Теория муниципального управления

Данная модель возникла как улучшенная модификация уже рассмотренной однолинейной модели. Среди недостатков однолинейной организации обычно указывают на два наиболее серьёзных: отсутствие горизонтальных связей между управленцами разных департаментов, но одного и того же уровня; второстепенную роль "специалистов" особенно на средних и высшем уровнях управления.

Первый из указанных недостатков отчасти смягчается посредством т.н. файольских мостов, названных так по имени автора этого нововведения. "Файольские мосты, не отменяя принцип единоначалия, позволяют установить стабильные каналы связи между управленцами одного и того же уровня. Второй недостаток, а именно недостаточная роль специалистов смягчается посредством использования различных штабов. Так же, как и файольские мосты, штабы не ставят под сомнение сам принцип единоначалия. Тем не менее, их применение в значительной степени может повлиять на стиль руководства.

Штаб - это особое подразделение, приданное на постоянной основе к определенному органу управления. Обычно штаб выполняет функцию своеобразного коллегиального усиления важного монократического органа, прежде всего главного руководителя. В задачи штаба, т.е. ближайших помощников руководителя, входит экспертиза и обработка поступающей * информации, и подготовка рекомендаций. Однако, данные рекомендации не носят обязательного характера. Дело в том, что штаб вообще не входит в организационную систему господства и подчинения. Сотрудники штабы связаны лишь с органом, который они обслуживают. Для других подразделений штаб как бы вовсе не существует. Во всяком случае "штабисты" не могут принимать самостоятельных решений в рамках структуры управления и не могут отдавать каких-либо конкретных распоряжений другим подразделениям.

Следует отметить, что в принципе штаб может быть и специализированным подразделением, осуществляющем информационное обслуживание какого-либо органа специальной компетенции. Но на высшем уровне руководства штаб обеспечивает информационное обслуживание органа общей компетенции. Другими словами, и здесь проявляется характерное для однолинейной организации структурное преимущество "генералистов" над "специалистами"

Данный тип организации был разработан известным американским инженером Тэйлором. Отдельные элементы многолинейной организации Тэйлор первоначально наблюдал на предприятиях массового (конвейерного) производства и прежде всего в цехе готовой продукции. В таком цехе несколько мастеров разного профиля - каждый по своей специальности - должны обеспечить оптимальное качество готового изделия, например, автомобиля. При этом рабочие в зависимости от неполадки или дефекта изделия обращаются к любому из мастеров. Таким образом, на низшем уровне управления принцип единоначалия уже не действует, поскольку всякий рабочий в принципе имеет несколько непосредственных начальников.

Тэйлор логически продолжил этот принцип от низших до промежуточных звеньев управления. Таким образом, на всех уровнях управления, кроме высшего, каждый сотрудник имеет, по меньшей мере, двух начальников. Иначе говоря, распорядительные и контрольные функции в отношении одного и того же подчиненного рассредоточены, по меньшей мере, на две вышестоящие штатные единицы. Все сотрудники - не только непосредственные исполнители - в зависимости от аспекта решаемой проблемы должны обращаться к соответствующему специалисту-управленцу, должны следовать его указаниям и подотчётны ему в определённой части задания.

Преимущества. Тэйлоровская модель управления значительно сокращает путь обмена информации и упрощает кооперацию. В рамках данной модели становится возможным устранить потерю времени а на уведомление непосредственного начальника при возникновении определенной проблемы; на частую необходимость убеждать начальника в пользу того или иного решения на возврат с приказом начальника на своё рабочее место и т.п.

2. Рассматриваемая модель окончательно подрывает административные преимущества "генералистов". Более того, на всех промежуточных уровнях организации авторитет и знания "специалистов" становятся эффективного управления. Благодаря действительной - а не номинальной квалификации - управленцы-специалисты способны быстро принимать компетентные решения.

3. Наконец, данная модель в значительной степени повышает инициативность и профессиональную сознательность непосредственных исполнителей, которые самостоятельно решают к какому специалисту обращаться в той или иной ситуации и обращаться ли вообще.

Недостатки. Главный недостаток заключается в том, что в рамках данной модели едва ли возможно чёткое разграничение компетенции. Отсюда, очень трудно порой обеспечить оптимальный режим личной ответственности, как непосредственных исполнителей, так и управленцев промежуточных звеньев. Другими словами, не всегда удаётся установить виновников отдельных операций или ошибочных административных решений. Соответственно, данная модель не позволяет обеспечить должный контроль за выполнением персональных обязанностей каждым конкретным сотрудником.

2. Рассматриваемая модель таит в себе опасность что низовые сотрудники могут быть дезориентированы противоречивыми распоряжениями управленцев одного и того же уровня, особенно при возникновении многопрофильных проблем, когда исполнитель вынужден обращаться за помощью к любым непосредственным начальникам.

Несмотря на формальное сходство между штабами и проектными группами существуют некоторые принципиальные различия. Единственное сходство между ними носит отрицательный характеру именно, ни штаб, ни проектная группа не входят непосредственно во властно-распорядительную структуру учреждения. Другими словами, как таковые члены этих подразделений не обладают властной компетенцией в отношении сотрудников других подразделений. Однако в полной мере это правило применимо лишь к "штабистам" (референтам, переводчикам, советникам и т.п.). Участник проектной группы обычно является членом структурного подразделения организации, лишь временно наделенный полномочиями в рамках соответствующего проекта. В принципе одновременно он может быть и руководителем любого ранга. В этом качестве он может отдавать распоряжения, в том числе и в рамках проекта.

Таким образом, важное различие между штабом и проектной группой заключается в том, что участник какого-либо проекта одновременно является сотрудником другого подразделения в то время как "штабист" является сотрудником только соответствующего штаба. Другое важное отличие заключается в том, что "штаб" является постоянным органом, в то время как проектная группа всегда носит временный характер и создаётся лишь тогда, когда возникает необходимость в определенный срок найти решение конкретной проблемы. В основе деятельности всякой проектной группы заложены два взаимосвязанных принципа: 1. принцип концентрации и 2. принцип кооперации интеллектуальных ресурсов соответствующего учреждения.

Предпосылкой для создания проектной группы обычно является комплексная проблема, которую невозможно или нецелесообразно решать силами одного единственного подразделения. Тем не менее, вновь созданная проектная группа, включающая в себя сотрудников разных отделов, придаётся в распоряжение того отдела, который. имеет наибольшую предметную связь с поставленной перед группой проблемой. При необходимости решать очень сложные междисциплинарные проблемы проектная группа подчиняется непосредственно руководителю учреждения.

Глобальному распространению данной модели в значительной мере способствовали всевозможные ТНК. Структура и деятельность компаний такого типа немыслимы без многолинейных административных связей, обеспечивающих оптимальный уровень информации и контроля уже на низших ступенях управления. При необходимости на более высоких уровнях управления система многолинейных связей дополняется созданием специализированных проектных групп. Однако в области государственного и муниципального управления использование этой модели затруднено как раз ввиду её структурных "демократических характеристик".т.е.ввиду ослабленности принципа единоначалия,

Матричную модель можно рассматривать в качестве разновидности как однолинейной, так и многолинейной организации. Смысл матричной модели заключается в том, что каждый элемент управления, кроме высшего, вовлечён в двойную систему подчинения. Первая структура полномочий образуется по функциональному принципу. Она объединяет собой три важнейших стадии управления: планирование, реализацию, или исполнение и контроль. Отсюда, каждый низовой и промежуточный орган управления последовательно взаимодействует с органами планирования, исполнения и контроля. По определению во главе отделов или департаментов планирования, исполнения и контроля стоят "функционалисты".

Вторая структура полномочий образуется по предметному, т.е. традиционному принципу. В рамках этой структуры власть осуществляют соответствующие специалисты. Так, правовой департамент возглавляет юрист, отдел программного обеспечения специалист в области компьютерных технологий и т.п.Как видим, в рамках предметной структуры полномочий каждая штатная единица имеет одного непосредственного начальника. В то же самое время каждая такая единица в пределах своей специализации отвечает либо за планирование, либо за исполнение решений, либо за контроль. В этом качестве она подлежит контролю со стороны соответствующего функционального отдела или департамента. Следовательно, каждый сотрудник в тенденции подчиняется соответствующему "специалисту'' с одной стороны, и соответствующему "функционалисту", с другой.

Итак, специфика связей господства и подчинения в условиях матричной организации заключается в том, что всякий орган за исключением высшего имеет одновременно одного непосредственного начальника, а именно специалиста и особого прямого начальника ("функционалиста"). Помимо этого существуют ещё и прямые начальники в рамках соответствующей предметной специализации. Следовательно, система полномочий специалистов имеет сквозной, всеобъемлющий характеру то время как власть функционалистов всегда секторальна. Это означает. что, например, департамент планирования контролирует деятельность лишь тех специалистов, которые в рамках своих компетенции и на своём уровне отвечают за вопросы планирования.

Матричная модель позволяет объединить проблемы статики и динамики, т.е. "управления объектами", с одной стороны и "управления процессами", с другой. Такое объединение обеспечивается посредством структурного взаимодействия в рамках решения одних и тех же задач "специалистов" и функционалистов".

Матричная модель позволяет непосредственно контролировать фактор времени .Время как таковое становится своеобразным объектом управления.

Матричная модель способствует возникновению т.н.позитивных конфликтов между "специалистами" и "функционалистами",а также между самими "функционалистами", например, между департаментом планирования и департаментом контроля. Отсюда, появляется возможность рассмотреть одну и ту же проблему в более широком контексте, что значительно снижает опасность непродуманных решений.

Структурное взаимодействие специалистов и функционалистов значительно повышает скорость и уровень адаптации организации к постоянно меняющимся внешним условиям, что особенно важно в современную эпоху.

Наконец, данная модель позволяет более рационально использовать наличные кадровые ресурсы.

Матричная организация не обязательно способствует позитивному соперничеству между "специалистами" и "функционалистами. Такое соперничество может приобретать и форму негативных конфликтов. Это связано с тем, что "функционалисты" в принципе могут вмешиваться в деятельность любого специализированного подразделения. В пограничной ситуации разногласия между руководителем специализированного подразделения и руководителем функционального отдела могут привести к дезорганизации работы соответствующего отдела или департамента.

Так же, как и в многолинейной организации, в условиях матричной модели не всегда удаётся определить лицо, ответственное за то или иное решение, поскольку руководитель-специалист всегда может сослаться на деструктивную позицию руководителя-функционалиста, и наоборот.

Матричная модель предъявляет повышенные требования ко всему персоналу учреждения, начиная от директора и заканчивая низовыми сотрудниками. От каждого из них требуется высокая квалификация, творческая инициатива, повышенное чувство ответственности, исключительная добросовестность также умение отстаивать свою позицию.

Наконец, быть может самый главный недостаток матричной организации заключается в том, что власть в ней полностью поделена между специалистами и функционалистами. Другими словами, генералисты фактически вытеснены самой структурой "матричного управления". Это означает, что в рамках матричной модели нет управленцев, которые способны формулировать и удерживать стратегические цели развития данного учреждения.

Существуют объективные и субъективные препятствия для использования данной модели в области государственного и муниципального управления. К объективным препятствиям относятся следующие: во-первых, не всякий муниципалитет в государствах т.н. переходной экономики обладает специалистами достаточно высокого уровня, не говоря уже о функционалистах. Во-вторых, как было показано, модель предъявляет особые требования к этике управления. Другими словами, моральные качества сотрудников играют здесь не меньшую роль, чем их профессиональные знания.

Что касается субъективных препятствий, то они связаны с тем, что социализация и весь предыдущий опыт не позволяет многим нынешним управленцам увидеть преимущества этой модели даже при наличии объективных предпосылок для её реализации.

Управление персоналом начинается с т.н. кадрового планирования. В свою очередь, кадровое планирование представляет собой анализ будущих потребностей организации в количестве и качестве сотрудников. Кадровое планирование - особая проблема именно для учреждений управления. Дело в том, что административные учреждения как таковые, включая и ОМСУ, представляют собой консервативные и достаточно жесткие структуры, в том числе в отношении кадрового состава. Однако количественные и качественные характеристики кадров являются динамическими величинами. Они меняются в зависимости от объема или характера административных функций.

Конкретно кадровое планирование включает в себя выяснение будущих потребностей учреждения в муниципальных служащих муниципальной службы; в иных служащих ОМСУ и в наемных рабочих. Между указанными контингентами кадрового состава существует достаточно четкая взаимосвязь, определяющая структуру конкретной организации, учреждения, предприятия.

Так, преобладание наемных рабочих будет характерно для промышленных предприятий. Напротив, преобладание государственных служащих присуще административным органам центрального аппарата. Муниципальные учреждения в кадрово-структурном отношении тяготеют к государственным учреждениям, т.е. обнаруживают тенденцию к преобладанию профессиональных чиновников.

Однако учитывая, что муниципальные учреждения являются органами местного самоуправления, такое преобладание является достаточно дискуссионным. Ведь пополнение кадров за счет профессиональных управленцев ведет к значительной нагрузке на местный бюджет. При неотложной потребности муниципалитета в увеличении персонала, более целесообразным может стать кадровое пополнение за счет внештатных специалистов, работающих на контрактной основе.

Подбор сотрудников

Подбор сотрудников, как правило, осуществляется следующими способами посредством использования социального института профессиональных династий, когда дети "наследуют профессию" своих родителей; посредством направленного поиска кандидатов, используя личные связи уже работающих авторитетных сотрудников и посредством публичного объявления вакансий (или объявления конкурса на замещение вакантных должностей).

1. Положительные моменты первого способа подбора сотрудников заключаются в том, что кандидаты уже приобрели некоторые профессиональные навыки еще в процессе социализации, поскольку с ранних лет знакомы с некоторыми характеристиками своей будущей профессии. Это обстоятельство ускоряет их начальную адаптацию к профессиональным требованиям. Негативные моменты этого способа являются, как всегда, продолжением достоинств, поскольку претенденты из профессиональных династий знают также "изнанку" своей будущей профессии. Это относится прежде всего к технике минимизации своих должностных обязанностей и максимизации своих "квази-служебных" потребностей.

2. Положительные моменты второго способа направленного поиска кандидатов, используя связи уже работающих авторитетных сотрудников, заключаются в том, что кандидаты, в известным смысле, уже являются своего рода элитой, поскольку включены в круг социальных связей авторитетных специалистов. Негативные моменты этого способа заключаются в том, что авторитетные рекомендатели не застрахованы от ошибок при оценке профессиональных или человеческих качеств рекомендуемых. Также не застрахованы они и от личных человеческих слабостей (например, желания помочь другу детства при устройстве на работу его сына, не имея о последнем никакой независимой или непредвзятой информации).

3. Положительные моменты третьего способа, а именно подбора кадров посредством публичного объявления вакансий часто недооценивают. Обычно считают, что этот способ не вполне к лицу солидным учреждениям. Более того, систематические объявления вакансий могут свидетельствовать, во-первых, о кризисе кадровой политики соответствующей организации и, во-вторых, о снижении ее функциональной эффективности. Согласно расхожему управленческому клише, динамично развивающаяся организация не нуждается в саморекламе посредством публичного объявления вакансий. Считается, что этот способ подбора кадров является последним прибежищем аутсайдеров. Другими словами, посредством публичного объявления вакансий аутсайдер среди юридических лиц набирает в свой штат аутсайдеров (в критической ситуации даже маргиналов) среди лиц физических.

Трудно оспорить, что негативная оценка подбора кадров посредством публичного объявления вакансий, часто имеет основания в реальной действительности. Однако это еще не повод для того, чтобы считать этот способ в принципе непригодным, в том числе и для относительно благополучных организаций и учреждений. Дело в том, что истинная ценность этого способа зависит от того, насколько соответствующая организация учитывает этический аспект кадровой политики. Иначе говоря, данная организация, прежде чем предъявлять требования к будущим кандидатам, должна предоставить последним определенный минимум достоверной информации о себе самой. Более того, при публичном объявлении вакансий именно с этого следует начинать.

Организация, которая считает важным указать в скромных тонах определенные вехи своей истории, род деятельности, а также некоторые перспективы, значительной степени теряет привлекательность для авантюристов и прочих психически или социально неполноценных людей. Соответственно, повышается вероятность того, что среди претендентов значительную долю будут составлять достаточно квалифицированные специалисты. Разумеется, требования к ним не должны быть завышены.Таким образом, при открытом и честном объявлении вакансий организация должна действовать согласно следующему алгоритму:!"кто мы такие";2"кого мы ищем";3"что мы ожидает от кандидатов";4"что мы предлагаем";

При добросовестных ответах на указанные вопросы соответствующая организация вправе рассчитывать на то, что среди откликнувшихся претендентов найдутся вполне удовлетворительные потенциальные сотрудники. Отсюда, можно установить границы использования данного способа подбора кадров. Итак, вряд ли этот способ пригоден для подбора сотрудников на высшие руководящие должности: для оптимального стратегического руководства необходим сравнительно продолжительный период т.н.административного роста именно внутри данного конкретного учреждения. Что касается должностей промежуточных уровней, то при соблюдении вышеуказанных условий(особенно в сочетании с конкурсом документов) метод публичного объявления вакансий может оказаться весьма эффективным.

Первоначальная информация о будущих сотрудниках

При подборе сотрудников решающее значение имеет первоначальная информация о кандидатах на ту или иную должность. Такая информация должна содержать удовлетворительные ответы на три вопроса: об уровне знаний претендента (прежде всего специальных, но также и обще- гуманитарных) о его потенциальных способностях (например, обучаемости, трудоспособности, коммуникабельности и т.п.) и об основных этапах его социализации, включая учебу и профессиональные достижения. Основными методами получения информации о кандидате являются:

1. личная информация со стороны самого кандидата; она, в свою очередь, возможна в двух формах:

1.1 в форме личной беседы с претендентом уполномоченного сотрудника;

1.2 в форме заполнения претендентом анкеты;

2. отзывы третьих (физических или юридических) лиц. При этом не обязательно - хотя и желательно - чтобы данные третьи лица были известны потенциальному работодателю;

3. в форме характеристики с прежнего места работы;

Как ни парадоксально, наиболее объективным и, следовательно, наиболее надежным среди названных методов является первый, т.е. "рассказ" кандидата о себе самом. В любом случае(особенно при неразумном преувеличении кандидатом своих достоинств) этот метод дает работодателю возможность потребовать от кандидата дополнительных уточнений и пояснений и, следовательно, содержит рычаги "выжимания" достаточно надёжной информации.

Объективность отзывов третьих лиц обычно переоценивают. Дело в том, что они часто составляются "по заказу" самого претендента или даже самим претендентом. Особая осторожность по отношению к таким отзывам необходима в том случае, если они явно противоречат собственным впечатлениям работодателя о претенденте, полученным в ходе личной беседы с ним.

Наконец не следует переоценивать и значение характеристик с прежних мест работы кандидата. Во-первых, такие характеристики часто являются лишь "жестом вежливости" прежнего начальства, тем более, что они ни к. чему не обязывают прежних работодателей. Во-вторых, эти характеристики могут быть и "прощальной услугой" для неудобного или малопригодного сотрудника.

Кадровое планирование, так или иначе, уже включает в себя элементы непосредственного управления персоналом. Последнее понимается в широком и узком смысле. Управление в широком смысле направлено на организационно-вещные компоненты управленческого процесса и объединяет функции организации процесса управления, планирования, принятия решениям делегирования полномочий, координации действий подчиненных, распределения заданий, контроля (включая, т.н. "разгрузку" отдельных сотрудников иперераспределение заданий по ходу их исполнения).

Управление в узком смысле направлено на персонально-социальные компоненты управленческого процесса и объединяет функции мотивации сотрудников, служебного поощрения сотрудников, публичного или подчеркнутого признания их профессиональных и моральных достижений, консультирования сотрудников по ходу выполнения задания, оценки их служебной деятельности,6критики их профессиональных действий. В обобщающем смысле управление персоналом можно охарактеризовать как воздействие на людей в целях достижения организационных задач или выполнения персональных заданий.

Стили управления

Управление персоналом следует отличать от поведения руководителя. Другими словами, понятие "управление персоналом" отвечает на вопрос "что?", а поведение руководителя отвечает на вопрос "как?". Поведение руководителя проявляется в определенном стиле управления. Принято различать три основных стиля управления, а именно:

1 автократический, или директивный;

2кооперативный и

3 "анархический".

Автократический стиль управления отличается тем, что право принятия решений является исключительной прерогативой начальниками пользуется этим правом непосредственно и неограниченно. Начальник всякий раз по всякому поводу определяет что, кто, где, когда должен сделать. При этом руководитель предпочитает обходиться без дополнительных пояснений своих действий, т.е. часто не считает нужным отвечать своим подчинённым на вопрос "почему?".

Кооперативный стиль управления, в известном смысле, является противоположностью уже рассмотренного. Кооперативный стиль характеризуется тем, что, во-первых, сотрудники участвуют в подготовке и обсуждении решений начальства и, во-вторых, в определенных рамках они самостоятельно (т.е. инциативно и под свою ответственность) решают поставленные перед ними задачи.

Стиль можно назвать стилем управления лишь с известной долей условности. Начальник, предпочитающий такой стиль, не оказывает явных управленческих воздействий на своих подчиненных. Напротив, он предоставляет сотрудникам полную свободу, как принятия решений, так и действий по их реализации. Поведение и результаты профессиональной деятельности сотрудников начальником не оцениваются, не критикуются и не корректируются .Тем не менее, как тактический способ управления стиль "вполне эффективен, поскольку может дать руководителю (особенно из т.н.варягов) необходимую информацию, например, о том, в отношении каких сотрудников в дальнейшем будет уместен автократический стиль, и в отношении каких из них более эффективен будет кооперативный стиль управления.

Как бы то ни было в действительном процессе управления ни один из указанных идеальных типов в чистом виде невозможен и не применяется. Обычно один и тот же начальник даже в отношении одних и тех же подчиненных в зависимости от ситуации использует разные стили управления. Более того, между указанными стилями нет жесткой границы: они как бы плавно, почти без разрывов переходят один в другой, т.е. представляют собой некий единый динамический континуум управления. От одного полюса к другому динамику этого континуума можно охарактеризовать следующим образом:

1. Начальник все решения принимает единолично;

2. Начальник решения принимает самостоятельно, но предпочитает убеждать своих сотрудников;

3. Начальник решения принимает самостоятельно, для повышения их эффективности допускает вопросы подчиненных;

4. Перед непосредственным принятием решения начальник уточняет позиции своих подчиненных;

5. Перед принятием решения начальник выясняет альтернативные предложения своих подчиненных, из этих предложений он выбирает наиболее приемлемое;

6. Начальник ставит проблему, сотрудники формулируют решение;

7. Сотрудники как корпоративный орган принимают решение, начальник выступает в роли координатора.

Местные финансы представляют собой совокупность ликвидных и неликвидных средств, необходимых для обеспечения бесперебойного функционирования муниципальных образований. Соответственно. финансовая деятельность местных сообществ - это деятельность ОМСУ по образованию. распределению и использованию различных источников денежных средств. Среди этих источников следует выделить (1) местный бюджет; (2) внебюджетные фонды; (З) авуары хозяйствующих субъектов, расположенных на территории муниципального образования; муниципальные кредитные учреждения и (5) местные сберегательные кассы.

Основным источником пополнения местных финансов служит местный бюджет. В свою очередь, местный бюджет формируется посредством трех основных и отчасти противоречивых механизмов, а именно;

1) местных налогов и сборов;

2) трансфертов из бюджетов иных уровней, т.е. дотаций, субвенций, и субсидий и

3) банковских кредитов.

Данные механизмы перечислены в соответствии с их "идеологическим весом в рамках современной концепции муниципального права. Это означает, что местные налоги и сборы должны быть главным источником пополнения финансовых средств местных сообществ. Дотации, субвенции и субсидии имеют лишь субсидиарное значение, т.е. должны вступать в действие лишь в тот момент, когда местная налоговая система "зависает". Наконец, банковские кредиты и вовсе не должны иметь универсального значения, поскольку они приемлемы лишь для очень ограниченного круга динамично развивающихся муниципальных образований.

Однако на практике данная идеологическая схема редко соблюдается. Прежде всего, местные налоги и сборы, представляют собой наименее эластичные финансовые инструменты. Как правило, они предусматривают фиксированную ставку отчислений в местный бюджет. Отсюда, первый малоутешительный вывод: инфляционные механизмы особенно репрессивно воздействуют именно на местные налоги (например, налог на имущество физических лиц) в отличие, например, от федеральных налогов (например, НДС).

Во-вторых, дефицит на местном уровне эластичных налогов. обеспечивающих самовозрастание налоговых поступлений по ходу инфляции, приводит к тому. что муниципальные органы стремятся компенсировать низкое качество местных налогов их чрезмерным количеством. При этом могут резко возрастать издержки на самообслуживание местных налоговых систем. В конечном итоге, это приводит в разбуханию дорогостоящего аппарата муниципальной налоговой службы. Таким образом, местные налоги на практике постепенно утрачивают то важнейшее место, которое им отводится идеологией муниципального права.

Это означает, что на практике неуклонно возрастает значение трансфертов из бюджетов вышестоящего уровня. Данная тенденция подтверждается не только в налоговых системах государств т.н. переходной экономики, но и в структуре коммунальных бюджетов развитых стран. Так, во Франции, согласно данным за 1987 год структура источников местных бюджетов выглядела следующим образом: налоговые поступления - 40% трансферты - 32,3%; займы - 15.3%; иные источники - 12,4% 28. С.225.В Германии исключительное значение трансфертов проявляется, прежде всего в отношении округа, который представляет собой промежуточный самоуправляющийся коллектив между низовыми местными сообществами и субъектом федерации. При этом вызывает интерес то обстоятельство, что немецкий формирует свой бюджет как за счет нисходящих трансфертов из бюджета соответствующей земли, так и восходящих трансфертов из бюджетов входящих в данный округ общин. В совокупности бюджет немецкого округа до 50 % обеспечивается за счет трансфертов (ЗЭ.с.26)

Для системы местных финансов России также характерна тенденция возрастания роли трансфертов по сравнению с местными налоговыми поступлениями. Тем не менее, чрезмерный вес трансфертов в системе местных финансов фактически подрывает принцип самофинансирования муниципальных образований. Особенно актуальна эта опасность для государств с нарождающейся системой муниципального управления.

В этой связи вызывает интерес стремление государственной власти России повысить роль доходной части местных бюджетов. При этом речь идет о структурной трансформации бюджета. Как известно по источникам доходная часть бюджета состоит из (1) Закрепленных и (2) регулирующих доходов. Закрепленные доходы - это такие доходы, которые полностью или в определенных долях в установленном порядке поступают в соответствующий бюджет. На уровне муниципального права речь идет о традиционных местных налогах и сборах. Напротив реализующие доходы - это доходы, которые, как правило, поступают в соответствующий бюджет в целях сбалансирования доходов и расходов в виде процентных отчислений от налогов и других платежей, закреплённых за бюджетом иного уровня.

Следует, в частности, отметить важную роль регулирующих доходов как механизма гарантированного участия бюджетов нижестоящих уровней в доходах от наиболее эластичных центральных (федеральных) налогов. Так, в системе местных финансов ФРГ общины получают 15 % от суммы подоходного налога, изъятой в федеральный бюджет на территории данного муниципального образования. Такой путь, повышения роли регулирующих доходов в местных бюджетов представляется особенно перспективным в условиях федеративного государства переходного типа.

Однако Российская Федерация пока идет путем самостоятельных проб и ошибок. В этой связи, в частности, показательным является Постановление Правительства РФ от 27 декабря 1995 года(№1251)"0 Федеральной программе государственной поддержки местного самоуправления. Пункт 3 указанного постановления гласит: "Министерству Финансов РФ при распределении ассигнований на 1996 год для финансирования федеральной программы по развитию регионов, предусмотреть выделение 35 млрд. рублей на выполнение мероприятий программы."

При этом, как видим речь идёт не столько о стремлении сместить акценты в отношении доли закреплённых и доли регулирующих доходов в местных бюджетах сколько о традиционном для России уповании на дотационные механизмы перераспределения средств. Между тем согласно идеологии муниципального права государство может прибегать к помощи других инструментов выравнивания местных бюджетов (в частности дотаций, субсидий, банковских кредитов и т.п.) лишь в том случае если механизм закрепленных и регулирующих доходов оказался малорезультативным.

При этом дотация, как правило, носит общий характер. Ее можно определить следующим образом: Дотация - это сумма, выделяемая из бюджета вышестоящего уровня для формирования минимального бюджета нижестоящего уровня. Обычно дотации представляют собой наиболее распространенную форму т.н. финансовой, помощи. Главный аргумент против чрезмерного использования этого инструмента финансовой поддержки сводится к тому, что дотации фактически консервируют регионы финансового бедствия. Последние, однажды привыкнув к регулярным дотационным вливаниям уже неспособны к самостоятельному развитию.

В отличие от дотации субвенция носит более определенный характер. Иначе говоря, субвенция - это сумма, выделяемая на определенный срок из бюджета вышестоящего уровня на конкретные цели для выравнивания социально-экономического развития субъектов РФ. Основной аргумент против чрезмерного использования данного инструмента сводится к следующему: иногда очень трудно провести грань между целью социально-экономического характера и целью политического характера. В теории субвенции всегда должны использоваться лишь на социально-экономические цели. Однако на практике социально-экономические цели часто имеют политическую подоплеку и, наоборот, политические цели могут быть искусно вплетены в контекст социально-экономического развития территориального коллектива.

Субсидия обладает характеристиками, как дотации, так и субвенции. Долгосрочный, а иногда и бессрочный характер субсидии (например, систематическая поддержка убыточных отраслей) отчасти приравнивает этот финансовый инструмент к дотации. В то же время относительная адресность субсидии, т.е. целевой характер использования, сближает её с субвенцией.

По функциональному признаку бюджет местного сообщества как в доходной, так и расходной части принято подразделять на (1) бюджет функционирования, или бюджет текущих расходов и (2) бюджет инвестиций, или бюджет развития. Следует отметить, что бюджет функционирования, или текущих расходов всегда преобладает над бюджетом инвестиций. Это обстоятельство характерно и для государств с развитой системой муниципального управления. Так, за 1987 год в структуре общих расходов французских коммун (=297 млрд. франков) текущие расходы составили 188 млдр., а расходы на инвестиции -109 млрд. франков. 28.с.225 Легко установить следующую закономерность: чем более соразмерны бюджет функционирования и бюджет инвестиций, тем более благополучными является как данного муниципального образования, так и дальнейшие перспективы его развития.

Для местных сообществ развитых государств (а в последнее время и для России) характерно стремление "смягчить" диспропорцию между местным бюджетом текущих расходов и бюджетом инвестиций за счет активного привлечения (1) банковских кредитов и (2) прочих источников. В отношении банковских кредитов следует отметить лишь одну, на первый взгляд, парадоксальную закономерность: банковский кредит действительно может стать "трамплином" для прыжка из порочного круга финансовых проблем, но для этого необходимо соблюдение, по крайней мере, двух условий:

(1.1) кредит должен быть достаточно щедрым в плане денежной массы (уровень процентной ставке при огромном кредите уже не играет самостоятельной роли) и (1.2) кредитная масса должна быть направлена на реализацию наиболее перспективных социально-экономических проектов и, таким образом, закладывать основы для последующей диверсификации местного хозяйства. Во всех остальных случаях банковский кредит, как правило, способствует лишь неизбежному закабалению местных сообществ. Формально-юридически это означает, что в конечном итоге бюджет текущих расходов в части обслуживания долга все более и более возрастает соответственно, уменьшается возможность местных сообществ осуществлять самостоятельную инвестиционную политику.

В этой связи последний шанс неблагополучных территориальных коллективов связан с т.н. иными доходами. Среди этой аморфной группы наиболее перспективными представляются два источника: 1. Организация сберегательного дела на местном уровне 2. осторожное и неуклонное развитие института муниципальных промышленных компаний на базе частного капитала, но с сохранением контрольного пакета акций в муниципальной собственности.

Организация сберегательного дела на местном уровне неизбежно предполагает взаимодействие большинства соседних муниципальных образований данного региона. Другими словами, лишь совместными усилиями, местные сообщества одного и того же социокультурного ареала смогут обеспечить достаточную для инвестиций аккумуляцию средств местных вкладчиков. Как ни парадоксально муниципальное сберегательное дело тем эффективнее, чем более оно приобретает супра-муниципальный характер, т.е. концентрирует финансы нескольких соседних коммун.

В свою очередь, развитие института муниципальных промышленных компаний с привлечением частного капитала предполагает предварительное развитие института муниципальной собственности. При этом речь уже не может идти об однобокой приватизации, поскольку привлечение частного капитала не только не должно противоречить социальной направленности деятельности муниципалитета, но, напротив, должно укреплять эту направленность.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9