Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции

бюджетной процедуры устанавливаются конкретные уровни расходов и

распределение средств по различным направлениям. Целью бюджетной дисциплины

является достижение гармоничного и контролируемого развития бюджетных

расходов, в частности ограничение сельскохозяйственных расходов путем

установления предела, по которому расходы по этому направлению не могут

возрастать ежегодно более чем на 74 % от годовых темпов роста ВНП

группировки. Кроме того, был создан валютный резерв для того, чтобы

компенсировать возможные потери от колебаний курса экю по отношению к

доллару при финансировании расходов секции гарантий ФЕОГА.

В финансовой перспективе 1988-1992 гг. основные расходы Сообщества

были разделены по следующим категориям и для каждой из них был установлен

ежегодный объем финансирования:

1. «Секция гарантий ФЕОГА»: расходы на поддержание гарантированных цен на

сельскохозяйственную продукцию, а также половина расходов на

проведение программы выведения земель из оборота.

2. «Структурные операции»: расходы структурных фондов (ЕФРР, ЕСФ, секции

ориентации ФЕОГА); расходы, связанные с оказанием поддержки

рыболовецкой отрасли и структурными программами поддержки определенных

географических областей (например, специальная программа развития

промышленности Португалии – PEDIP); другая половина расходов на

проведение программы выведения земель из оборота; расходы на оказание

финансовой помощи фермерам.

3. «Проведение долгосрочных политик Сообщества»: расходы на НИОКР и

интегрированные программы для Средиземноморья.

4. «Прочие политики Сообщества»: расходы в области транспорта, окружающей

среды, внутреннего рынка, а также внешней деятельности Сообщества.

5. «Выплаты и административные расходы»: финансирование административных

расходов на содержание институтов Сообщества, а также некоторые

выплаты государствам-членам (например, Испании и Португалии в первые

годы их членства в ЕС)

6. «Валютные резервы»

Третьим направлением бюджетной реформы 1988 г. стало реформирование

деятельности Структурных фондов Сообщества. Согласно Единому европейскому

акту, три структурных фонда, финансируемых из единого бюджета (ФЕОГА, ЕСФ и

ЕФРР), должны были проводить согласованную политику, направленную на

достижение целей, записанных в договоре. Для достижения намеченных задач

было решено увеличить ассигнования, выделяемые фондам, и к 1993 г. они

должны были в два раза превысить показатели 1987 г. Чтобы обеспечить

эффективное выполнение целей финансовой перспективой для фондов были

установлены пять направлений деятельности: №1 – «развитие и структурное

выравнивание регионов, отстающих в экономическом развитии»; №2 –

«структурная перестройка в регионах, переживающих промышленный спад»; №3 –

«борьба с долговременной безработицей»; №4 – «профессиональная интеграция

молодежи»; №5 (а, б) – «перестройка аграрного сектора и развитие сельских

регионов».

Бюджетную реформу 1988 г. безусловно можно назвать успешной, поскольку

три основные цели – контролируемый и упорядоченный рост расходов; улучшение

бюджетной процедуры и управления бюджетом; достижение необходимого объема

поступлений от собственных ресурсов – были достигнуты. Однако необходимо

отметить тот факт, что успеху бюджетной реформы немало способствовала

благоприятная экономическая ситуация. С другой стороны, Сообществу пришлось

столкнуться с событиями, которые невозможно было предвидеть при составлении

финансовой перспективы на 1988-1992 гг. и в результате которых оно выделило

дополнительные средства на оказание помощи странам Центральной и Восточной

Европы, а также бывшим республикам СССР. Также значительно улучшилась

ситуация в сфере бюджетной процедуры и управления бюджетом – после реформы

бюджеты последующих годов принимались в установленные сроки и без какого-

либо сильного противостояния между Парламентом и Советом.

Однако структура собственных ресурсов осталась неизменной. Доля

традиционных собственных ресурсов продолжала снижаться – суммарная доля

таможенных пошлин и компенсационных сборов в едином бюджете сократилась с

28,5 % в 1988 г. до 22,2 % в 1992 г. Доля поступлений от ВНП в 1988 г.

составляла 10,6 %, в 1992 г. она возросла только до 13,9 %. Несмотря на то,

что разработчики реформы надеялись, что в период действия первой финансовой

перспективы 1988–1992 гг. отчисления от ВНП станут основным источником

поступлений в единый бюджет, этот источник доходов был довольно скромным и

занимал лишь третье место после отчислений от НДС и традиционных

собственных ресурсов. Поступления от НДС продолжали оставаться основным

источником бюджетных доходов и их доля на протяжении 1988-1992 гг. была

неизменно высока. Отчисления от НДС обеспечивали 57-58 % доходов единого

бюджета.

Реформа 1988 г. также положила конец проблеме нехватки финансовых

средств. Несмотря на то, что максимальные уровни расходов по различным

категориям, установленным в финансовой перспективе 1988–1992 гг., были в

несколько раз увеличены, суммарный объем расходов, зафиксированный в

финансовой перспективе, не превышал общего «потолка» собственных ресурсов.

Этому во многом способствовали два благоприятных экономических фактора –

более быстрые темпы экономического роста по сравнению с прогнозировавшимися

значениями и умеренный рост расходов на единую сельскохозяйственную

политику. В 1988 г. «потолок» собственных ресурсов был установлен на уровне

1,15 % от общего ВНП Сообщества, а в финансовой перспективе доля всех

бюджетных расходов была определена на уровне 1,08 % от совокупного ВНП. В

течение 1988–1992 гг. «потолок» собственных ресурсов был повышен до 1,20 %

от ВНП Сообщества, что позволило обеспечить группировку необходимым

количеством финансовых средств. Однако к 1992 г. доля бюджетных расходов

возросла до 1,19 % от совокупного ВНП Сообщества, и было решено увеличить

максимальный объем собственных ресурсов на период действия следующей

финансовой перспективы.

§ 3. Бюджетная реформа 1992 г.: ее роль в формировании и распределении

средств и влияние на углубление интеграции.

Финансовый режим, одобренный в 1988 г. истекал к концу 1992 г., а

Сообщество нуждалось в дополнительных средствах для выполнения новых задач,

поставленных в договоре о Европейском союзе. Договор официально

провозгласил цель создать в рамках Сообщества Экономический и валютный

союз, который предполагал проведение государствами-членами общей

экономической и валютной политики и введение единой валюты. В начале 1992

г. Комиссия предложила новый проект среднесрочной финансовой программы на

1993-1999 гг., который получил название «Пакет Делора-II». Новая финансовая

перспектива была нацелена на выполнение целей договора о создании

Европейского Союза. В декабре 1992 г. на сессии в Эдинбурге Совет принял

предложения Комиссии. Приоритет был отдан расходам на структурные операции

Евросоюза в наиболее отстающих регионах. Согласно Эдинбургскому соглашению,

необходимо было увеличить объем финансовых ресурсов, направляемых на

финансирование внутренних политик Сообщества, расширить финансирование

Структурных фондов, а также принять ряд мер, направленных на повышение

конкурентоспособности европейской промышленности.

Чтобы изыскать финансовые ресурсы, необходимые для завершения прежних

и выполнения новых задач, стоящих перед ЕС, было принято решение о

повышении максимального объема собственных ресурсов с 1,20 % от совокупного

ВНП Сообщества в 1992 г. до 1,27 % к 1999 г. За этот период объем единого

бюджета увеличился с 65,7 млрд. до 86,9 млрд. евро. Бюджет 2002 г.

приблизился к отметке в 100 млрд. евро – согласно утвержденному бюджету, в

текущем году объем поступлений составит около 96 млрд. евро[6].

Динамика и структура поступлений в бюджет ЕС в период с 1993 г. по

2001 г. показана в таблице 4.

Таблица 4

Динамика поступлений в единый бюджет

| | |в т.ч. собственные ресурсы |

| |Всего | |

| | |компенсаци|таможенные |отчисления |отчисления |прочие |

| | |онные |пошлины |от НДС |от ВНП |поступления|

| | |сборы | | | | |

| |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |

| |евро | |евро | |евро | |евро | |евро | |евро | |

|1993|65 |100,|1 |2,|11 |16,|34 |52,|16 |25,|1 |2,6|

| |672,7 |0 |929,9 |9 |055,6 |8 |489,9 |5 |517,9 |2 |679,5 | |

|1994|66 |100,|2 |3,|11 |16,|33 |50,|17 |26,|1 |2,7|

| |002,1 |0 |074,1 |1 |178,0 |9 |254,5 |4 |682,2 |8 |813,3 | |

|1995|75 |100,|1 |2,|12 |16,|39 |52,|14 |18,|7 |9,7|

| |077,1 |0 |944,6 |6 |508,6 |7 |183,2 |2 |191,2 |9 |249,5 | |

|1996|81 |100,|1 |2,|11 |14,|33 |41,|23 |29,|10 |12,|

| |275,1 |0 |821,5 |2 |762,2 |5 |962,9 |8 |549,1 |0 |179,4 |5 |

|1997|80 |100,|1 |2,|12 |15,|34 |42,|26 |33,|5 |6,5|

| |547,7 |0 |925,3 |4 |247,0 |2 |222,5 |5 |898,2 |4 |254,7 | |

|1998|84 |100,|1 |2,|12 |14,|33 |39,|35 |41,|2 |2,7|

| |527,7 |0 |955,1 |3 |155,6 |4 |118,0 |2 |020,5 |4 |280,5 | |

|1999|86 |100,|2 |2,|11 |13,|31 |35,|37 |43,|4 |5,0|

| |903,5 |0 |151,7 |5 |705,9 |5 |163,4 |9 |509,8 |2 |372,7 | |

|2000|89 |100,|2 |2,|11 |13,|34 |38,|37 |42,|3 |4,3|

| |440,6 |0 |038,4 |3 |665,3 |0 |048,6 |1 |805,1 |3 |883,2 | |

|2001|93 |100,|1 |2,|13 |14,|30 |32,|35 |37,|12 |13,|

| |780,0 |0 |967,7 |1 |632,8 |5 |691,4 |7 |177,9 |5 |310,2 |1 |

|Итог|723 |100,|17 |2,|107 |14,|304 |42,|244 |33,|49 |6,8|

|о |226,5 |0 |808,3 |5 |911,0 |9 |134,4 |1 |351,9 |8 |023,0 | |

Источники: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000.

С.43; General budget of the European Union for the financial year 2002. The

figures. Luxembourg 2002. C.23

Вследствие дальнейшей либерализации мировой торговли и снижения

таможенных тарифов доля традиционных собственных ресурсов в доходах бюджета

ЕС продолжала снижаться. Объем поступлений от таможенных пошлин и

компенсационных сборов в количественном изменении практически не изменился

в рассматриваемый период, и каждый год эти источники приносили в единый

бюджет в среднем 13-14 млрд. евро. Поступления от таможенных пошлин выросли

с 11 млрд. до 13, 6 млрд. евро за 1993-2001 гг., а их доля сократилась с

16,8 % до 14,5 %. Объем поступлений от компенсационных сборов остался на

прежнем уровне в 1,9–2 млрд. евро в год, а их доля уменьшилась с 2,9 % до

2,1 % за аналогичный период. Также снижалась и доля поступлений от НДС:

если в 1993 г. 52,5 % бюджетных доходов обеспечивались за счет этого

источника (34,5 млрд. евро бюджетных поступлений), то к 1999 г. доля НДС в

доходах единого бюджета составила 35,9 % (31,2 млрд. евро), а к 2001 г. она

снизилась до 32,7 % (30,7 млрд. евро). Снижение доли НДС объясняется

решением Совета[7], по которому уменьшался как максимальный уровень

отчислений от НДС (с 1,32 % от совокупного объема НДС в 1995 г. до 1,0% в

1999 г.), так и снижением максимального объема налоговой базы по отношению

к ВНП каждой страны. Если в 1993 г. ставка отчислений от НДС применялась к

налоговой базе, которая не могла превышать 55 % от ВНП страны-участницы, то

к 1999 г. максимальный объем налоговой базы должен был постепенно

сократиться до 50 %. При этом было сделано исключение для стран, у которых

душевой ВНП не превышал 90 % от среднего по Сообществу, для Греции,

Ирландии, Испании и Португалии максимальный объем налоговой базы с 1995 г.

был установлен на уровне 50 % от ВНП. Таким образом, рост доходов бюджета

происходил главным образом за счет «четвертого ресурса» – отчислений от ВНП

стран-участниц. Если в 1993 г. на долю отчислений от ВНП приходилось всего

25 % доходов, то в 1999 г. они обеспечили 43,2 % бюджетных поступлений, а в

абсолютном выражении поступления от ВНП возросли с 16,5 млрд. евро до 37,5

млрд. евро за аналогичный период.

Распределение расходов по категориям несколько изменилось по сравнению

с финансовой перспективой 1988-1992 гг. Основные изменения затронули

категорию №4 «Прочие политики Сообщества», которая была разделена на две

части: «Внутренняя политика» и «Внешние действия ЕС». Финансирование

расходов в области НИОКР и развития трансъевропейских сетей было перенесено

из категории «Долгосрочные политики Сообщества» в категорию расходов на

проведение внутренней политики. В категорию «Резервы» были также включены

резервы на проведение внешних действий группировки (оказание чрезвычайной

помощи третьим странам). Такое решение было принято, опираясь на опыт

прошлого периода, когда вследствие непредвиденных событий приходилось

несколько раз пересматривать финансовую перспективу с тем, чтобы выделить

средства, необходимые для оказания внешней помощи третьим странам.

Установление резервов по этой категории расходов позволило бы избежать

многочисленных пересмотров финансовой перспективы, а также сделало бы

выделение средств более оперативным.

Новое разделение расходов позволяет более точно отразить распределение

средств на конкретные мероприятия и обеспечить должный контроль за их

расходованием. Таким образом, средства бюджета ЕС распределяются по

следующим категориям:

1. Расходы на проведение единой сельскохозяйственной политики (включая

все сопутствующие мероприятия, расходы на программу выведения земель

из оборота, финансовую помощь фермерам, а также расходы на обеспечение

гарантированных цен на продукты рыболовства).

2. Расходы на проведение мероприятий по достижению социального и

экономического сплочения (деятельность Структурных фондов, секции

ориентации Финансового инструмента содействия рыболовству, а также

Фонда Сплочения, который был учрежден по договору о Европейском

Союзе).

3. Расходы на проведение внутренней политики ЕС (включая расходы на НИОКР

и развитие трансъевропейских сетей).

4. Расходы на внешние действия (операции ЕС в специфических

географических районах, расходы на оказание гуманитарной помощи, а

также внешние аспекты политики в области рыболовства и охраны

окружающей среды).

5. Административные расходы всех институтов ЕС

6. Резервы

В отношении расходов были достигнуты следующие соглашения. Несмотря на

то, что в 1992 г. началось проведение радикальной реформы ЕСХП, которая

была направлена на сокращение непроизводительных расходов и изменение

правил оказания помощи аграрному сектору, было решено оставить без

изменения принцип 1988 г., действовавший в отношении роста расходов на

ЕСХП. Согласно этому принципу годовой рост максимального объема расходов на

проведение ЕСХП не может превышать 74 % от годовых темпов роста ВНП ЕС.

Было принято решение о дальнейшем увеличении финансирования деятельности

Структурных фондов и об усилении финансовой помощи наиболее отстающим

регионам, где уровень ВНП на душу населения не превышает 75 % среднего по

ЕС. Страны, у которых подушевой ВНП не превышает 90 % среднего по ЕС (т.е.

Греция, Испания, Португалия и Ирландия), будут получать помощь из

специально созданного Фонда Сплочения, который поддерживает проекты в

области экологии и инфраструктуры. Суммарный объем помощи, выделенной для

четырех стран через Фонд Сплочения и по первому направлению деятельности

других Структурных фондов, к 1999 г. должен был в два раза превысить объем

средств, который эти страны получили в 1992 г.

Согласно решению Совета, расходы на проведение внутренней политики ЕС

должны были увеличиться на 30 % в течение 1993-1999 гг. Особое внимание

было уделено проведению НИОКР и программе развития трансъевропейских сетей.

Представляя свой проект финансовой перспективы, Комиссия считала, что

приоритет в расходах должен был быть отдан научно-технической политике и

средства выделяемые на эти цели должны увеличиваться быстрее, чем по

остальным направлениям внутренней политики ЕС. Однако Совет принял решение,

по которому расходы в этой области должны были расти пропорционально общим

расходам на проведение внутренней политики ЕС, но все же расходы на НИОКР

должны были остаться наиболее важной статьей расходов по этому направлению.

На них выделялось от половины до двух третей всех средств, расходуемых по

категории 3 («расходы на проведение внутренней политики»). Среди расходов

на внутреннюю политику ЕС наибольшими темпами должны были возрасти расходы

на финансирование развития трансъевропейских сетей. Европейский Союз

выделяет средства на развитие сетей в области транспорта, телекоммуникаций,

энергетики с целью развития межграничных связей между национальными сетями.

Хотя средства, вкладываемые ЕС в эти программы, значительно меньше, чем

необходимые инвестиции, но своим участием в проектах, которые имеют

исключительную важность для всей группировки, ЕС обеспечивает приток

финансовых средств из других источников.

Средства, выделяемые на внешние действия ЕС, в период финансовой

перспективы 1993-1999 гг. должны были возрасти более чем на 40 %, и этому

во многом способствовало создание двух новых резервов – резерва на оказание

чрезвычайной помощи третьим странам и резерв для гарантий по займам. При

проведении внешней политики было решено обратить особое внимание на

мероприятия в отношении стран, которые являются ближайшими соседями ЕС,

т.е. странам Центральной и Восточной Европы и Средиземноморья.

Решения, принятые на заседании Совета в Эдинбурге, не могли быть

реализованы без согласия Парламента соблюдать максимальные уровни расходов,

зафиксированные в финансовой перспективе. Переговоры между Парламентом,

Советом и Комиссией по этому вопросу привели к заключению второго

Межинституционального соглашения, подписанного 23 октября 1993 г. Новое

соглашение во многом повторяло соглашение от 1988 г., однако были внесены

изменения, направленные на улучшение взаимодействия между институтами

Сообщества и укрепление финансовой процедуры. По соглашению 1993 г. была

установлена новая схема сотрудничества между Парламентом, Советом и

Комиссией в период обсуждения проекта бюджета. Согласно этой схеме, перед

тем, как Комиссия представит проект бюджета Совету, должно проводиться

трехстороннее совещание между бюджетными институтами, на котором будут

обсуждаться приоритетные направления расходов предстоящего года. Для

достижения согласия между Парламентом и Советом в отношении «обязательных»

расходов была разработана специальная процедура с тем, чтобы избежать

противоречий между двумя ветвями бюджетной власти. По этой процедуре

согласительное заседание по «обязательным» расходам должно состояться самое

позднее в день, когда Совет принимает предварительный проект бюджета. Таким

образом, Парламент получил возможность информировать Совет о своей позиции

в отношении «обязательных» расходов еще до того, как Совет утвердит проект

бюджета в первый раз и направит его в Парламент на рассмотрение. Такая

схема помогает избежать ситуаций, когда возникали серьезные разногласия

между Парламентом и Советом в отношении бюджетных расходов, что значительно

замедляло процесс принятия бюджета в прошлом.

На трехстороннем заседании 9 ноября 1994 г. Парламент, Совет и

Комиссия достигли согласия по изменению финансовой перспективы 1993-1999

гг., которые были сделаны в связи со вступлением Австрии, Финляндии и

Швеции в ЕС. Новые финансовые рамки Сообщества были одобрены Советом 5

декабря 1994 г., а Парламентом – 13 декабря 1994 г. Это позволило не только

сохранить Межинституциональное соглашение, но и вовремя принять бюджет на

1995 г., который действовал в отношении всех 15 членов Союза. Для того,

чтобы успешно противостоять вызовам расширения, было принято решение об

увеличении максимального объема расходов двум категориям. Так были

увеличены расходы на проведение ЕСХП (категория №1) и структурные операции

(категория №5). Для Структурных фондов было создано новое направление

деятельности – «регионы с плотностью населения менее 8 человек на 1 кв.

км», которые включают север Финляндии и Швеции. Кроме того, в финансовую

перспективу была внесена новая категория расходов, из которой Австрия,

Финляндия и Швеция должны были получать компенсации в период 1995-1998 гг.

по линии сельскохозяйственной помощи. Компенсации выплачивались, поскольку

эти страны не получили в 1995 г. из бюджета прямой помощи по программе ЕСХП

и были вынуждены из своих национальных бюджетов оказывать поддержку

аграрному сектору с тем, чтобы цены на сельскохозяйственные товары на

национальных рынках были приведены в соответствие с ценами в ЕС.

Также в финансовой перспективе были увеличены расходы по статьям,

которые не имели прямого отношения к расширению ЕС. На проведение программы

по достижению мира в Северной Ирландии бюджет Структурных фондов был

увеличен на 200 млн. евро в течение 1995-1997 гг. Для модернизации

текстильной промышленности Португалии в 1994 г. было принято решение об

увеличении на 400 млн. евро расходов по категории «Внутренняя политика».

В июле 1997 г. Комиссия опубликовала документ «Программа 2000:

движение к более сильному и широкому Союзу», в которой содержались

предложения по реформированию ЕСХП, новой политике экономического и

социального сплочения, организации программ помощи странам, которые в

недалеком будущем присоединятся к ЕС. Также рассматривались последствия

дальнейшего расширения ЕС и система финансирования деятельности

группировки. В марте 1998 г. Комиссия представила на рассмотрение Совета и

Парламента финансовую перспективу на 2000-2006 гг. и проект нового

Межинституционального соглашения. Основные компоненты Программы-2000 были

одобрены на заседании Европейского Совета в Берлине 24-25 марта 1999 г., а

6 мая 1999 г. Парламент одобрил новое Межинституциональное соглашение,

которое включало в себя финансовую перспективу на 2000-2006 гг. В новой

финансовой перспективе были сохранены принципы предыдущих программ. 29

сентября 2000г. Совет одобрил новое решение по системе собственных ресурсов

ЕС, согласно которому был увеличен объем средств, остающихся в распоряжении

государств-членов после взимания таможенных пошлин и компенсационных

сборов. С 2001 г. страны оставляют себе 25 % доходов от пошлин и сборов для

покрытия расходов по их взиманию. Была снижена максимальная ставка

отчислений с НДС – в 2000 г. она составляла 1% , в 2002-2003 гг. она будет

снижена до 0,75 %, а с 2004 г. ставка будет составлять 0,5 %. Кроме того, с

2000 г. в отношении всех стран ЕС действует правило, по которому налоговая

база НДС, с которой взимаются отчисления в единый бюджет, не может

превышать 50 % от ВНП страны. Ранее это правило действовало лишь в

отношении стран, чей ВНП в 1991 г. составлял менее 90 % среднего ВНП по

Сообществу. Максимальный объем собственных ресурсов был установлен на

уровне 1,27 % от ВНП Сообщества.

Глава 3. Расходование средств и роль единого бюджета в развитии и

углублении европейской интеграции

§ 1. Основные направления расходования средств из единого бюджета:

структура и эволюция расходов.

По мере развития интеграционных процессов требовалось все больше

средств для финансирования совместных мероприятий. Объем бюджетных расходов

вырос с 7,3 млн. евро в 1958 г. до 95,6 млрд. евро в 2002 г. На сегодняшний

день расходная часть бюджета разделена на шесть разделов по числу

институтов Сообщества: Парламент (раздел I), Совет (раздел II), Комиссия

(раздел III), Суд (раздел IV), Палата аудиторов (раздел V), Экономический и

Социальный Комитет и Комитет Регионов (раздел VI). Средства, внесенные в

разделы I, II, IV, V и VI предназначены исключительно для покрытия

административных расходов институтов Сообщества, а расходы раздела III

(Комиссия) разделены на две части – А и В. Средства, внесенные в часть А,

предназначены для финансирования административных расходов Комиссии

(расходы на оплату персонала, на содержание зданий и оборудования, на

публикацию официальных изданий Сообщества, субсидии отдельным учреждениям,

финансирование делегаций Сообщества). В 2001 г. расходы части А составили

3,2 млрд. евро. Раздел В предназначен для финансирования операционной

деятельности Сообщества, и в нем выделены восемь подразделов.

Подраздел В1 содержит расходы секции «гарантий» Европейского фонда

ориентации и гарантии сельского хозяйства (ФЕОГА). Сельскохозяйственная

политика с самого начала была одним из основных направлений интеграции и

сегодня относится к числу наиболее разработанных единых политик

группировки. В Римском договоре ей был посвящен специальный раздел

«Сельское хозяйство» (ст. 38-47). Договор определил основные цели единой

сельскохозяйственной политики (ЕСХП), к числу которых были отнесены, в

частности, увеличение производства продовольствия, сокращение разрыва в

доходах сельского и городского населения, достижение стабильности

внутренних рынков сельскохозяйственных товаров, обеспечение населения

продовольствием по разумным ценам. Осуществление ЕСХП началось в 1962 г.,

когда были установлены единые цены на многие виды продукции сельского

хозяйства. Основными принципами регулирования стали устранение торговых

барьеров во взаимной торговле, высокая степень защиты от конкуренции извне,

централизованные операции по закупке продукции у фермеров по

гарантированным ценам, обеспечение занятым в аграрном секторе уровня жизни,

сравнимого с уровнем жизни занятых в других секторах экономики.

Финансирование мероприятий осуществляется через специально созданный в

1962 г. Европейский фонд ориентации и гарантии сельского хозяйства (ФЕОГА).

Фонд состоит из двух секций – секции «гарантий» и секции «ориентации».

Средства секции «гарантии» расходуются на финансирование системы

регулирования и поддержания единых цен, а также поддержку уровня доходов

фермеров и оплату экспорта излишков в третьи страны. Секция «ориентации»[8]

сельского хозяйства предназначается для реализации структурной политики в

этом секторе. По этому разделу ЕС возмещает национальным правительствам до

25% расходов на помощь фермерам, производящим модернизацию своих хозяйств,

выплату пенсий пожилым фермерам, профессиональную подготовку лиц, занятых в

сельском хозяйстве.

В первые годы большинство мероприятий ЕСХП было направлено на создание

общего аграрного рынка, поэтому финансирование шло через секцию «гарантий».

В 1965 г. расходы фонда составили 28,7 млн. евро или 37,5 % от общего

бюджета группировки. В 1967 г. они выросли уже до 340 млн. евро (71,4%).

Рост расходов фонда, как абсолютно, так и относительно, продолжался до 1970

г., когда они составили 3 166,5 млн. евро или 93,5 % от бюджета

группировки. При этом более 90 % расходов ФЕОГА шло по линии секции

«гарантии», которая является обязательной статьей расхода бюджета

группировки и не подлежит сокращению. Были достигнуты значительные успехи в

проведении ЕСХП – степень самообеспеченности продовольствием неуклонно

возрастала и Сообщество стало одним из крупнейших производителей и

экспортеров аграрной продукции; за 1968-1973 гг. производительность труда в

аграрном секторе росла в среднем на 7,6 % ежегодно[9]; а европейские

фермеры находились в выгодных условиях, сильно отличавшихся от условий

мирового хозяйства. Кроме того, ЕСХП внесла существенный вклад в смягчение

региональных диспропорций на территории Сообщества. Например, в силу

модернизации сельского хозяйства произошло некоторое улучшение положения на

юге Италии. Важной тенденцией стало сокращение числа занятых в аграрном

секторе: с 19 млн. в 1950 г. до 11,6 млн. человек в 1966 г.[10]

Однако финансовым результатом ЕСХП стал постоянный рост расходов на ее

осуществление. Постоянная поддержка цен внутри Сообщества привела к

перепроизводству некоторых видов продукции, что требовало дополнительных

расходов на их складирование. Система наднационального регулирования

сельского хозяйства поглощала огромные финансовые ресурсы, причем более 90%

расходов направлялось на поддержание гарантированных цен, а не на

структурные преобразования в аграрном секторе. В период с 1973 г. по 1983

г. расходы возросли более чем в 4,5 раза – с 3,6 млрд. евро до 16,3 млрд.

евро. Это значительно превышало доходы, поступавшие в единый бюджет в связи

с проведением ЕСХП (компенсационные сборы и сборы с производства сахара и

глюкозы).

Стремительно растущие расходы на ЕСХП приводили к серьезным

разногласиям между государствами. Великобритания и Германия требовали

проведения реформы ЕСХП, поскольку при существовавшем тогда порядке эти

страны получали гораздо меньше средств по линии ФЕОГА, чем перечисляли в

бюджет. Необходимость реформы также была обусловлена тем, что в ходе

многосторонних переговоров в рамках ГАТТ США и другие страны-экспортеры

сельскохозяйственной продукции резко критиковали проводимую в Европе

политику аграрного протекционизма. Дополнительным фактором послужило

присоединение к ЕЭС Греции (1981 г.), Испании и Португалии (1986 г.). С

новым расширением численность занятых в сельском хозяйстве значительно

возросла, а эти страны в силу своей сельскохозяйственной специализации

являлись конкурентами Франции и Италии – основных экспортеров аграрной

продукции внутри Сообщества. Требовалось проведение серьезных структурных

перестроек в аграрном секторе Сообщества, что неизбежно влекло

необходимость мощных финансовых вливаний.

Чтобы снизить непроизводительные расходы в бюджете, были проведены

несколько реформ единой сельскохозяйственной политики сообщества. Первая

реформа была проведена в 1972 г., что позволило снизить долю ФЕОГА в

едином бюджете ЕС до 72,5 % в 1974 г. План реформы 1983 г. предусматривал

установление фиксированного предела перепроизводства, по достижении

которого фермер терял право на получение гарантированной цены за свою

продукцию (под действие этой нормы подпадало около трети аграрной

продукции); переход к новой ценовой политике, учитывавшей реальное

состояние мирового рынка сельскохозяйственной продукции и направленной на

сдерживание перепроизводства; сокращение импорта продукции сельского

хозяйства из третьих стран. Было предусмотрено, что расходы на ЕСХП должны

возрастать более медленным темпами, чем поступление средств в бюджет

Сообщества. Сообщество постепенно отходило от прежней политики,

направленной на поддержание гарантированных цен аграрного протекционизма.

Теперь усилия должны быть направлены на достижение целей структурной и

технологической перестройки сельского хозяйства. Доля секции «ориентации» в

едином бюджете возросла с 2,0 % в 1980 г. до 2,5 % в 1985 г.

Единая сельскохозяйственная политика долгое время оставалась

основным приоритетом Сообщества. За первые шесть лет деятельности ФЕОГА

расходы фонда поглотили в общей сложности около 90 % бюджетных средств,

собранных в 1965-1970 гг. В последующие 14 лет (1971-1984) – до того, как

началось выполнение программы создания единого внутреннего рынка – на фонд

выделялось более 70 % средств бюджета. Динамика расходов ФЕОГА в 1965-1987

гг. отражена в таблице 5.

Таблица 5

Динамика расходов Европейского фонда ориентации и гарантии сельского

хозяйства

| |Всего расходов |в т.ч. ФЕОГА |

| | |всего |в т.ч. секции |

| | | |«гарантий» |«ориентации» |

| |млн. |% |млн. |% |млн. |% |млн. |% |

| |евро | |евро | |евро | |евро | |

|1965 |76,6 |100,0|28,7 |37,5 |28,7 |37,5 |- |- |

|1966 |125,2 |100,0|50,7 |40,5 |50,7 |40,5 |- |- |

|1967 |476,1 |100,0|340,0 |71,4 |340,0 |71,4 |- |- |

|1968 |1 487,9 |100,0|1 293,7 |86,9 |1 259,7 |84,7 |34,0 |2,3 |

|1969 |1 904,8 |100,0|1 719,9 |90,3 |1 668,6 |87,6 |51,3 |2,7 |

|1970 |3 385,2 |100,0|3 166,5 |93,5 |3 108,1 |91,8 |58,4 |1,7 |

|1971 |2 207,1 |100,0|1 817,1 |82,3 |1 755,6 |79,5 |61,5 |2,8 |

|1972 |3 122,3 |100,0|2 538,8 |81,3 |2 485,6 |79,6 |53,2 |1,7 |

|1973 |4 505,2 |100,0|3 625,2 |80,5 |3 614,4 |80,2 |10,8 |0,2 |

|1974 |4 826,4 |100,0|3 497,6 |72,5 |3 459,8 |71,7 |37,8 |0,8 |

|1975 |5 816,9 |100,0|4 404,4 |75,7 |4 327,7 |74,4 |76,7 |1,3 |

|1976 |7 562,8 |100,0|5 748,8 |76,0 |5 636,7 |74,5 |112,1 |1,5 |

|1977 |8 735,9 |100,0|6 700,1 |76,7 |6 587,1 |75,4 |113,0 |1,3 |

|1978 |12 041,8|100,0|9 004,9 |74,8 |8 679,3 |72,1 |325,6 |2,7 |

|1979 |14 220,7|100,0|10 673,6|75,1 |10 387,1 |73,0 |286,5 |2,0 |

|1980 |15 857,3|100,0|11 606,5|73,2 |11 291,9 |71,2 |314,6 |2,0 |

|1981 |17 726,0|100,0|11 603,6|65,5 |11 063,7 |62,4 |539,9 |3,0 |

|1982 |20 469,6|100,0|12 910,6|63,1 |12 259,8 |59,9 |650,8 |3,2 |

|1983 |24 506,0|100,0|16 361,1|66,8 |15 785,8 |64,4 |575,3 |2,3 |

|1984 |27 081,4|100,0|18 926,0|69,9 |18 330,4 |67,7 |595,6 |2,2 |

|1985 |27 867,3|100,0|20 413,3|73,3 |19 727,8 |70,8 |685,5 |2,5 |

|1986 |34 675,4|100,0|22 889,3|66,0 |22 118,1 |63,8 |771,2 |2,2 |

|1987 |35 088,0|100,0|23 739,6|67,7 |22 950,1 |65,4 |789,5 |2,3 |

|Итого |273 |100,0|193 |70,5 |186 916,7 |68,3 |6 |2,2 |

| |765,9 | |060,0 | | | |143,3 | |

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000. С.28-

31

С 1988 г. в результате реформы Структурных фондов расходы через ФЕОГА

координируются с расходами ЕФРР и ЕСФ. Так, аграрные регионы получают

помощь по направлению №1 (регионы, отстающие в развитии), направлению №5а

(адаптация производственных и перерабатывающих структур в сельском

хозяйстве и лесной промышленности), направлению №5б (развитие сельских

территорий). Было намечено, что расходы на проведение ЕСХП к 1992 г. не

должны превышать 55 % бюджета ЕС. На большинство продуктов были введены

«потолки» по их производству, так называемые «стабилизаторы». Начала

применяться схема, по которой фермеры, выводящие земли из

сельскохозяйственного оборота и реализующие на этих землях программы по

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6