Теория муниципального управления

Наконец в некоторых особо важных случаях принятие местного нормативного акта может быть обусловлено предварительным нормативным контролем со стороны вышестоящего контролирующего органа (например, со стороны законодательного собрания субъекта федерации). Специальное разрешение, как правило, необходимо для локальных актов, имеющих обратную силу, а также таких актов, которые предусматривают принудительный режим предоставления определенных услуг со стороны муниципальных служб (например, обязательное подключение новых предприятий к местной канализационной сети и, соответственно, запрет на создание локальных канализационных систем на территории данного предприятия). Другой пример - плата за уличное освещение, взимаемая со всех юридических и физических лиц, владения которых расположены вдоль вновь электрифицированных улиц.

2) Рассмотрим теперь следующую правовую форму реализации местного управлениям именно волеизъявления. Между нормативными актами, с одной стороны, и волеизъявлениями, с другой, нет строгой логической границы. Ведь нормативные акты тоже, в какой-то степени, являются волеизъявлениями. Однако волеизъявления в собственном смысле - это прежде всего распоряжение по конкретному (а не абстрактному) вопросу и в отношении конкретных (а не любых возможных) лиц. Волеизъявления публично-правового характера реализуются посредством (2.1) актов управления (=АкУ) и (2.2) публично-правовых договоров.

АкУ являются классической и до сих пор наиболее распространенной формой государственного и муниципального администрирования. Иначе говоря, акты управления как бы символизируют генетическое родство между полицейским правом 18 и 19 вв. и современным административным правом. Таким образом. АкУ обычно ограничивают, стесняют сферу личной свободы частных лиц в целях обеспечения определенного публичного интереса (= общественной безопасности, противопожарной безопасности и т.п.) Более того, несмотря на то, что идеология современного демократического государства сильно отличается от идеологии полицейского государства, значение АкУ постоянно возрастает, поскольку возрастает подверженность людей опасным техногенным воздействиям.

Рассмотрим теперь подробнее понятие "акт управления", поскольку данное понятие является центральным в развитых правовых системах и должно стать центральным и в отечественном административном и муниципальном праве. Сначала определение: Акт управления - это любое распоряжение или решение властно-распорядительного органа, которое направлено на урегулирование отдельного случая или ситуации, возникающих в области публичного права.

АкУ характеризуется, по крайней мере, двумя моментами: (1) предметом АкУ всегда является конкретный случай и, следовательно, (2) АкУ всегда имеет конкретного адресата. Эта особенность хорошо выражена в классической дефиниции Отто Майера (одного из основателей современного административного права Германии): «АкУ - это властное установление органа управления по поводу единичного случая в адрес (конкретного) подданного о том. КАК ему следует поступать в соответствии с (объективным) правопорядком"29.с.93.Если законы и другие нормативные акты регулируют права и обязанности граждан абстракта и в отношении неопределенного количества лиц, то АкУ всегда действует конкретно и адресно. Он всегда создает предельную ясность и направлен обычно на окончательное урегулирование индивидуальной ситуации(например, распоряжение местного органа управления ликвидировать голубятню, расположенную в непосредственной близости от квартиры, владелец которой страдает хронической астмой).

2) АкУ вседа направлен за пределы собственно административного аппарата. Другими словами. АкУ регулирует правоотношения не между чиновниками (= муниципальными служащими), а между агентами отношений за пределами сферы управления. Таким образом, соответствующий орган управления обеспечивает одновременно третейское (т.е.лично незаинтересованное) и окончательное урегулирование данной ситуации.

От АкУ следует отличать: (1) обычные справки, предоставляемые гражданам в административных учреждениях, поскольку справки носят исключительно информативный характер и не порождают правовых последствий; (2) административные распоряжения, направленные на урегулирование служебных отношений, поскольку распоряжения служебного характера по определению не направлены за пределы аппарата управления. В лучшем случае такие распоряжения могут лишь подготавливать принятие того или иного АкУ; наконец, (3) от АкУ следует отличать местные уставы, статуты и другие нормативные акты, поскольку они регулируют не отдельновзятый случай, а устанавливают общие правила для неопределенного количества лиц.

Строго логическая классификация АкУ в науке до сих пор не разработана. Существует несколько классификаций, ни одна из которых не признана господствующей. Мы, к сожалению, сможем рассмотреть лишь самую общую классификацию именно по характеру нормативных средств принято различать три вида АкУ: (предписывающие АкУ; (2) регулирующие или оформительные АкУ; (3) устанавливающие, или определяющие АкУ.

Предписывающие АкУ посредством соответствующего предписания или запрета требуют от определенного адресата осуществить указанное в акте действие или, напротив, воздержаться от него. Условием реализации такого АкУ является разумность предписания или запрета в том смысле, что предписанное актом действие бездействие не должно противоречить здравому смыслу. Например, предписание гражданину Иванову А.А.не ставить свой личный автомобиль на территории школы вряд ли противоречит здравому смыслу, если гражданин Иванов А.А. не имеет никакого отношения к указанной школе.

Регулирующий, или оформительный АкУ является основой для возникновения, изменения или окончания конкретного правоотношения. В качестве примера такого АкУ можно привести приказ декана юридического факультета о зачислении кандидата юридических наук гражданина Петрова В.В. на должность доцента и т.п.

Определяющие, или устанавливающие АкУ выполняют, как правило, одну единственную функцию, а именно вносят окончательную ясность в определение правового статуса конкретного лица. В качестве примера можно привести решение муниципалитетом вопроса о том, обладает ли вынужденный переселенец Сидоров И.И. субъективным избирательным правом на местном выборах или нет.

Публично-правовой договор в отличие от АкУ является относительно новым институтом административного права. Полицейскому праву прошедших веков этот институт неизвестен. Если для реализации АкУ как правило, достаточно одного единственного волеизъявления, а именно волеизъявления властно-распорядительного органа, то для осуществления публично-правового договора необходима встреча двух волеизъявлений. При этом следует учитывать, что субъекты публичного права могут заключать между собой не только публично-правовые, но и частно-правовые договоры (например, договор купли-продажи между двумя субъектами федерации). Далее в рамках публично-правовых отношений следует различать (1) административно-правовой договор координационного характера и (2) административно-правовой договор субординационного характера.

В качестве примера координационного договора можно привести соглашение между двумя соседними районами о территориальном обмене. Напротив, договор между федерацией и ее субъектом о взаимном разграничении полномочий является субординационным, поскольку не только материальный вес волеизъявлений здесь несопоставим,но и и различен конституционный статус контрагентов договора.

З) Рассмотрим т.н. реальные акты. Их следует, прежде всего, отграничить от волеизъявлений. Так, волеизъявления как односторонние (АкУ), так и двух- и многосторонние(публично-правовые договоры) сознательно направлены на возникновение, изменение и прекращение правоотношений, т.е.всегда порождают правовые последствия. Напротив, первичной целью реальных актов является вовсе не юридическое закрепление прав и обязанностей агентов, а достижение того или иного действительного результата. Реальные акты - это, как правило, акты физического воздействия на те или иные материальные объекты. В этом смысле, реальным актом следует признать действия милицейского наряда по оцеплению территории предстоящих киносъемок. Такие действия самодостаточны и не преследуют специально юридических целей.

При этом следует выделить (3.1.)реальные акты, имеющие характер правовых сделок (= действия властно-распорядительного органа без поручения или действия в интересах третьего лица, например, выдворение лиц без определенного места жительства с территории лечебно-оздоровительного учреждения). От реальных актов, имеющих характер правовых сделок и порождающих правовые последствия, следует отличать все (3.2)остальные реальные акты (например, устранение муниципальной дорожной службой поваленного ураганом дерева с проезжей части и т.п.). Остальные реальные акты могут косвенно порождать правовые последствия. Так, если дорожная служба, устраняя поваленное дерево с проезжей части, повредит ограду расположенного поблизости частного владения до для соответствующей муниципальной службы может возникнуть необходимость возместить причиненный ущерб.

Планирование управленческой деятельности означает, прежде всего, подготовку определенных решений и действий во имя достижения поставленных целей. Таким образом, понятия "планирование", «решение" и "цель" являются рефлексивными. Другими словами, каждое их этих понятий включает в себя элементы значений двух остальных. Как видим, в приведенном определении обращают на себя внимание, по меньший мере, три момента планирования:(1) прогностический момент, т.е. мысленное предвосхищение будущей ситуации;(2) аксиологический момент, т.е. качественная оценка нынешнего состояния по сравнению с будущим; при таком сравнении определяется не только то, что необходимо сохранить впредь, но и то, что необходимо улучшить или вовсе устранить; (З) процессуальный момент, т.е. определение как номенклатуры способов и методов, так и порядок их применения в процессе осуществления намеченной цели.

Итак, планирование представляет собой не столько статическое, сколько динамическое явление. Другими словами, планирование - это цепь событий, следующих друг за другом в заранее определенной последовательности. При этом, на каждом из этапов данного процесса принимаются необходимые решения. Как видим, в отличие от статического понимания планирования как разового акта, за которым следует единственно возможное решение, планирование как динамический процесс неизбежно включает в себя целую цепь т.н. промежуточных решений, каждое из которых хотя и является завершающим для данного этапа, но в то же время предваряет следующий этап планирования. На всяком этапе планирования неизбежно возникает необходимость принимать решение в пользу определенной альтернативы и, соответственно, отказываться, от иных возможных вариантов действий. Итак, умение планировать неизбежно предполагает умение принимать решения уже в процессе планирования.

Отсюда понятна неразрывная связь между понятиями "планирование одной стороны, и "решение", с другой. Решением принято называть сознательный выбор между различными, часто "конкурирующими" вариантами действий. Иначе говоря, планирующий орган (как правило, руководитель) должен уметь выбирать, по крайней мере, между двумя потенциальными и взаимоисключающими альтернативами. Речь при этом идет о рациональной не "интуитивной" способности. Предпочтение определенной альтернативы можно считать рациональным, когда оно основано на предварительном рассмотрении всех доступных альтернатив в плане скорейшего или наилучшего осуществления поставленной цели.

Классификация планирующей деятельности возможна на различных основаниях. В специальной литературе для классификации планирующей деятельности используются самые разные критерии. Так, по предметному или функциональному признаку различают, например, региональное планирование, транспортное планирование, планирование в области коммуникаций, планирование в области начального и среднего образования, планирование в области высшего образования, планирование в области здравоохранения, планирование социальной сферы и т.п.

С другой стороны, поскольку планирование по определению предполагает достижение некоторой цели в будущем, то возможна и классификация планирующей деятельности и в зависимости от временного периода, на который оно направлено. Здесь принято различать три вида планирования:

1) краткосрочное, или оперативное (до одного года);

2) среднесрочное, или тактическое планирование (от одного года до пяти лет);

3) долгосрочное, или стратегическое планирование (от пяти до пятнадцати лет и более).

Следует подчеркнуть тенденцию планирующей деятельности к беспрерывности. Особенно рельефно данная тенденция проявляется при тактическом и - тем более - стратегическом планировании. Более того, даже оперативное планирование неизбежно включает в себя (1 планирование в узком смысле; (2) принятие решения; (3) исполнение данного решения, а также (4) контроль и оценка достигнутого результата. Итак, в сфере управления, "планирование" следует понимать, прежде всего, как динамический процесс. Такой процесс начинается задолго до планирования в узком, статическом смысле, в рамках которого планирование представляет собой однократный акт рационального оформления цели.

Планирование в динамическом понимании в тенденции беспредельно. Особенно в области стратегического планирования рассматриваемый динамический процесс имеет тендецию к беспрерывности, поскольку всякая стратегическая цель, конкретизируясь, неизбежно отдаляется и как бы опосредует себя все новыми и новыми промежуточными целями.

В специальной литературе динамический процесс планирования подразделяют на следующие основные фазы: (1) инициальная, или вводная фаза (= достаточно четкое осознание "необходимости перемен"при весьма смутном понимании путей и способов их осуществления); (2) концептуальная фаза(= рациональное формулирование проблемы); (3) фаза реализации; (4) результативная фаза (= пользование достигнутым результатом);

В этой последовательности обращает на себя внимание односторонняя неопределенность инициальной фазы. Другими словами, известно, когда эта фаза заканчивается (т.е. на стадии первых попыток рационального оформления цели), но неизвестно, когда инициальная фаза начинается.

Вторая, а именно концептуальная (собственно рациональная) фаза планирования тоже не имеет четких границ, поскольку некоторые элементы рациональной деятельности неизбежно возникают еще в процессе инициальной фазы. С другой стороны, концептуальная фаза как неизбежное уточнение плана часто продолжается и в процессе реализации по ходу т.н.окончательного оформления решения.

Третья фаза планирования, а именно фаза реализации, как уже было показано, не имеет четкой нижней границы, поскольку далеко не всегда концептуальную деятельность возможно отделить от волевых, распорядительных актов. В то же самое время распорядительный акт как таковой уже может иметь некоторый положительный эффект, т.е. его можно рассматривать и как акт четвертой (= результативной) фазы.

Наконец, завершающая стадия планирования (= фаза использования) интересна, прежде всего, той далеко нетривиальной мыслью, что планирование само по себе (еще до непосредственного исполнения поставленных целей) должно приносить пользу. Более того, речь идет не столько о пользе однократного характера, сколько о пользе долговременной.

Другая динамическая модель планирования включает в себя следующие стадии:

1) стадия формирования плана (= стадия преформации)

2) стадия утверждения плана (= стадия формации)

3) стадия осуществления плана (= стадия реализации)

4) стадия оценки результатов планирования

Данная модель в отличие от предыдущей позволяет более четко отграничить понятия "планирование в узком смысле" и "планирование в широком смысле".Так, в зависимости от поставленной задачи и имеющихся полномочий процесс планирования может быть завершен уже на стадии утверждения плана. В этом случае принято говорить о планировании в собственном, или узком значении. Следующее преимущество данной динамической модели планирования заключается в том, что она открыта для более детальной дифференциации всего процесса. Так, данный процесс можно подразделить, по крайней мере, на девять фаз:

формирование цели;

2) анализ поставленной проблемы;

3) поиск возможных альтернатив решения проблемы;

4) прогноз возможных результатов для каждой альтернативы;

5) оценка шансов и целесообразности каждой из альтернатив;

6) принятие решения в пользу конкретной альтернативы действий;

7) реализация принятого решения,

8) оперативный и последующий контроль за ходом реализации цели;

9) анализ допущенных отклонений в ходе ее реализации; Данный дифференцированный вариант динамической модели, на наш взгляд, хорощо сочетается со спецификой местного самоуправления, поскольку предполагает максимальную вовлеченность в процесс планирования самых разных субъектов, включая и рядовых граждан, и всех наличных сил и средств МСУ в ходе реализации поставленных целей.

Функционирование любой административной структуры зависит от оптимального сочетания следующих принципов:

1. принципа целесообразности,

2. принципа экономичности,

3. принципа равновесия и

4. принципа координации

Принцип целесообразности позволяет сконцентрировать усилия всех подразделений административного учреждения на достижении единой, конфетной цели. Принцип экономичности логически следует из принципа целесообразности и означает, во-первых, необходимость единства цели, или - что то же - необходимость нейтрализации конфликта целей в рамках одного и того же учреждения. Во-вторых, данный принцип требует соблюдать определенный баланс между сметой предполагаемых затрат материальных. финансовых и гуманитарных (= людских) ресурсов с одной стороны", и степенью удовлетворительности промежуточных результатов с другой. Принцип равновесия означает необходимость своевременной и адекватной реакции учреждения на внешние сигналы и стимулы. Другими словами, всякое учреждение функционирует как открытая система, т.е. должно достаточно оперативно и слаженно реагировать на изменения окружающей среды.

Например, в условиях перехода к рыночной экономики снижается значение "генералистов" и неизбежно повышается роль "специалистов". Более того, можно предположить, что во втором эшелоне реформ будет возрастать роль "функционалистов". Это означает, что административное учреждение должно быть достаточно гибким, чтобы методы управления и кадровый состав своевременно приводить в соответствие с меняющимися условиями взаимодействия с внешней средой. Наконец, принцип координации означает, что внутренние отношения между структурными подразделениями учреждения должны строиться таким образом, чтобы минимизировать неизбежно возникающие трения. Прежде всего, это относится к блокированию т.н. дублирования полномочий разными органами, поскольку такое дублирование часто ведёт к деструктивному соперничеству. Одновременно принцип координации должен минимизировать опасность т.н. пробелов компетенции, когда ни один из органов управления не берёт на себя ответственность за исполнение какой-то определенной задачи.

Следует отметить, что рассмотренные принципы тесно связаны с вопросами типологии управления. Так, принцип целесообразности невозможно реализовать в условиях отказа от принципа единоначалия, т.е. отказа от "генералистов" на высших или критически важных уровнях управления. С другой стороны, принцип экономичности предполагает особую роль "специалистов" в принятии важных административных решений. Наконец, принцип равновесия и принцип координации предполагает важную роль "функционалистов", поскольку последние обеспечивают своеобразный мониторинг и режим обратной связи учреждения с внешним миром, а также оптимальный режим координации действий подразделений данного учреждения.

Хотя все принципы являются взаимосвязанными, это не означает, что между ними не могут возникать конфликты. Так, принцип целесообразности, например, в форме принципа социальной защиты сотрудников может вступить в противоречие с принципом экономичности, например, в форме эффективности управления. Другими словами, руководитель никогда не застрахован от трудных решений. В рамках указанного конфликта судьба одного и того же сотрудника, например, многодетной матери может быть совершенно различной. Если для руководителя первичным является принцип социальной защиты, то многодетная мать должна сохранить своё место, даже если она является весьма посредственным работником. Если же для руководителя важен принцип эффективности управления, то он должен уволить всех посредственных работников, несмотря на их личные обстоятельства.

В работе всякого административного учреждения вообще и каждого органа управления, в частности, принято различать три основных подхода. В зависимости от характера компетенции органы управления могут подразделяться на а) генеральные, б) специальные и в) функциональные. Соответственно, среди управленцев принято различать "генералистов", "специалистов" и "функционалистов".

Следует подчеркнуть, что указанные типы управленцев не могут возникать произвольно т.е. в любое время, в любом учреждении и на любом уровне управления. Более того, исторически сложившаяся структура конкретного учреждения может благоприятствовать лишь одному из указанных типов и отторгать другой. В пограничной ситуации, например, в условиях тоталитарного государства один из указанных типов, а именно "генералист" заранее, т.е. на уровне государственной идеологии определяется как "системообразующий". По контрасту, в т.н. демократических государствах с развитой рыночной экономикой, особенно, начиная с эпохи между двумя мировыми войнами, "специалист" значительно потеснил "генералиста" во всех сферах хозяйства и управления. А в настоящее время в этих же странах уже наступает эпоха "функционалистов".

В принципе в системе местного управления все три вида административной деятельности равнозначны. Так, п.1ст.31 ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"гласит:

"Органы МСУ определяют цели. условия и порядок деятельности предприятий, учреждений и организаций, находящихся в муниципальной собственности, осуществляют регулирование цен и тарифов на их продукцию (услуги), утверждают их уставы, назначают и увольняют руководителей данных предприятий, учреждений и организаций, заслушивают отчёты об их деятельности".Данная норма в самом общем виде определяет административные компетенции органов МСУ, но оставляет открытым вопрос о соотношении принципов субординации и координации. По умолчанию следует исходить из приоритета властно-распорядительного т.е. субординационного начала. Другое дело, что в современном муниципальном праве всё большее значение приобретает принцип координации. Именно он обеспечивает возможность рациональной экономии материальных, финансовых и кадровых ресурсов, а также обеспечивает удовлетворительную обратную связь.

"Генералист"

Как идеальный тип "генералист" сформировался в Британской Индии. Как ни парадоксально, на территорию Соединенного Королевства данный тип управленца проник лишь после того, как он вызрел в рамках колониальной администрации. Согласно канонам британского административного права "генералистом" может стать лишь претендент, имеющий классическое гуманитарное образование. Предполагалось, что знание древних языков, особенно латинского, а также юриспруденции и античной истории позволяет осуществлять т.н. стратегическое управление. Следовательно, выпускники элитарных вузов, получившие степень бакалавра или магистра в области филологических, юридических или исторических наук, обладали практически неограниченной перспективой продвижения по административной лестнице.

"Специалисты" допускались в колониальную систему управления лишь как вспомогательный кадровый состав. В колониальную эпоху они редко получали действительно важные и перспективные назначения. Другими словами, "специалисты" выполняли либо специальные поручения (например. руководили дренажными работами), либо состояли в штате постоянных экспертов при соответствующем "генералисте". В последнем случае они могли готовить решения оперативного или тактического характера, но решение как таковое всегда принимал "генералист". Следует отметить. что "генералист" неизбежно представлял собой особый тип специалиста, но только не в области философии или логики, а в области т.н. практических наук. Предполагалось, что, прежде всего знание истории может позволить "генералисту" принимать приемлемые решения в любых ситуациях, поскольку история представляет собой коллективный опыт человечества с уже известными результатами тех или иных решений.

"Специалист"

Значение "специалиста" стало резко возрастать в период между двумя мировыми войнами. В современную эпоху фактически утвердился принцип, согласно которому во главе того иного предприятия или учреждения должны стоять люди, профессиональная подготовка и опыт которых совпадают с характером производства или направлением деятельности данного предприятия или учреждения. Считается, что всякий грамотный и талантливый "специалист" в рамках своей профессиональной деятельности может развить достаточный кругозор и административные навыки, чтобы возглавить соответствующее учреждение, т.е. взять на себя функции "генералиста". Последний при таком подходе может выполнять полезные функции в качестве эксперта, советника и т.п. при соответствующем "специалисте".Далее предполагается, что "специалист" способен быстрее и качественнее управлять соответствующими подразделениями, поскольку по определению лучше "генералиста" понимает специфику решаемых проблем.

"Функционалист"

Как уже отмечалось, значение данного типа управленцев стало возрастать уже после второй мировой войны, прежде всего в связи с переходом к т.н. обществу массового потребления. В условиях такого общества всё большее значение стала приобретать динамика, а не статика, т.е. сама деятельность, а не её продукт или результат как таковой, отсюда, стали возникать особые профессии, которые как бы совмещают некоторые аспекты как "генералиста", так и "специалиста", (например, менеджер по планированию или менеджер по сбыту или аудитор). Предполагается при этом, что именно такие функциональные специалисты наиболее пригодны для того, чтобы, планировать, сбывать и контролировать всё что угодно. Другими словами, их деятельность не ограничена рамками какой-либо одной отрасли или единственного направления экономической деятельности.

В работе конкретного муниципального учреждения, так или иначе, необходимо взаимодействие всех трёх типов управленцев. Проблема заключается лишь в том, какой из них должен иметь приоритет как претендент на высшую должность предприятия, учреждения или организации. Следует учитывать также и объективные обстоятельства, например, структуру наличных кадров и систему их подбора. Как бы то ни был о, можно сделать следующие выводы:1 управленческая структура должным образом укомплектованная специалистами на средних звеньях управления может удовлетворительно функционировать при любом - даже весьма посредственном - руководителе. 2 харизматический руководитель - не важно какого типа - является, как правило, малопредсказуемым и поэтому малопрофессиональным управленецем, который к тому же редко оставляет после себя слаженный аппарат сотрудников. 3 только "генералист" в состоянии наметить действительно стратегическую перспективу развития того или иного предприятия и учреждения.

Теория бюрократии была подробно разработана одним из из основателей социологии Максом Вебером. Другим основателем считается французский учёный Эмиль Дюркгейм, который вопросами управления специально не занимался. Согласно Веберу современная техника администрирования включает в себя следующие принципы:

1. принцип адресного распределения заданий;

2. принцип иерархии должностей;

3. принцип нормативного регулирования;

4. принцип документооборота;

Принцип адресного распределения заданий означает, что каждый сотрудник отвечает за строго определенный сектор задач и наделяется для этого соответствующими полномочиями. С отрицательной стороны, данный принцип устанавливает универсальный запрет на т.н. общие, абстрактные задачи, поставленные перед всем коллективом.

Принцип иерархии должностей означает, что между носителями должностей установлена строгая взаимосвязь господства и подчинения. Согласно этому принципу каждый носитель должности должен иметь непосредственного начальника, а каждый начальник должен иметь конкретных подчиненных.

Принцип нормативного регулирования означает, что деятельность любого сотрудника должна соответствовать, во-первых, единым государственным правилам, зафиксированным в форме соответствующих законов, во-вторых, она должна соответствовать единым правилам внутреннего порядка в форме соответствующих постановлений и распоряжений местного начальства. Принцип нормативного регулирования позволяет обеспечить достаточно высокую степень унификации управленческой деятельности и, следовательно, ее прозрачность и контролируемость. Помимо этого данный принцип в какой-то степени ограничивает возможность произвола, или - что то же - сферу дискреционных полномочий любого сотрудника.

Принцип документооборота означает, что весь процесс подготовки и принятия решений, а также контроль за их исполнением должен осуществляться в письменной форме. Принцип документооборота выполняет несколько важных функций:

1. данный принцип позволяет гибко использовать фактор времени, как правило, в целях ускорения принятия и реализации решений;

2. он является важным формальным средством оценки работы того или иного подразделения;

3. данный принцип обеспечивает определённую прозрачность управленческой деятельности, что опять-таки повышает степень защиты этой деятельности от непродуманных или произвольных решений.

Макс Вебер, безусловно, понимал, что в реальной действительности ни одно административное учреждение не в состоянии обеспечить безупречное действие всех указанных принципов. Однако оценка деятельности того или иного учреждения возможно только в той мере, в какой отдельные аспекты этой деятельности можно свести к рассмотренным принципам. Другими словами, эти принципы позволяют установить т.н. идеальный тип (нем Иеа Нур) организации. Реальные учреждения при этом оцениваются в зависимости от того, насколько они поддаются т.н. идеальному масштабу и, следовательно, приближаются или, напротив, отдаляются от установленного Максом Вебером стандарта.

Вместе с тем, Макс Вебер видел и негативные стороны указанных принципов, Так, принцип адресного распределения обязанностей в тенденции может подорвать всякую персональную инициативу. С другой стороны, данный принцип объективно способствует т.н. инфляции полномочий, поскольку возросший круг задач связан с возрастанием компетенции соответствующего чиновника. Практика же показывает, что после выполнения этих задач уровень полномочий должностного лица, как правило, остаётся на достигнутом, т.е. более высоком уровне, что не всегда целесообразно.

Принцип иерархии должностей может способствовать развитию у административных работников промежуточного звена т.н. "синдрома велосипедиста" (по мере продвижения в гору, необходимо сильнее жать вниз на педали). Речь идёт об особенно неприятном типе карьериста, который действует по принципу сильного давления на подчинённых, чтобы доказать свою эффективность и облегчить себе путь наверх. Кроме того, данный принцип развивает в сотрудниках чувство подчёркнутой и в тенденции сервильной лояльности к руководителю (по принципу "плох или хорош, но это мой патрон"). Наконец, данный принцип развивает в сотрудниках особый "местнический патриотизм", ограниченный рамками соответствующего отдела, сектора или департамента.

Принцип нормативного регулирования в наибольшей степени открыт для злоупотребления со стороны управленцев. В частности, побочным эффектом его применения является т.н. бюрократическая волокита. При этом особенно нетерпимым является такая ситуация, когда бюрократ все свои решения аргументирует ссылками на ведомственные или даже локальные акты и тем самым фактически игнорирует супремацию законов. В тенденции этот принцип также способствует становлению классического типа бюрократа т.е. безынициативного, равнодушного и часто трусливого управленца.

Наконец, принцип документооборота в тенденции может привести к чрезмерной формализации процессов управления. При этом неизбежно утрачивается связь с материальным содержанием целей и задач управления. Руководители начинают оценивать работу сотрудников по двойному стандарту. Так, в целях защиты корпоративных интересов всего отдела перед вышестоящим начальством руководитель отдела готов "закрыть глаза" на существенные недостатки работы конкретного сотрудника, если его отчёт с формальной стороны выполнен вполне удовлетворительно.

Модель однолинейной организации

Модель однолинейной организации была разработана в США, хотя сам способ аналогичного управления известен со времени основания профессиональной армии в Пруссии, начиная от Фридриха-Вильгельма Бранденбургского(1620-1688)и заканчивая Фридрихом Вторым Великим (1712-1786).Данная модель основана на принципе единоначалия и, следовательно, на принципе распределения заданий. В рамках данной модели каждый сотруднике имеет только одного начальника, распоряжения которого он должен выполнять и перед которым он отчитывается. Движение распоряжений по инстанциям осуществляется по вертикали, т.е. от подчинённого к его непосредственному начальнику.

Модель обеспечивает оперативность управления, поскольку не предусматривает непосредственную коммуникацию по горизонтали т.е. между звеньями управления одного и того же уровня, но разных отделов или департаментов Специфика информационных потоков в этой модели характеризуется ярко выраженной асимметрией. Другими словами, нисходящая информация (от начальника к подчинёному) по своему значению, а иногда и по объёму преобладает над восходящей информацией.

Преимущества. Каждое подразделение и каждый сотрудник в рамках данной модели обладает чёткими заданиями и определенными полномочиями. Поэтому вклад каждого подразделения и - в оптимальной ситуации - каждого сотрудника является достаточно прозрачным. Данное обстоятельство значительно облегчает отчёт и контроль. Начальник подразделения, как правило, хорошо осведомлён не только о ходе выполнения задания каждым сотрудником, но и достоинствах и недостатках своих подчинённых. Модель однолинейной организации объективно благоприятствует "генералистам". Другими словами, в рамках модели действует следующая закономерность, чем выше продвигается начальник по иерархической лестнице, тем основательнее он усваивает стиль общего руководства и тем чаще он вынужден решать принципиальные вопросы, т.е. вопросы стратегического планирования.

Недостатки. "Специалисты" идем более, "функционалисты" в условиях рассматриваемой модели объективно оттесняются на второстепенные и третьестепенные роли. Однако как раз на промежуточных уровнях управления более целесообразным является использование "специалистов", которых, как было сказано, модель однолинейного управления объективно отторгает. Следующий недостаток связан с тем, что высший уровень власти часто получает ограниченную, т.е. дозированную и поэтому не вполне объективную восходящую информацию.

Наконец, важным недостатком является то, что однолинейная организация объективно препятствует установлению горизонтальных связей на критически важном уровне, т.е. на уровне управленцев среднего звена. Лишённые надёжного способа общаться напрямую, управленцы данного звена часто вынуждены аккумулировать любую информацию от своих непосредственных подчинённых. Отсюда, они обычно перегружены информацией по второстепенным вопросам и часто вынуждены заниматься рутинными вопросами .подменяя управленцев низшего звена.

Рассматриваемая модель широко применяется в исполнительных органах как государственной, так и муниципальной власти. Тем не менее, в современную эпоху всё более проблематичным становится использование данной модели в её строго монократическом варианте прежде всего дискуссионны два аспекта этой модели, во-первых, концентрация полномочий в лице высшего монократического органа управления, т.е. мэра или бургомистра и во-вторых, монополия "генералистов" на всех уровнях управления (данный тип управленца отсутствует лишь на низшем уровне власти)

Тем не менее, рассматриваемая модель вполне совместима с институтом персональной унии, например, когда глава исполнительной власти муниципального образования одновременно является председателем совета коммуны. В магистратской системе местного самоуправления негативные моменты персональной унии отчасти нейтрализуются тем, что высшее звено управления является бицефальным, т.е. избираются не один бургомистр, а два. При этом один из них одновременно автоматически становится и председателем совета коммуны (совета представителей). Как бы то ни было, следует исходить из того, что модель однолинейной организации именно на муниципальном уровне часто далека от совершенства. Это объясняется тем, что концентрация полномочий мэра или бургомистра при такой организации управления не обязательно сопровождается соразмерной концентрацией его ответственности. Далее, "генаралистами" при такой организации обычно становятся управленцы, не получившие фундаментального гуманитарного образования. Следовательно, они не обучены технологии стратегического мышления и могут приобщиться к ней лишь на основании собственного управленческого опыта или самообразования.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9