 3.4. Необходимо отметить, что разработку и принятие нормативно-правовых актов для осуществления местного самоуправления в г.Свирск целесообразно проводить в два этапа.

На первом этапе разрабатываются и принимаются документы, регламентирующие деятельность органов местного самоуправления с тем чтобы иметь возможность грамотно и в соответствии с законом осуществлять муниципальное управление на территории. На втором этапе разрабатываются и принимаются документы, которые непосредственно касаются вопросов жизнедеятельности населения муниципального образования и позволяют регулировать деятельность различных хозяйствующих субъектов.

При внедрении системы нормативных правовых актов необходимо учитывать специфику осуществления правового регулирования общественных отношений органами местного самоуправления в различных типах муниципальных образований.

111

1. Организационные основы МСУ. Следует учитывать, что во внутрирайонных муниципальных образованиях не всегда имеет смысл создавать контрольно-счетный орган, поскольку в связи с нехваткой на местах кадровых и иных ресурсов контрольные полномочия могут осуществлять представительные органы местного самоуправления.

1.1. Регламент представительного органа МСУ.

1.2. Положение о контрольно-счетном органе муниципального образования.

1.3. Положение об администрации муниципального образования (вместе с положением о структурных подразделениях администрации).

1.4. Регламент администрации муниципального образования.

1.5. Положение о проведении конкурса на замещение должности управляющего администрацией.

1.6. Положение о муниципальной службе.

1.7. Положение об иных органах МСУ

2. Финансовые основы МСУ. Необходимо иметь в виду тот факт, что положения обо всех четырех налогах и сборах понадобятся только городским округам, а поселениям и муниципальным районам достаточно будет принять всего лишь по 2 положения.

2.1. Положение о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в муниципальном образовании.

2.2. Положения о местных налогах (4 шт.)

2.3. Положение о самообложении граждан.

2.4. Положение об индивидуальных добровольных пожертвованиях.

2.5. Положение о муниципальных заимствованиях.

2.6. Положение о лотереях, проводимых муниципальным образованием.

2.7. Положение о бюджете развития.

3. Экономические основы МСУ

3.1. Положение о порядке владения, пользования и распоряжения муниципальной собственностью (с реестрами объектов муниципальной собственности)

3.2. Положение о межмуниципальном экономическом сотрудничестве.

3.3. Положение о МУПах (вместе с типовым уставом).

3.4. Положение о муниципальном заказе.

3.5. Положение о муниципальных учреждениях.

3.6. Положение об инвестиционной деятельности.

3.7. Положение о порядке установления цен и тарифов на работы, товары, услуги, предоставляемые муниципальными организациями.

4. Градостроительство, благоустройство, ритуальные услуги. Следует отметить, что в этих сферах полномочия поселений и муниципальных районов будут существенным образом отличаться. Так, полномочия по благоустройству территории и порядку пользования городскими лесами будут осуществляться поселениями и городскими округами. Полномочия по градостроительной деятельности и организации похоронного дела будут осуществляться всеми типами муниципальных образований, но в различном объеме.

4.1. Положение о похоронном деле.

4.2. Правила благоустройства территории муниципального образования.

4.3. Положение о порядке пользования городскими лесами.

4.4. Положение о земельных отношениях в муниципальном образовании.

4.5. Положение о градостроительной деятельности.

5. Общественный порядок и безопасность жизни. Необходимость принятия правовых актов, составляющих эту ветвь, будет зависеть от типа муниципального образования. Так, положения о муниципальной милиции и об экологическом контроле могут быть приняты только в городских округах и муниципальных районах.

5.1. Положение о системе предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций и первичных мерах пожарной безопасности в муниципальном образовании.

5.2. Положение о муниципальной милиции.

5.3. Положение об экологическом контроле.

5.4. Положение об особо охраняемых объектах и природных территориях муниципального образования.

6. Жилищный фонд. Особенностью этой ветви является то, что она будет внедряться только в поселениях и городских округах, поскольку муниципальные районы не наделены полномочиями в данной сфере.

6.1. Положение об обеспечении малоимущих граждан жилыми помещениями.

6.2. Положение о порядке содержания муниципального жилищного фонда и управления им (с нормами о порядке представления интересов муниципального образования в кондоминиумах).

6.3. Положение о формах муниципальной поддержки приобретения гражданами жилья в собственность.

7. ЖКХ

7.1. Положение об условиях и нормативах электро-, газо-, водоснабжения и водоотведения.

8. Участие граждан в осуществлении местного самоуправления. Следует отметить, что положение о порядке организации и осуществления территориального общественного самоуправления должно приниматься только на уровне поселений и городских округов, поскольку территориальное общественное самоуправление будет осуществляться именно в связи с реализацией инициатив по решению вопросов местного значения поселений и городских округов.

8.1. Положение о народной правотворческой инициативе.

8.2. Положение о публичных слушаниях.

8.3. Положение о собраниях и конференциях граждан.

8.4. Положение о порядке проведения опроса граждан

8.5. Положение о предоставлении гражданам информации о деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления ( с перечнем предоставляемой в обязательном порядке информации)

9. Социальные гарантии граждан

9.1. Положение о дополнительных социальных гарантиях гражданам, предоставляемых за счет средств местного бюджета.

10. Иные вопросы, связанные с осуществлением МСУ

10.1. Положение о порядке использования символики МО

10.2. Положение о почетных званиях, наградах, знаках отличия и порядке их присвоения.

Внедрение системы нормативных правовых актов должно содержать следующие этапы:

1. Сравнение существующей системы правовых актов с предлагаемой системой. Выявление и фиксация противоречий, возникающих между ними (необходимо учитывать, что наличие отдельных актов зависит от типа муниципального образования, в котором внедряется система).

2. Анализ выявленных противоречий и подготовка заключения, содержащего предложения по их устранению.

3. Подготовка на основе указанного заключения перечня нормативных правовых актов, подлежащих отмене, перечня нормативных правовых актов, в которые необходимо внести изменения и дополнения, в том числе путем кодификации, и перечня нормативных правовых актов, которые необходимо разработать и принять.

4. Разработка проектов нормативных правовых актов в соответствии со сформированными перечнями на основе модельных нормативных правовых актов.

5. Принятие указанных нормативных правовых актов.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги, заметим, что при всех очевидных минусах муниципальной реформы, у нее есть все - таки один важный плюс - она ликвидирует недостатки закона 1995 года, который вообще допускал отсутствие МСУ. В ряде национальных республик его не было и нет до сих пор (Башкортостан, Якутия и т.д.) Новый закон отделяет государственные полномочия от местных и, в случае передачи функций, предписывает передачу бюджетных ресурсов.

До 1 февраля 2005 года органы власти субъектов Федерации утверждают границы муниципальных образований, до 31 марта правительство РФ - порядок перераспределения и разграничения имущества, до 15 апреля органы на местах назначают дату выборов в представительные органы вновь образованных муниципальных образований. До 1 января 2006 года правительство РФ и власти регионов обеспечивают безвозмездную передачу муниципалитетам федерального и регионального имущества, предназначенного для решения вопросов местного значения. Одновременно органы местного самоуправления передают Центру и субъектам РФ свое имущество, предназначенное для обеспечения полномочий федеральных органов. До 1 января 2010 года органы местного самоуправления осуществляют отчуждение муниципального имущества, не соответствующего настоящему закону и не переданного в федеральную собственность ранее.

В результате дипломного проектирования сделаны следующие выводы: во - первых, изменится территориальная структура МСУ / муниципальное самоуправление/. Вместо нынешнего списка муниципалитетов, в который входят города, районы, поселки, станицы, волости и другие муниципальные образования, останутся всего четыре их типа -- городское и сельское поселение, муниципальный район и городской округ. Городские поселения будут создаваться на территории отдельных городов и поселков, сельские могут включать одно или несколько сел и деревень, муниципальные районы объёдинять несколько городских и сельских поселений. А на статус городского округа смогут претендовать города, где есть «сложившаяся социальная, транспортная, и иная инфраструктура, необходимая для самостоятельного решения вопросов местного значения»,-- то есть в основном столицы субъектов РФ и крупнейшие райцентры.

Границы муниципальных образований будут определяться по единым правилам. Например, границы поселения, включающего территории двух и более населенных пунктов, должны быть проведены таким образом, чтобы его административный центр находился в пределах «пешей доступности в течение рабочего дня» из любой точки поселения. А жители муниципального района должны иметь возможность в течение рабочего дня добраться до своего райцентра и вернуться обратно на транспорте.

Как будет происходить нарезка новых муниципальных образований - это вопрос исключительно субъектов федерации. Именно региональным властям решать, сколько будет на их территории поселений, округов и районов. И эта подготовительная работа в преддверие муниципальной реформы уже стартовала.

В Иркутской области в области уже столкнулись с проблемой определения границ и статуса муниципальных образований.

Если верить авторам муниципальной реформы, в результате нового деления просторов нашей необъятной родины, у муниципалитетов должен появиться стимул работать эффективно. Для этого, как написано в законе, запретят так называемые «нефинансируемые мандаты», то есть передачу муниципалитетам сверху полномочий, не обеспеченных необходимым финансированием. А собственные доходы муниципалов должны будут складываться из местных налогов, доходов от муниципального имущества и прибыли муниципальных предприятий, а также отчислений от региональных и федеральных налогов.

Но поправки в Бюджетный и налоговый кодексы не приняты. Это, значит, нет у этих полномочий никакой финансовой базы.

По нашему мнению, если проводимая реформа не будет иметь под собой достаточной финансовой базы, то ей угрожает срыв, что спровоцировать рост социальной напряженности, так как из-за недостатка средств муниципалитеты пойдут на отмену льгот. Параллельно вырастет нагрузка на местный бизнес, и он может просто не выдержать. А это повлечет за собой закрытие рабочих мест, подрыв карьерных возможностей. Но это не означает, что не нужно развивать институт местного самоуправления в России, наоборот, необходимо поддерживать становление двухуровневой системы, но только в том случае, если поселение действительно способно соответствовать статусу муниципального образваония.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

1. Конституция Российской Федерации.М: Изд-е Администрации Президента РФ, 1993. Ч. 1, ст. 130.

2. Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР.М., 1990. № 16, ст. 267.

3. Закон РСФСР «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 22. Ст. 778.

4. Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления» № 131-ФЗ от 06.10.2003 г.

5. Закон Иркутской области «О местном самоуправлении в Иркутской области». Принят постановление Законодательного Собрания Иркутской области от 26.11.1999 г. № 15/3-ЗС

6. Авакьян С.А. Состояние, проблемы и перспективы местного самоуправления в России // Местное самоуправление в России: состояние, проблемы, перспективы. М., 1994. С. 43.

7. Бабун Р.В. Правовые и экономические проблемы реализации нового Федерального Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» (Доклад на семинаре руководителей юридических, экономических и финансовых служб городов Сибири и Дальнего Востока, Новосибирск, 19.02.04)

8. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882. С. 1.

9. Васецкий А., Волков В. Политические аспекты местного самоуправления //Управленческое консультирование. 2002. №3

10. Вместо самоуправления плодится иждивенчество. //Независимая газета. 2004. 26 апреля.

11. Глоба Н. Местное самоуправление - это панацея или образ жизни// Городское управление. 1998. №1. С.7.

12. Доклад Конгресса муниципальных образований Российской Федерации «Местное самоуправление в современной России: итоги и перспективы». www.urbaneconomic.ru

13. Дыльнов Г.В. Советы народных депутатов в политической системе развитого социализма: Изд. Саратовского ун-та, 1982. С. 33.

14. История советской конституции (в документах) 1917-1956.-М., 1957.

15. Материалы семинара на тему «Развитие института местного самоуправления в новых законодательных условиях в Иркутской области», Иркутск, 12-13.02.2004 г.

16. Местное самоуправление // БСЭ 3-е изд.М, 1975. Т. 22. С. 549.

17. Муниципальная власть по-европейски. //БОСС. 2002. №10.

18. Одобрена программа социально-экономического развития Черемхово и Свирска www.3mill.ru

19. Отчет о работе круглого стола «Местное самоуправление и федерализм в России: перспективы законотворчества». Москва, 20 февраля 2003 г.

20. Пояснительная записка к заседанию межведомственной рабочей группы по вопросам реализации в Иркутской области ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». С. 7.

21. Реформирование территориальных основ местного самоуправления/ Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2004. -№ 7 (227)

22. Решили обойтись без моратория //Восточно-Сибирская правда. 1999. №№11-12 (23376-23377)

23. Савранская О.Л. Благими намерениями выстлана дорога в ад (о готовящейся реформе местного самоуправления)//"Проблемы местного самоуправления", №4 за 2002 год.

24. Селиванов А.М. Советы в первые годы социалистического строительства.Ярославль, 1979. С. 22.

25. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. С. 33.

26. Ходасевич С. Г. Что нас ждет: новое в законодательстве о местном самоуправлении //ЭКО. 2004. №8

27. Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. Обнинск: Институт муниципального управления, 1997.

28. http://www.urbaneconomics.ru/

29. http://www.amio.ru/ - Ассоциация муниципальных образований Иркутской области

Слайды

Таблица 1

Результаты опроса опрос депутатов и должностных лиц местного самоуправления на территории Иркутской области

Положительное мнение (высказано 16 тезисов)

Нейтральное мнение (высказано 3 тезиса)

Негативное мнение

(высказано 23 тезиса)

- Закон, по сравнению с проектом закона, дает широкое поле для законотворчества субъекта РФ,

- Власть приближается к народу, становится более суверенной и демократичной.

- Более четко определена компетенция представительных и исполнительных органов местного самоуправления

- Учтена практика применения ранее действовавшего закона.

- Регламентирован порядок отзыва выборных должностных лиц и депутатов.

- Определено достаточное время для приведения в соответствие подзаконных и локальных нормативных актов.

- Оценка позитивная, при условии достаточного финансирования.

- Закон не только устанавливает принципы организации местного самоуправления, но и определяет полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в области местного самоуправления.

- Из предметов ведения местного самоуправления исчезло комплексное социально-экономическое развитие муниципального образования, что принижает его роль и снимает ответственность органов местного самоуправления за социально-экономическое развитие.

- Нет достаточных гарантий самостоятельности. Рамки влияния на финансовое обеспечение опять будут постоянно меняться на федеральном и региональном уровне.

- Закон будет иметь значение и влияние поэтапно через несколько лет.

- Не прописаны источники финансирования расходов, связанных с осуществлением полномочий.

- Изменение границ сельских поселений и муниципальных районов нарушит устоявшиеся границы сельских округов и муниципальных районов.

- Нет финансовой основы.

- Значительное удорожание системы управления

- Значительно увеличится количество муниципальных служащих и депутатов различных представительных органов.

- Появляются следующие факторы риска: девальвация ценностей местного самоуправления; перестройка границ и передел муниципальной собственности; риск недоучета расходов администрации на осуществление государственных полномочий; риск утраты финансовой гибкости; риск социально-политической неустойчивости в связи с нарушением устоявшейся территориальной организации местного сообщества.

- Закон не учитывает реальный кадровый потенциал населенных пунктов в сельской местности.

- Законодательно оформленная ликвидация местного самоуправления.

Рисунок 1. Количество налогов и сборов по уровням бюджетной системы, шт.

111

Рисунок 2. Принципы территориальной организации муниципальных образований в Российской Федерации

111

Рисунок 3. Территориальная организация местного самоуправления в РФ

Страницы: 1, 2, 3, 4