Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции

включены административные бюджеты ЕОУС и Евратома. К 1970 г. процесс

объединения бюджетных инструментов был завершен. Согласно Люксембургскому

договору, подписанному 22 апреля 1970 г., в единый бюджет ЕЭС были включены

расходы Евратома на НИОКР и инвестиционные программы. Таким образом, на

сегодняшний день существуют два бюджетных инструмента: единый бюджет ЕС и

бюджет ЕОУС. Договор о создании ЕОУС истекает 23 июля 2002 г., поэтому было

принято решение о том, что оставшиеся активы ЕОУС перейдут к Европейскому

Союзу, интересы которого будет представлять Комиссия. При этом ежегодно

весь чистый доход, полученный от управления оставшимися средствами ЕОУС,

через единый бюджет ЕС будет направляться для финансирования исследований и

разработок в угольной и металлургической отраслях.

В 1958 г. единый бюджет ЕЭС составлял всего 5,9 млн. евро, при этом

объем бюджетных средств ЕОУС был почти в семь раз больше – 44 млн. евро.

Среди бюджетов трех Европейских Сообществ, бюджет ЕЭС находился на

последнем месте по объему поступлений – его доля в общем объеме ресурсов

Сообществ была равна 10,2 %. По мере развития интеграционных процессов в

Европе росли и объемы бюджетных средств группировки. Уже в 1959 г. бюджет

ЕЭС увеличился почти в 4 раза за счет роста отчислений от ВНП, производимых

странами-участницами пропорционально удельному весу каждой страны в

совокупном ВНП Сообщества. В 1965 г., когда в бюджет ЕЭС были включены

административные бюджеты ЕОУС и Евратома, общий объем бюджетных поступлений

достиг 201 млн. евро (54,9 % суммарного бюджета трех Сообществ). С 1965 г.

единый бюджет ЕЭС стал основным финансовым инструментом европейского

объединения и объем бюджетных поступлений рос быстрыми темпами. Например, в

1967 г. поступления составили 675 млн. евро, а в следующем году они

увеличились почти в четыре раза, достигнув 2,4 млрд. евро. В 1970 г. единый

бюджет ЕЭС составлял почти 5,5 млрд. евро. Динамика поступлений в единый

бюджет в 1958–1970 гг. отражена в таблице 1.

Таблица 1

Динамика поступлений в бюджеты Европейских Сообществ

| |Всего |в т.ч. |

| | |ЕЭС | ЕОУС |Евратом |

| | |прочие |отчисления |всего | | |

| | |поступл|от ВНП | | | |

| | |ения | | | | |

| |млн. |% |млн.|% |млн. |% |млн. |% |млн.|% |млн. |% |

| |евро | | | |евро | |евро | |евро| |евро | |

| | | |евро| | | | | | | | | |

|1958|57,8 |100,|0,02|0,|5,9 |10,|5,9 |10,|44,0|76,|7,9 |13,7|

| | |0 | |0 | |2 | |2 | |1 | | |

|1959|113,9 |100,|0,1 |0,|25,1 |22,|25,2 |22,|49,6|43,|39,1 |34,3|

| | |0 | |1 | |0 | |1 | |5 | | |

|1960|101,6 |100,|0,2 |0,|28,1 |27,|28,3 |27,|53,3|52,|20,0 |19,7|

| | |0 | |2 | |7 | |9 | |5 | | |

|1961|159,6 |100,|2,8 |1,|31,2 |19,|34,0 |21,|53,1|33,|72,5 |45,4|

| | |0 | |8 | |5 | |3 | |3 | | |

|1962|226,2 |100,|2,1 |0,|90,2 |39,|92,3 |40,|45,3|20,|88,6 |39,2|

| | |0 | |9 | |9 | |8 | |0 | | |

|1963|237,6 |100,|6,7 |2,|77,4 |32,|84,1 |35,|47,1|19,|106,4|44,8|

| | |0 | |8 | |6 | |4 | |8 | | |

|1964|278,7 |100,|2,9 |1,|90,1 |32,|93,1 |33,|61,3|22,|124,4|44,6|

| | |0 | |0 | |3 | |4 | |0 | | |

|1965|366,0 |100,|3,5 |1,|197,6 |54,|201,1 |54,|66,1|18,|98,8 |27,0|

| | |0 | |0 | |0 | |9 | |1 | | |

|1966|589,9 |100,|3,9 |0,|398,3 |67,|402,2 |68,|71,2|12,|116,5|19,7|

| | |0 | |7 | |5 | |2 | |1 | | |

|1967|873,9 |100,|4,2 |0,|670,9 |76,|675,1 |77,|40,3|4,6|158,5|18,1|

| | |0 | |5 | |8 | |3 | | | | |

|1968|2 |100,|- |- |- |- |2 |93,|85,4|3,3|82,0 |3,2 |

| |576,0 |0 | | | | |408,6 |5 | | | | |

|1969|4 |100,|78,6|1,|3 |94,|4 |96,|106,|2,5|62,7 |1,5 |

| |220,7 |0 | |9 |972,6 |1 |051,2 |0 |8 | | | |

|1970|5 |100,|121,|2,|5 |94,|5 |97,|100,|1,8|67,7 |1,2 |

| |616,1 |0 |1 |2 |327,3 |9 |448,4 |0 |0 | | | |

|Итог|15 |100,|226,|1,|10 |70,|13 |87,|823,|5,3|1 |6,8 |

|о |418,0 |0 |1 |5 |914,7 |8 |549,5 |9 |5 | |045,1| |

Источник: The European Economy. # 71. Luxembourg 2000. C.412

Деятельность ЕЭС и его институтов до 1970 г. финансировалась

исключительно за счет взносов, которые государства-участники производили из

своих национальных бюджетов. Размер взноса был пропорционален удельному

весу страны в общем объеме ВНП Сообщества. Так доля Бельгии составляла 7,9

%, Германии, Франции и Италии – 28 %, Люксембурга – 0,2 %, Нидерландов –

7,9 %[3]. При этом квоты периодически пересматривались в зависимости от

уровня ВНП страны в общем ВНП Сообщества. Пересмотр долей сопровождался

серьезными спорами, что значительно осложняло бюджетный процесс. С самого

начала организаторы группировки признавали, что система финансирования

деятельности Сообщества только за счет взносов государств-членов, является

неудобной и неэффективной. Деятельность ЕЭС должна была финансироваться за

счет отчислений государств-членов лишь в течение переходного периода, за

который должна была быть сформирована система собственных ресурсов. В

статье 201 Римского договора указано, что бюджет должен полностью

финансироваться за счет собственных ресурсов, но без ущерба для других

доходов. Планировалось, что образование такой системы будет завершено к

1966 г., а собственные ресурсы должны были стать основным источником

финансирования бюджета Сообщества. Комиссия должна была изучить условия,

при которых взносы могут быть заменены собственными ресурсами Сообщества и

рассмотреть их возможные источники.

В 1965 г. Комиссия представила Совету свои предложения по формированию

системы собственных ресурсов. Сложность состояла в том, чтобы найти такие

источники пополнения бюджета, которые бы могли покрывать постоянно растущие

расходы, и при этом расходы и доходы оставались бы сбалансированными.

Поскольку к 1965 г. уже началось проведение единой сельскохозяйственной

политики, а к 1968 г. планировалось ввести в действие единый таможенный

тариф, Комиссия внесла предложение, по которому импортные таможенные

пошлины и компенсационные сборы от импорта сельскохозяйственных товаров

должны были стать источниками собственных ресурсов. По мнению Комиссии, это

позволило бы значительно увеличить бюджет ЕЭС. При этом роль центральных

органов ЕЭС, как и их фискальные возможности, должны были быть максимально

приближены к той роли, которую играют национальные правительства, собирая

налоги и расходуя их затем на государственные нужды. Комиссия предложила

увеличить полномочия Парламента в вопросах, касающихся бюджета Сообщества.

В тот период Совет доминировал в принятии решений по бюджетным вопросам, а

Парламент мог вносить поправки, но согласно Римскому договору окончательное

утверждение бюджета происходило в Совете.

Предложения Комиссии натолкнулись на серьезное противодействие

Франции. Французские представители считали, что европейское объединение

должно быть межгосударственным, а не наднациональным. В знак протеста

против инициативы Комиссии они покинули все заседания в рамках трех

европейских сообществ (ЕЭС, ЕОУС и Евратома). Но без Франции интеграция

была бы невозможна, и в 1966 г. был заключен Люксембургский компромисс, по

которому национальные правительства стран-членов получили право вето в

отношении решений, формально принимаемых большинством голосов в институтах

ЕЭС, если такие решения расцениваются государством как угроза национальным

интересам. Однако переговоры по формированию системы собственных ресурсов и

увеличению бюджетных полномочий Парламента продолжались. Потребовалось 4

года, чтобы достигнуть согласия по этим вопросам. Значительное увеличение

полномочий Парламента было зафиксировано в Люксембургском договоре от 22

апреля 1970 г. Парламент получил право изменять структуру расходов

Сообщества, не меняя при этом их общую сумму, а Совет мог отвергнуть эти

поправки большинством голосов. С 1975 г. права Парламента значительно

изменились: полномочия Парламента по внесению поправок в проект бюджета

возросли и теперь зависят от того, являются ли расходы «обязательными» или

«необязательными». Кроме того, право объявить о том, что бюджет

окончательно принят, перешло к председателю Парламента.

21 апреля 1970 г. было принято важнейшее решение о создании системы

собственных ресурсов, которое выделило ЕЭС из ряда остальных международных

организаций, деятельность которых зависит от отчислений стран-членов.

Основой для независимой системы финансирования деятельности Сообщества

стали традиционные собственные ресурсы (сельскохозяйственные сборы и

таможенные пошлины) и отчисления от НДС, собираемого в странах-членах. К

собственным ресурсам относятся доходы, которые поступают в бюджет в

результате собственной деятельности органов Сообщества, связанной с

регулированием экономических процессов. Взимание общих таможенных тарифов

при импорте в зону ЕЭС промышленных товаров из третьих стран стало возможно

благодаря общей таможенной политике и введению единого таможенного тарифа,

а взимание компенсационных сборов и пошлин при импорте сельскохозяйственных

товаров – с началом проведения единой сельскохозяйственной политики в 1962

г.

Система доходов единого бюджета в период 1970-1988 гг. состояла из

следующих элементов:

1. Компенсационные сборы и пошлины, взимаемые с импорта в ЕС

сельскохозяйственных товаров в рамках действия единой

сельскохозяйственной политики; а также сборы и пошлины, которые

взимаются с европейских производителей сахара и глюкозы в рамках

соглашений об организации внутреннего европейского рынка этих товаров.

Эти доходы поступают в единый бюджет полностью и автоматически.

2. Пошлины, взимаемые по единому таможенному тарифу с импорта

промышленных товаров из третьих стран. Эти доходы также поступают в

единый бюджет полностью и автоматически.

3. Отчисления в единый бюджет от НДС, собранного на территории каждой

страны группировки. Конкретная ставка отчислений согласуется на каждый

бюджетный год, но она не должна была превышать «потолка» отчислений,

устанавливаемого Советом (решением 1970 г. «потолок» был установлен на

уровне 1% от совокупного НДС). В начале 80-х гг. эта квота колебалась

в пределах 0,78 – 0,98 %.

4. Прочие доходы: взносы стран-членов на осуществление специальных

программ Евратома; часть сборов, предусмотренных для финансирования

предприятий угольной и металлургической промышленности в рамках ЕОУС;

сумма превышения доходов над расходами в прошедшем финансовом году

(если таковая возникает). Раздел также формируется за счет налоговых и

социальных вычетов из заработной платы сотрудников, работающих в

многочисленных учреждениях ЕС; а также процентов и штрафов, взимаемых

со стран-членов группировки, если они перевели собранные средства

(таможенные пошлины, компенсационные сборы т.д.) с опозданием.

Импортные пошлины и сборы с промышленной и сельскохозяйственной

продукции стали поступать в единый бюджет в 1971 г. Сложнее было

организовать сбор отчислений от НДС, поскольку в странах ЕЭС еще не

существовало единой системы взимания этого налога. В Римском договоре была

зафиксирована необходимость постепенной гармонизации налоговых систем в

странах ЕЭС в интересах создания общего рынка, а в 1967 г. Совет утвердил

директивы, в соответствии с которыми все страны Сообщества должны были

заменить действующие у них каскадные системы налога с оборота на налог на

добавленную стоимость. Кроме того, введение НДС стало обязательным условием

принятия в Сообщество любого нового государства. Страны-участницы

группировки ввели НДС к 1973 г., но основные элементы налога (объекты

обложения, налоговая база, ставки, льготы) не были унифицированы и сильно

различались по странам. Чтобы унифицировать взимание налогов в странах ЕЭС

Комиссия в 1973 г. внесла свои предложения по гармонизации налогообложения.

Однако, из-за существовавших разногласий между странами-участницами по

вопросам налоговой гармонизации, потребовалось почти 4 года, прежде чем

Совет принял в 1977 г. Шестую директиву о НДС, которая устанавливала единую

налоговую базу для исчисления налога. Отсутствие единой налоговой базы

препятствовало перечислению части собранного НДС в единый бюджет, несмотря

на то, что это было предусмотрено решением об образовании системы

собственных ресурсов Сообщества. Отчисления от НДС начали поступать в

единый бюджет Сообщества лишь в 1979 г.

Переход на независимую систему финансирования позволил значительно

увеличить объем поступлений. Если в период с 1958 г. по 1970 г. суммарный

объем поступлений в бюджет ЕЭС составил немногим более 13,5 млрд. евро, то

за первые четыре года после введения в действие механизма собственных

ресурсов было собрано более 15 млрд. евро. За период 1971–1987 гг. бюджет

Сообщества вырос в пятнадцать раз с 2,3 млрд. до 35,8 млрд. евро.

Статистика показывает, что основным источником поступлений в единый бюджет

в 1971 г. были «прочие поступления» – их объем составил более 1 млрд. евро,

а их доля в бюджетных поступлениях составляла 44,4 %. На втором месте по

объемам поступлений были компенсационные сельскохозяйственные сборы – 713

млн. евро или 30,6 % поступлений. На третьем – поступления от таможенных

пошлин (около 582 млн. евро или 25 %). В 1972 г. структура поступлений в

единый бюджет изменилась: второе место по объемам поступлений заняли

таможенные пошлины. Этому способствовало то, что значительно изменились как

объемы внешней торговли Сообщества, так и ее структура. В период с 1970 г.

по 1980 г. объемы импорта возросли более чем в 6 раз. Увеличению доли

таможенных пошлин в общем объеме бюджетных доходов также способствовало

вступление в ЕЭС в 1973 г. Великобритании. Эта страна традиционно связана с

рынками стран Британского содружества и поэтому она вносит в единый бюджет

гораздо большую долю таможенных пошлин и компенсационных сборов, чем

другие страны Сообщества. Через 3 года пошлины принесли в бюджет более 2,7

млрд. евро, а их доля в бюджетных поступлениях достигла своего

максимального значения – в 1974 г. она составила более 53 %. Политика

общего снижения таможенных тарифов привела к тому, что рост поступлений от

таможенных пошлин в единый бюджет ЕЭС замедлился, а их доля начала

уменьшаться. В декабре 1979 г. на переговорах в рамках ГАТТ было принято

решение о снижении тарифных ставок в среднем на 25-30 % к 1 января 1987 г.

При этом средний уровень единого таможенного тарифа ЕЭС должен был

сократиться с 9,8 % до 7,5 %. Также в 70-е годы Сообщество предоставило

преференции развивающимся странам; были заключены соглашения о беспошлинной

торговле с четырьмя странами ЕАСТ. В количественном отношении поступления

от таможенных пошлин росли медленно, а их доля в общем объеме поступлений

продолжала снижаться. К 1978 г., т.е. до того как в единый бюджет стали

поступать отчисления от НДС, доля таможенных пошлин сократилась до 35,3 %.

Кроме того, в связи с проведением единой сельскохозяйственной политики,

потребность Сообщества в импорте аграрной продукции стала снижаться. Это

отразилось на темпах роста поступлений от компенсационных сборов в единый

бюджет. В период 1971–1975 гг. было отмечено снижение поступлений с 713

млн. до 510 млн. евро, а доля компенсационных сборов сократилась с 30, 6 %

до 9,2 %. Затем поступления от компенсационных сборов начали расти, с 1,2

млрд. в 1976 г. до 2,3 млрд. евро в 1986 г., однако их удельный вес в

бюджетных поступлениях снизился с 14,2 % до 6,8 % за аналогичный период. В

1987 г. был зафиксирован максимальный объем поступлений от компенсационных

сборов: они принесли в бюджет около 3,1 млрд. евро (6,2 % поступлений). В

среднем, в период 1970-1988 гг. поступления от компенсационных сборов в

единый бюджет составляли около 2,2–2,4 млрд. евро.

Традиционные собственные ресурсы (таможенные пошлины и компенсационные

сборы) не могли обеспечить того объема поступлений, который был необходим

для финансирования расходов Сообщества. До 1979 г. почти половина

поступлений в бюджет обеспечивалась за счет прочих доходов, в 1978 г. их

объем достиг 5,8 млрд. евро. Отчисления от НДС, которые начали поступать в

единый бюджет с 1979 г., позволили значительно увеличить доходы и стали

основным источником бюджетных поступлений. В 1979 г. поступления от НДС

составили более 4,7 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета равнялась 31, 8

%. В следующем году объем поступлений вырос в полтора раза, составив около

7,2 млрд. евро, а их доля в доходах бюджета достигла 44,2 %. В 1982 г. доля

поступлений от НДС превысила 50 % в объеме общих поступлений в бюджет и в

дальнейшие годы она продолжала увеличиваться. Рост поступлений от НДС

объяснялся, с одной стороны, увеличением числа участников Сообщества[4], с

другой стороны – ростом налоговой базы НДС и более широким охватом товаров

и услуг.

Динамика поступлений в бюджет в период 1971-1987 гг. отражена в

таблице 2.

Таблица 2

Динамика поступлений в единый бюджет ЕС

| | |в т.ч. собственные ресурсы |

| |Всего | |

| | |компенсацио|таможенные |отчисления |прочие |

| | |нные сборы |пошлины |от НДС |поступления |

| |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |

| |евро | |евро | |евро | |евро | |евро | |

|1971|2 329,3|100,|713,8 |30,|582,3 |25,0|- |- |1 |44,4 |

| | |0 | |6 | | | | |033,2 | |

|1972|3 117,5|100,|799,5 |25,|957,3 |30,7|- |- |1 |43,6 |

| | |0 | |6 | | | | |360,7 | |

|1973|4 914,3|100,|510,3 |10,|1 |40,4|- |- |2 |49,2 |

| | |0 | |4 |986,3 | | | |417,7 | |

|1974|5 143,4|100,|330,1 |6,4|2 |53,2|- |- |2 |40,4 |

| | |0 | | |737,6 | | | |075,7 | |

|1975|6 385,1|100,|590,1 |9,2|3 |49,3|- |- |2 |41,4 |

| | |0 | | |151,0 | | | |644,0 | |

|1976|8 184,7|100,|1 |14,|4 |49,7|- |- |2 |36,1 |

| | |0 |163,7 |2 |064,5 | | | |956,5 | |

|1977|8 675,1|100,|1 |20,|3 |45,3|- |- |2 |34,2 |

| | |0 |778,5 |5 |927,2 | | | |996,4 | |

|1978|12 |100,|2 |18,|4 |35,3|- |- |5 |46,4 |

| |452,8 |0 |278,9 |3 |390,9 | | | |783,0 | |

|1979|14 |100,|2 |14,|5 |34,8|4 737,7|31,|2 |18,9 |

| |891,5 |0 |143,3 |4 |189,1 | | |8 |821,2 | |

|1980|16 |100,|2 |12,|5 |35,9|7 258,5|44,|1 |7,7 |

| |432,3 |0 |002,3 |2 |905,7 | | |2 |265,8 | |

|1981|18 |100,|1 |9,2|6 |33,8|9 187,8|48,|1 |8,4 |

| |918,0 |0 |747,4 | |392,4 | | |6 |590,4 | |

|1982|22 |100,|2 |10,|6 |30,9|12 |54,|1 |4,7 |

| |082,1 |0 |227,8 |1 |815,3 | |000,5 |3 |038,5 | |

|1983|25 |100,|2 |9,5|7 |28,1|13 |53,|2 |9,2 |

| |729,2 |0 |433,9 | |234,6 | |691,0 |2 |369,7 | |

|1984|26 |100,|2 |11,|7 |29,2|14 |55,|943,0 |3,6 |

| |082,4 |0 |950,0 |3 |623,5 | |565,9 |8 | | |

|1985|28 |100,|2 |7,8|8 |29,6|15 |54,|2 |8,4 |

| |085,1 |0 |179,1 | |310,1 | |218,9 |2 |377,0 | |

|1986|33 |100,|2 |6,8|8 |24,3|22 |66,|983,8 |2,9 |

| |667,2 |0 |287,0 | |173,0 | |223,4 |0 | | |

|1987|35 |100,|3 |8,7|8 |25,0|23 |65,|285,5 |0,7 |

| |783,3 |0 |097,8 | |936,5 | |463,5 |6 | | |

|Итог|272 |100,|29 |10,|86 |31,7|122 |44,|34 |12,8 |

|о |873,3 |0 |233,7 |7 |377,3 | |347,2 |8 |942,1 | |

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42

Развитие интеграции требовало все больших финансовых средств, однако

доходы бюджета были ограничены «потолком» отчислений от НДС, а поступления

от таможенных пошлин и компенсационных сборов росли слишком медленно и

зависели от многих неустойчивых факторов (колебания цен на мировом рынке,

масштабов и структуры импорта из третьих стран и т.д.). Ситуация

осложнилась, когда в 1986 г. в Сообщество вступили Испания и Португалия –

две относительно бедные европейские страны. По подсчетам Комиссии, для

обеспечения интеграции этих стран в европейскую экономику в первые годы

требовалось примерно 7-8 % средств единого бюджета Сообщества.

Вопрос о нехватке средств для финансирования интеграционных процессов

впервые возник в 1982 г., при составлении проекта бюджета на 1983 г.

Расходы Сообщества практически совпали с суммой доходов, которая была

рассчитана по максимальной ставке отчислений от НДС (1 %). Перед Комиссией

была поставлена задача изыскать дополнительные финансовые ресурсы для

обеспечения дальнейшего развития Сообщества. В 1984 г. впервые возникла

проблема бюджетного дефицита – по предварительным прогнозам он должен был

составить 2,3 млрд. евро. Причиной дефицита стали возросшие расходы на

проведение единой сельскохозяйственной политики и недополучение

прогнозировавшегося объема пошлин, взимаемых с импорта сельскохозяйственной

продукции. Поскольку возможность увеличить поступления от собственных

ресурсов отсутствовала из-за жесткого ограничения отчислений от НДС,

Комиссия предложила ликвидировать дефицит бюджета путем внесения странами-

участницами дополнительных сумм из национальных бюджетов или с помощью

отсрочки возврата странам административных расходов, связанных со сбором и

перечислением пошлин и компенсационных сборов в единый бюджет. Другой

вариант погашения бюджетного дефицита заключался в получении Сообществом

займов на срок до 4 лет от национальных банков европейских государств.

Комиссия считала, что этот вариант являлся наиболее приемлемым, поскольку

он не требовал длительной процедуры одобрения национальными парламентами, а

возврат займов предполагалось начать в 1986 г., когда, по мнению Комиссии,

проблема нехватки средств будет решена. Однако позиции стран ЕЭС по этому

вопросу оказались противоположными. Великобритания вообще отказывалась

компенсировать дефицит и требовала сократить расходы, главным образом, на

единую сельскохозяйственную политику, и перенести оставшиеся непокрытыми

расходы на будущий год. Германия выступала против перенесения дефицита на

новый финансовый год, поскольку в этом случае доля Великобритании в

покрытии дефицита автоматически сокращалась[5]. Франция требовала строгой

экономии бюджетных средств Сообщества, однако не за счет единой

сельскохозяйственной политики, которая приносит ей значительные выгоды.

Другие страны также не согласились нести дополнительные расходы на покрытие

бюджетного дефицита. Решение проблемы осложнялось также тем, что в Римском

договоре вероятность возникновения дефицита не была предусмотрена и поэтому

не существовало правовой основы для его урегулирования. Большинство стран

сомневалось в правомерности требований Комиссии о выплате дополнительных

средств из национальных бюджетов для покрытия дефицита единого бюджета

Сообщества. Споры по вопросу бюджетного дефицита продолжались до ноября

1984 г. Было принято решение о внесении государствами ЕЭС дополнительных

взносов в бюджет в размере 1,3 млрд. евро и об увеличении «потолка»

отчислений от НДС с 1 % до 1,4 %. Благодаря этим мерам, а также тому, что

существовала возможность отложить ряд выплат и несколько сократить расходы

по отдельным бюджетным статьям, бюджетного дефицита удалось избежать.

Однако проблема нехватки средств для финансирования дальнейшего расширения

деятельности Сообщества осталась. Перед Комиссией была поставлена задача

изыскать новые источники поступлений в бюджет и разработать более жесткие

меры поддержания финансовой дисциплины.

§ 2. Бюджетная реформа 1988 г.: предпосылки проведения и роль в

формировании и распределении средств единого бюджета.

К концу 1980-х гг. стало очевидно, что ресурсы, которыми располагало

Сообщество в тот период, были значительно меньше, чем необходимые расходы.

Кроме того, политическое и институциональное равновесие в финансовой сфере

постепенно нарушалось, что значительно затрудняло ежегодную процедуру

принятия бюджета и привело к нескольким бюджетным кризисам. Присоединение

Испании и Португалии в 1986 г., а также подписание Единого европейского

акта, вступившего в силу с 1 июля 1987 г., открыли перспективу для

проведения полной и основательной реформы финансовой системы Сообщества.

Главная задача реформы заключалась в том, чтобы обеспечить Сообщество

достаточным количеством финансовых ресурсов для осуществления программы

«социального и экономического сплочения» на общеевропейском уровне и

одновременно не допустить того, чтобы новые дополнительные средства

полностью были направлены на финансирование единой сельскохозяйственной

политики.

В феврале 1987 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета свои

предложения по реформированию финансовой системы Сообщества, которые

получили название «Пакет Делора-I», по имени Жака Делора, возглавлявшего

Комиссию в тот период. Задачей реформы было изыскать средства, необходимые

для реализации положений Единого европейского акта. Через год на сессии

Европейского Совета в Брюсселе было принято соглашение об изменении системы

финансирования Сообщества. Реформа проводилась по трем основным

направлениям.

Во-первых, для того, чтобы обеспечить Сообщество необходимым

количеством средств для нормального функционирования, в отношении

собственных ресурсов было решено отойти от схемы, когда общий объем

собственных ресурсов был привязан к одному из источников дохода (НДС).

Теперь общий «потолок» собственных ресурсов каждый год закрепляется на

определенном уровне от общего ВНП Сообщества (1,15 % в 1988 г. с постоянным

увеличением до 1,2 % в 1992 г.) и рассчитывается исходя из оценки объемов

ресурсов необходимых для деятельности Сообщества, которые содержатся в

среднесрочной экономической программе – финансовой перспективе. Для того

чтобы компенсировать сокращение поступлений в бюджет от традиционных

собственных ресурсов, бюджетная реформа 1988 г. предусматривала введение

еще одного источника доходов, т.н. «четвертого ресурса» – отчислений стран-

членов, которые устанавливались в соответствии с величиной их ВНП.

Конкретная ставка отчисляемой доли определяется на каждый бюджетный год и

зависит от разницы между планируемыми расходами бюджета и доходами от

других источников. Отчисления от ВНП стран-участниц взимаются только в том

случае, если невозможно покрыть расходы за счет других поступлений в

бюджет. В 1988 г. они принесли в бюджет 4,4 млрд. евро (10,6 %

поступлений). К 1992 г. доля этого источника в доходах бюджета выросла до

13,9 %. Реформа также изменила схему отчислений НДС – теперь ставка в 1,4

% применяется к налоговой базе и из полученной величины вычитается сумма

компенсационных отчислений, выплачиваемых Великобритании согласно

действующему корректирующему механизму. При этом налоговая база, с которой

производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55 % от ВНП

каждой из стран-участниц. Такое решение было принято в связи с тем, что

существуют серьезные различия между экономическим устройством стран

Сообщества и доля потребления в ВНП отличается по странам, а также для

снижения объемов бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании и

уменьшения выплачиваемых этой стране компенсаций.

За период 1988-1992 гг. объем единого бюджета вырос с 41,8 млрд. до

59,7 млрд. евро. Основным источником финансирования все еще оставались

отчисления от НДС: их доля составляла 57-59 % от общего объема поступлений,

в среднем принося в бюджет по 28 млрд. евро ежегодно. Вследствие

общемировой практики снижения таможенных тарифов, а также повышения

самообеспеченности ЕС сельскохозяйственными товарами снизились объемы

поступлений в бюджет от традиционных собственных ресурсов. Если в 1987 г.

объем поступлений от компенсационных сборов составил около 3 млрд. евро

(8,7 % бюджетных доходов), то в 1988 г. они принесли в бюджет 2,6 млрд.

евро (6,2 % поступлений), а к 1992 г. их объем сократился до 2 млрд. евро

(3,3 % бюджетных поступлений). Объем поступлений от таможенных пошлин

продолжал увеличиваться в этот период (с 9,3 млрд. в 1988 г. до 11,3 млрд.

евро в 1992 г., что составляло 22,3 % и 18,9 % соответственно), однако их

рост не был достаточным для финансирования всех интеграционных программ. В

абсолютном выражении суммарный объем поступлений от таможенных пошлин и

компенсационных сборов составлял 12-14 млрд. евро в год, а их доля

снизилась с 28,8 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г. В таблице 3 представлена

динамика поступлений в единый бюджет ЕС в период 1988-1992 г.

Таблица 3

Динамика поступлений в единый бюджет ЕС

| | |в т.ч. собственные ресурсы |

| |Всего | |

| | |компенсаци|таможенные |отчисления |отчисления |прочие |

| | |онные |пошлины |от НДС |от ВНП |поступления|

| | |сборы | | | | |

| |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |

| |евро | |евро | |евро | |евро | |евро | |евро | |

|1988 |41 |100,|2 |6,|9 |22,|23 |57,|4 |10,|1 |3,7|

| |843,4 |0 |605,8 |2 |310,2 |3 |927,6 |2 |445,8 |6 |554,0 | |

|1989 |45 |100,|2 |5,|10 |22,|26 |57,|4 |9,8|2 |5,2|

| |899,8 |0 |397,7 |2 |312,9 |5 |293,4 |3 |519,0 | |376,8 | |

|1990 |46 |100,|1 |4,|10 |22,|27 |59,|94,9 |0,2|6 |14,|

| |469,1 |0 |875,7 |0 |285,1 |1 |440,1 |1 | | |773,3 |6 |

|1991 |56 |100,|2 |4,|11 |20,|31 |55,|7 |13,|3 |6,1|

| |249,4 |0 |486,6 |4 |475,4 |4 |406,2 |8 |468,3 |3 |412,9 | |

|1992 |59 |100,|1 |3,|11 |18,|34 |58,|8 |13,|3 |5,8|

| |711,8 |0 |987,8 |3 |292,4 |9 |659,3 |0 |322,2 |9 |450,1 | |

|Итого|250 |100,|11 |4,|52 |21,|143 |57,|24 |9,9|17 |7,0|

| |173,5 |0 |353,6 |5 |676,0 |1 |726,6 |5 |850,2 | |567,1 | |

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.42-

43

Во-вторых, было принято решение ужесточить бюджетную дисциплину, чтобы

обеспечить контроль над ростом бюджетных расходов. Согласно

Межинституциональному соглашению по вопросам бюджетной дисциплины и

улучшению бюджетной процедуры, которое вступило в силу 1 июля 1988 г.,

ответственность за соблюдением бюджетной дисциплины была разделена между

Парламентом, Советом и Комиссией. Неотъемлемой частью этого соглашения

стало решение о разработке финансовой перспективы, ставшей основой для

новых соглашений по вопросам бюджетной дисциплины. Согласно этому положению

Парламент, Совет и Комиссия заранее определяют основные бюджетные

приоритеты на будущий период (4-6 лет) и устанавливают рамки расходов

Сообщества. Таким образом, в финансовой перспективе отражается максимальный

объем будущих расходов и их предполагаемый состав. Первое

Межинституциональное соглашение было заключено на 1988-1992 гг., т.е. в

период действия «Пакета Делора-I». При составлении финансовой перспективы

максимальный размер («потолок») планируемых бюджетных расходов указывается

как в млн. евро, так и в процентном отношении к общему ВНП Сообщества

(прогнозируемым значениям), что позволяет сравнивать планируемые расходы с

планируемыми поступлениями, поскольку максимальный объем собственных

ресурсов, за счет которых проводится финансирование деятельности ЕС, также

фиксируется как определенный процент от совокупного ВНП. При этом

учитывается и возможность возникновения непредвиденных расходов в

деятельности группировки. Резерв для их покрытия создается за счет разницы

между прогнозируемыми объемами поступлений от собственных ресурсов в бюджет

и планируемыми расходами и также выражается в процентном отношении к ВНП

Сообщества. Этот резерв имеет двойное значение: с одной стороны, он

является своего рода «запасом прочности» для бюджета в случае, если

поступления в бюджет окажутся меньше, чем прогнозировалось; с другой, он

позволяет финансировать непредвиденные расходы. В период 1988-1992 гг.

резерв был установлен на уровне 0,03 % от ВНП Сообщества. Все расчеты

делаются в текущих ценах (первая финансовая перспектива была рассчитана в

ценах 1988 г.) и каждый год Комиссия пересчитывает данные в ценах текущего

года, учитывая рост цен и увеличение ВНП Сообщества. Помимо этих изменений,

финансовая перспектива может быть пересмотрена с тем, чтобы увеличить или

уменьшить уровень расходов по одной или нескольким категориям, если

возникнут расходы, которые не были предусмотрены на момент заключения

Межинституционального соглашения о финансовой перспективе. В течение 1988-

1992 гг. финансовая перспектива пересматривалась семь раз и причиной этого

были масштабные изменения в мире, которые значительно повлияли на

региональную политику Сообщества (объединение Германии) или на программы

международной помощи, осуществляемые группировкой (предоставление

гуманитарной помощи во время войны в Персидском заливе, войны между бывшими

республиками Югославии, оказание помощи курдским беженцам и борьба с

голодом в Африке).

Классификация расходов, по которой они распределены в финансовой

перспективе, отражает основные политические приоритеты периода, на который

принимается документ. Однако финансовую перспективу не следует

рассматривать как многолетний бюджет, поскольку в процессе ежегодной

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6