Бюджет ЕС. Проблема формирования и расходования средств. Роль бюджета в развитии и углублении европейской интеграции

|Итого |695 716,2 |100,0 |17 908,8 |2,6 |

Источник: The Community Budget: The Facts in Figures. Luxembourg 2000.

С.28-31; General budget of the European Union for the financial year

2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23

За период 1993-1999 гг. Фонд выделил более 12 млрд. евро. и эти

средства способствовали тому, что экономическая ситуация в четырех странах

значительно улучшилась: к 1999 г. ВВП на душу населения довольно

существенно приблизился к среднему по ЕС, составив 77%. Наилучшие результат

были отмечены в Ирландии. По прогнозам в 2002 г. этот показатель составит

126,4 %, поэтому квота Ирландии при распределении средств Фонда 2000-2006

гг. была сокращена с 7–10 % до 2–6 %, а средства будут перераспределяться в

основном в пользу Испании. Квота этой страны будет равна 61-63,5

% (ныне 52-58 %). Доли Португалии и Греции останутся практически

неизменными - по 16-18 %. В течение 2001-2006 гг. бюджет Фонда определен в

16 млрд. евро, которые будут распределены следующим образом: 2001-

2003 гг.: по 2,7 млрд. в год; 2004-2005 гг.: по 2,6 млрд. в год; 2006 г.:

2,6 млрд. евро.

Структурную помощь рыболовству, направленную на развитие и

модернизацию этой отрасли, Сообщество начало оказывать в 1971 г. Средства

выделялись по линии секции «ориентации» фонда ФЕОГА. Как и в области

сельского хозяйства, был введен в действие механизм регулирования цен на

рыбные продукты и денежных компенсаций производителям из средств ФЕОГА в

том случае, если свободная цена на рынке опускается ниже минимальной цены,

устанавливаемой Сообществом ежегодно. Импорт рыбной продукции регулируется

так же, как и импорт сельскохозяйственной продукции: таможенными пошлинами

и компенсационными сборами. В 1970 г. были приняты и введены в действие два

регламента, устанавливавшие свободный и равноправный доступ к морской

акватории Сообщества для всех рыбаков стран-членов. Однако, после того, как

в Сообщество вступили Великобритания, Дания и Ирландия, политику в области

рыболовства пришлось согласовывать заново. В 1983 г. Совет утвердил и ввел

в действие общую политику в отношении рыболовства. Ее долгосрочные цели

состояли в том, чтобы обеспечить достаточный лов и стабильные поставки

продукции; проводить мероприятия, направленные на сохранение и

возобновление рыбных ресурсов; гарантировать достаточно высокий уровень

жизни рабочим, занятым в этой отрасли; стабильный уровень цен на рыбные

продукты, а также осуществить структурные преобразования в отрасли,

обеспечивающие конкурентоспособность европейского рыболовного флота.

В 1992 г. на сессии Европейского Совета в Эдинбурге для проведения

единой политики по рыболовству было решено создать новый финансовый

инструмент – Финансовый инструмент содействия рыболовству, включив его в

число Структурных фондов ЕС. Целями этого инструмента является проведение

единой политики в отрасли и содействие экономическому и социальному

сплочению государств-членов. Из средств единого бюджета финансируются

структурные изменения в отрасли, создание охраняемых морских и прибрежных

зон, развитие портовых зон. В 2000 г. на эти цели было выделено 498 млн.

евро.

В таблице 12 представлена динамика расходов Финансового инструмента

содействия рыболовству в период с 1994 г. по 2001 г.

Таблица 12

Динамика расходов Финансового инструмента содействия рыболовству

| |Всего расходов |в т.ч. Финансовый инструмент |

| | |содействия рыболовству |

| |млн. |% |млн. |% |

| |евро | |евро | |

|1994 |59 783,4 |100,0 |395,0 |0,7 |

|1995 |66 547,4 |100,0 |248,1 |0,4 |

|1996 |77 032,2 |100,0 |421,6 |0,5 |

|1997 |79 819,1 |100,0 |486,9 |0,6 |

|1998 |80 878,1 |100,0 |407,7 |0,5 |

|1999 |83 491,6 |100,0 |571,9 |0,7 |

|2000 |89 440,6 |100,0 |498,0 |0,6 |

|2001 |93 780,0 |100,0 |504,8 |0,5 |

|Итого |630 932,8 |100,0 |3 534,0 |0,6 |

Источник: The Community budget: The facts in figures. Luxembourg 2000.

С.28-31; General budget of the European Union for the financial year

2002. The figures. Luxembourg 2002. C.23

Бюджетные подразделы В3, В4, В5 и В6 предназначены для финансирования

внутренних политик ЕС. Средства подраздела В3 расходуются на подготовку и

обучение молодежи, политику в области культуры и аудиовизуальных

материалов, а также на те структурные мероприятия, которые не могут быть

профинансированы через Структурные фонды. На программы подготовки и

обучения молодежи в 1999 г. было выделено 486,7 млн. евро, в 2000 г. –

491,3 млн., а в бюджете 2002 г. на эти цели запланировано выделить 523 млн.

евро. Средства идут на финансирование среднесрочных программ в области

образования и подготовки молодежи, таких как «Сократ» (в период 1995-1999

гг. было выделено 920 млн. евро), «Леонардо да Винчи» (153 млн. евро в 1999

г.), «Молодежь для Европы» (32,4 млн. евро в 1999 г.). Более 131 млн.

евро было выделено в 1999 г. на осуществление программ в области культуры:

«Рафаэль» (сохранение культурного наследия), «Калейдоскоп» (проведение

художественных мероприятий), «Медиа» (развитие аудиовизуальной индустрии).

Также из этого подраздела финансируются мероприятия, направленные на

углубление социального диалога и улучшение социального положения наиболее

незащищенных групп населения, на борьбу с наркотиками и СПИДом, улучшение

условий труда. В бюджете 2002 г. общая сумма расходов подраздела В3

зафиксирована на уровне 918 млн. евро (0,9 % средств единого бюджета ЕС).

Из подраздела В4 средства расходуются на программы по обеспечению

безопасности ядерной энергетики и защиты окружающей среды. В 2002 г. на эти

цели планируется потратить более 246 млн. евро (0,3 % средств единого

бюджета ЕС). 14 декабря 1998 г. Совет одобрил рамочную программу

мероприятий 1998-2002 гг. в этом секторе, на которую было выделено 170 млн.

евро. Рамочная программа включает шесть специализированных программ,

направленных на эффективное и экологически более чистое использование угля

(Carnot); исследования и прогнозы в области энергетики (ETAP); развитие

международного сотрудничества в энергетическом секторе (Synergy);

обеспечение безопасности при транспортировке радиоактивных материалов

(SURE); поддержку использования возобновляемых энергоресурсов (Altener и

Altener II); поощрение эффективного использования энергии (SAVE и SAVE II).

Подраздел В5 предназначен для расходов в области защиты прав

потребителей, программ по развитию внутреннего рынка, трансъевропейских

сетей, сбора и обработки статистической информации. В 2002 г. на эти цели

выделено более 1,1 млрд. евро (1,2 % средств единого бюджета ЕС).

Подраздел В6 предназначен для финансирования научно-технической

политики группировки. В целом, государства-члены ЕС полностью

самостоятельны в сфере науки и техники и на наднациональном уровне

проводятся лишь те проекты, в которых участвуют организации нескольких

стран и которые имеют значение для Союза. В середине 80-х гг. Сообщество

стало регулярно принимать четырехлетние рамочные программы научно-

технического развития, в которых устанавливаются тематические приоритеты,

размер и формы финансового участия группировки в проектах. На первую

рамочную программу 1984-1987 гг. было выделено более 4 млрд. евро из

единого бюджета. Объем средств пятой рамочной программы, принятой 22

декабря 1998 г., составляет около 15 млрд. евро. Основная часть средств

(около 72 %) предназначается для финансирования четырех тематических

программ («Качество жизни и управление людскими ресурсами», «Информационное

общество, приспособленное к запросам пользователей», «Конкурентоспособность

и стабильный рост», «Энергетика, окружающая среда и стабильное развитие»).

В рамочную программу включены также три горизонтальные программы («Наука и

техника ЕС в мире», «Развитие инновационной активности мелких и средних

предприятий», «Повышение квалификации научных кадров») общей стоимостью 2,1

млрд. евро. Кроме того, 1,2 млрд. евро выделено на исследования под эгидой

Евратома и более 1 млрд. – на научные программы, проводимые Совместным

научно-исследовательским центром. Финансирование совместных проектов

осуществляется тремя способами. Прямое участие предусматривает полное

финансирование из единого бюджета ЕС и почти все подобные проекты

проводятся по тематике Евратома. Наиболее распространенная форма участия ЕС

– финансирование до 50 % затрат проекта, а оставшуюся часть вносят

исполнители. Третий способ предусматривает финансирование полностью на

национальном уровне, а Комиссия координирует действия участников. В 2002 г.

планируется потратить на НИОКР 4 млрд. евро, что составляет 4,1 % от общего

объема единого бюджета.

Подраздел В7 содержит расходы на проведение внешней политики ЕС,

оказание различных типов помощи третьим странам через разнообразные

финансовые инструменты. В бюджете 2002 г. на проведение внешней политики ЕС

выделено 8,1 млрд. евро (8,4 % бюджетных средств), при этом более половины

этого объема ресурсов предназначается для оказания помощи странам ЦВЕ и

Средиземноморья, которые в ближайшем будущем должны войти в ЕС. Ключевой

проблемой расширения ЕС на восток является колоссальный объем средств,

который потребуется для финансирования развития новых стран группировки.

Сегодня страны-кандидаты получают финансовую помощь по линии трех программ

– ФАРЕ, САПАРД и ИСПА, на реализацию которых из единого бюджета выделяется

около 3,2 млрд. евро ежегодно. Программа ФАРЕ является основным

инструментом помощи и в отношении стран-кандидатов на него расходуется

половина средств, предназначенных для финансирования расширения. Задачи

программы ФАРЕ состоят в содействии экономическим и институциональным

реформам в странах-кандидатах. Поскольку доля сельскохозяйственного

производства в экономике ассоциированных стран ЦВЕ значительно выше

среднего показателя по ЕС, а для группировки единая политика в этой отрасли

является наиболее важной, то была создана программа САПАРД для оказания

поддержки аграрному сектору стран-кандидатов. Согласно финансовой

перспективе 2000-2006 гг. на нее планируется выделять ежегодно около 550

млн. евро. Структурная помощь странам-кандидатам оказывается по линии

инструмента ИСПА, из которого финансируются проекты в области транспорта и

защиты окружающей среды. До 2006 г. на эти цели планируется выделять более

1 млрд. евро. В целом финансовая перспектива 2000-2006 гг. предусматривает

выделение более 22 млрд. евро из единого бюджета на финансирование

помощи странам-кандидатам (эта цифра не включает расходы в странах, которые

присоединятся к группировке до 2006 г.). После того как страна

присоединится к ЕС, средства, направляемые на проведение в ней

сельскохозяйственных программ, структурных операций, внутреннюю политику в

рамках группировки будут выделяться из основных бюджетных подразделов

В1–В6.

На Берлинском саммите предполагалось, что расширение ЕС начнется в 2002 г.

с присоединения шести стран и было решено, что расходы на расширение в этом

году составят 6,5 млрд. евро с последующим увеличением до 16,8 млрд. евро в

2006 г. Поскольку объем бюджетных ресурсов ограничен «потолком» в 1,27 % от

ВНП Сообщества, то для изыскания этих средств потребуется сокращение

расходов по другим направлениям, в частности, по линии единой

сельскохозяйственной политики и структурных операций ЕС. Очевидно, что

взнос новых членов ЕС в единый бюджет будет значительно меньше, чем

средства, которые они получат из него, поэтому по новой финансовой

перспективе предполагается снижать общий объем расходов единого бюджета

относительно ВНП ЕС с 1,12 % в 2000 г. до 1,09 % 2006 г. Таким образом,

увеличивается «запас прочности», т.е. растет объем средств, которые могут

быть направлены на финансирование непредвиденных расходов, связанных с

расширением группировки. Сегодня очевидно, что расширение ЕС начнется не

ранее 2004 г. и может охватить до десяти стран. По оценке Комиссии, все

десять стран-кандидатов отвечают политическому критерию членства. Кипр и

Мальта названы странами, которые располагают развитыми институтами

демократического общества и развитой рыночной экономикой. Польша, Чехия,

Словакия, Венгрия, Словакия, Эстония, Латвия и Литва, выполняя политические

требования, также демонстрируют прогресс в области построения рыночной

экономики, способной справляться с конкурентными силами в Союзе. Болгария

была исключена из этого списка: ее экономика признана рыночной, но не

готовой к конкуренции внутри ЕС. Румынская экономика, по мнению Комиссии,

не отвечает ни одному, ни другому условию. Исключив эти две страны из

списка стран, рассчитывающих войти в ЕС в 2004 г., представители Комиссии

отметили, что главы делегаций Болгарии и Румынии сами не верили в

реальность вступления своих стран в ЕС в упомянутые сроки. Турция, в свою

очередь, была исключена из данного списка, ввиду того, что она все еще не

справилась с последствиями затяжного кризиса. Следует отметить, что ЕК

продолжит придерживаться политики дифференциации на переговорах со странами-

кандидатами. При этом сейчас трудно сказать, кто из числа оставшихся 10

кандидатов реально готов будет войти в Союз в 2004 г. Представители

Комиссии неоднократно подтверждали, что они готовы придерживаться даты 2002

г. – как времени окончания переговоров, а 2004 г. – как даты первого

возможного вступления некоторых стран ЦВЕ в ЕС. 30 января 2002 г. Комиссия

внесла свои предложения по изменению объемов финансирования в странах,

которые после 2004 г. станут полноправными членами ЕС. Как заявила Михаэла

Шрейер, комиссар по бюджету, от 0,09 % до 0,14 % от ВНП Союза после

расширения будет направляться для финансирования расходов в новых членах

группировки. На поддержку сельского хозяйства в новых государствах-членах

предполагается выделить 2 млрд. евро в 2004 г., 3,6 млрд. в 2005 г. и почти

4 млрд. евро в 2006 г. Из этих средств более половины предназначено для

проведения программ развития и выравнивания сельских регионов. Комиссия

предлагает значительно увеличить объем средств, выделяемых на структурные

операции в новых странах, по сравнению с тем, что было предусмотрено

Берлинским сценарием расширения. По мнению Комиссии, основная часть

расходов должна лечь на Фонд сплочения, с тем, чтобы содействовать развитию

инфраструктуры в новых странах. В целом, если присоединение новых стран к

ЕС начнется в 2004 г., то на структурные операции Комиссия предлагает

выделить около 7 млрд. евро в 2004 г., 8,1 млрд. в 2005 г. и более 10 млрд.

евро в 2006 г. Более 1 млрд. евро предполагается выделять

ежегодно в течение 2004-2006 гг. на проведение внутренней политики

группировки в новых странах. При этом большое внимание планируется уделить

безопасности в области ядерной энергетики и закрытию АЭС в Словакии и

Литве. Но новые страны будут не только получать средства из единого

бюджета. Сразу после вступления в ЕС они обязаны в полном объеме

производить отчисления в единый бюджет. По оценкам Комиссии, ежегодно новые

страны будут обеспечивать до 5 млрд. евро бюджетных поступлений.

Подраздел В8 предназначен для финансирования общей внешней политики и

политики безопасности. В 2001 г. на эти цели было выделено 35 млн. евро.

Аналогичный объем средств предполагается выделить и в 2002 г.

§ 2. Проблема бюджетного дисбаланса при распределении средств из

единого бюджета

По своей природе единый бюджет ЕС не гарантирует сбалансированность

между вкладываемыми отдельными странами и получаемыми ими средствами. Более

того, назначение единого бюджета как раз и состоит в том, чтобы

обезличивать финансовые средства и перераспределять их между странами в

соответствие с задачами интеграции. В основе несбалансированности выгод и

потерь отдельных стран лежит несовпадение их расходов на проведение ЕСХП.

Через ФЕОГА распределятся основная доля бюджетных средств и когда проблема

дисбаланса возникла впервые, доля ФЕОГА в бюджете составляла 80-90 %. Еще

до введения в действие системы собственных ресурсов дисбаланс в этой

области проявлялся довольно отчетливо. В 1968-1969 гг. доля Франции в

формировании ресурсов ФЕОГА не превышала 32 %, а получала она из фонда

более 41 % средств. Для Италии эти пропорции составляли соответственно 20,3

% и 16,2 %; Бельгии – 8,1 % и 6,9%; Нидерландов – 8,2 % и 17,6 %.

Наибольшее несоответствие между взносами в ФЕОГА и полученными из фонда

средствами было характерно для Германии – 31,2 % и 17,6 %[15]. После

присоединения Великобритании, Дании и Ирландии тяжесть дисбаланса

переместилась на Великобританию. Еще в ходе переговоров о присоединении к

Сообществу Великобритания заявила о том, что существовавшая система взносов

приведет к нарушению равновесия в отношении этой страны и согласилась

выплачивать свою долю в бюджет в надежде на скорейшее изменение структуры

расходов бюджета в пользу несельскохозяйственных расходов. Возникновение

вопроса о бюджетном дисбалансе в отношении Великобритании объясняется двумя

факторами. Во-первых, аграрный сектор Великобритании относительно невелик

по сравнению с другими странами Сообщества и имеет структурные отличия.

Вследствие этого средства, получаемые Великобританией из единого бюджета в

рамках проведения единой сельскохозяйственной политики, были гораздо

меньше, чем средства, получаемые другими странами. Во-вторых, вклад

Великобритании в финансирование единого бюджета был значительно больше

вклада других стран, поскольку доля Великобритании в общей налоговой

гармонизированной базе НДС больше, чем доля Великобритании в общем ВНП

Сообщества.

В 1974 г. на парламентских выборах в Великобритании победили

лейбористы, которые потребовали от Сообщества пересмотреть финансовые

условия членства страны в ЕЭС и разработать корректирующий механизм,

который ликвидировал бы несоответствие между вкладом страны в единый бюджет

и средствами, получаемыми из него. Первый механизм, направленный на

исправление бюджетного дисбаланса в отношении Великобритании, был одобрен в

марте 1975 г. в Дублине. Этот механизм, называемый также методом

динамического торможения, должен был препятствовать тому, чтобы доля,

отчисляемая Великобританией в общий бюджет Сообщества, слишком росла.

Отчисления страны ограничивались при совпадении трех условий: объем ВВП на

душу населения ниже, чем 85 % среднего по Сообществу; темпы экономического

роста менее чем 120 % средних темпов по Сообществу; доля выплат собственных

ресурсов на 10 % превышает долю выплат от ВНП. Однако эти три параметра

никогда не совпадали и поэтому механизм динамического торможения так

никогда и не применялся в отношении какой-либо страны Сообщества. Проблема

бюджетного дисбаланса для Великобритании продолжала оставаться серьезной. К

1980 г. Великобритания и Германия являлись крупнейшими донорами единого

бюджета (а следовательно, и фонда ФЕОГА)– на них приходилось 20,7 % и 29,3

% поступлений соответственно. В 1980 г. расхождения между взносами и

поступлениями из единого бюджета по аграрному сектору составили: для

Бельгии +3,4%, Дании +2,8%, Италии +5,5%, Ирландии +3,6%, Люксембурга

+2,1%, Голландии +2,6%, Франции +0,3%. Для Германии -8,1%, Великобритании

-12,2%[16]. Лишь после угрозы Великобритании выйти из состава Сообщества,

которое было сделано М. Тэтчер, страны-участницы подписали временное

соглашение о компенсации Великобритании части ее взносов (примерно 2/3) в

виде выплат наличными и частично в виде выдачи дополнительных субсидий из

единого бюджета на финансирование ряда региональных программ. При этом

страны утверждали, что требования Великобритании о компенсации

неправомочны, поскольку при системе собственных ресурсов нельзя

рассматривать отчисления от таможенных пошлин и компенсационных сборов как

взносы из государственного бюджета в единый бюджет Сообщества.

Правительство Великобритании считало, что поскольку страна занимает второе

место после Германии по взносам в бюджет, как по общему объему отчислений,

так и по объему традиционных собственных ресурсов, то стране должны быть

прямо возмещены ее затраты, если она не может получить эти средства по

линии общих политик Сообщества. За 1980-1982 гг. Великобритании удалось

получить около 3 млрд. евро. Пытаясь ускорить введение постоянного

механизма компенсации, страна неоднократно прибегала к блокированию ряда

решений Сообщества. Так, в июне 1982 г. она отказалась проголосовать за

установление новых гарантированных цен на сельскохозяйственную продукцию,

что ускорило решение Совета о возврате ей переплаты в 750 млн. евро в 1983

г. После длительных переговоров были, наконец, приняты постоянные принципы

компенсации и утверждена финансовая схема выплат. Механизм был одобрен на

заседании Совета в Фонтенбло в июне 1984 г. и вступил в действие с 7 мая

1985 г. По этому решению сумма отчислений от НДС, которые Великобритания

должна была перечислить в 1985 г., была снижена на 1 млрд. экю. Также были

разработаны правила подсчета возврата сумм, которые были «переплачены»

страной в единый бюджет. Вклад Великобритании в единый бюджет Сообщества

был снижен до суммы, составляющей 66 % от объема бюджетного дисбаланса в

отношении этой страны. Объем дисбаланса подсчитывался по следующей формуле:

(VATUK – EUK) x E, где VATUK – доля Великобритании в общем объеме

поступлений от НДС в единый бюджет, EUK – доля страны в общем объеме

бюджетных расходов, Е – объем расходов единого бюджета в отношении стран-

членов. Компенсация должна была происходить за счет других государств-

членов, которые выплачивали эту сумму пропорционально своим долям в

отчислениях от НДС в бюджет. Исключение было сделано для Германии – ее доля

в финансировании дисбаланса была снижена на одну треть, поскольку эта

страна занимает первое место по взносам в бюджет как по общему объему, так

и по отчислениям от НДС. До введения в действие корректирующего

механизма в 1985 г. размеры бюджетного дисбаланса в отношении

Великобритании в среднем составляли около 0,5 % ВНП страны в год, после

введения механизма он сократился до 0,1–0,2 % от ВНП в год[17]. На

появление диспропорций между выплатами в бюджет Сообщества и средствами,

получаемыми из него, влияли различные факторы, однако основными по-прежнему

оставались две причины – высокие отчисления Великобритании от НДС и ВНП в

бюджет и небольшой объем средств, получаемых из бюджета по линии

финансирования ЕСХП.

Бюджетные реформы 1988 г. и 1992 г. значительно изменили систему

собственных ресурсов Сообщества, введя новый источник поступлений, который

рассчитывался по ВНП и снизил объем поступлений от НДС в единый бюджет за

счет введения ограничения, по которому налоговая база НДС, с которой

производятся отчисления в единый бюджет, не может превышать 55% ВНП каждой

страны. Эти изменения были направлены на снижение причин, создающих

бюджетные диспропорции в отношении Великобритании, поэтому потребовались

изменения в компенсационном механизме. Были введены дополнительные правила

подсчета объемов компенсации:

а) объем возмещения подсчитывается так, как если бы бюджет продолжал

полностью финансироваться за счет отчислений от НДС;

б) полученный результат уменьшается на сумму, которую Великобритания

«сэкономила» при отчислениях от НДС после введения в 1988 г.

ограничений на налоговую базу;

в) финансирование компенсации происходит за счет других стран-членов

пропорционально их долям в ВНП группировки. Для Германии продолжает

действовать снижение доли на одну треть.

Действие механизма возврата средств Великобритании привело к тому, что

после коррекции дисбаланс составляет 0,2 % от ВНП страны. В 1998 г. объем

дисбаланса до применения корректирующего механизма составлял 6,9 млрд.

евро (0,56 % от ВНП Великобритании) и стране было возвращено 3,7 млрд. евро

и таким образом окончательный объем дисбаланса составил 3,2 млрд. евро или

0,26 % от ВНП страны[18].

Сегодня проблема бюджетного дисбаланса приобретает новое значение. Во-

первых, значительно изменилось структура расходов единого бюджета ЕС. Доля

секции «гарантий» ФЕОГА в едином бюджете значительно снизилась и все

большее значение приобретают расходы на проведение структурных операций.

Кроме того, принятие нового корректирующего механизма необходимо и в связи

с предстоящим расширением ЕС. После присоединения новых стран, те средства,

которые сегодня идут по линии внешней помощи и потому не учитываются при

подсчете компенсации, будут приниматься во внимание для определения сумм,

которые должны быть возращены Великобритании. Во-вторых, дисбаланс

существует не только у Великобритании. В 1984 г. когда был утвержден

действующий сегодня корректирующий механизм, дисбаланс в отношении

Великобритании действительно был самым большим, но в последние годы

дисбаланс в отношении четырех других стран (Германии Нидерландов, Австрии и

Швеции) достиг значительных размеров. В 1995-1997 гг. дисбаланс при

распределении средств из единого бюджета для этих стран в среднем составлял

0,6–0,8 % от ВНП каждой страны[19], и правительства этих стран уже заявили

о своем желании получать возмещение в рамках действия корректирующего

механизма, одобренного в Фонтенбло.

Глава 4. Исполнение бюджета, бюджетный контроль и оценка действующей

системы собственных ресурсов Сообщества.

§ 1. Исполнение бюджета ЕС, эффективность и проблема бюджетного

контроля

Исполнение бюджета возложено на Комиссию, которая несет

ответственность за «исполнение бюджета в пределах выделенных ассигнований».

Кроме того, в компетенцию Комиссии входит право регулировать денежную

наличность в казне Сообщества в течение года и требовать у стран-участниц

досрочного внесения причитающихся с них сумм для покрытия временных

кассовых разрывов. В то же время Комиссия не имеет права допустить

превышения расходов над доходами в целом по итогу финансового года. Она

обязана заранее предупредить Совет о возможной нехватке финансовых средств,

а Совет обязан в этом случае принять соответствующе решение – либо о

сокращении расходов, либо о переложении дополнительных расходов на страны-

участницы. Практическое исполнение бюджета возложено на чиновников

Комиссии, каждый из которых выполняет различные функции отдельно и

независимо от других. Разрешение на выделение средств в рамках,

установленных бюджетом и финансовыми регламентами, делается уполномоченным

на это чиновником. Осуществление платежей возложено на бухгалтера, который

несет как дисциплинарную, так и финансовую ответственность за возможные

нарушения при переводе средств. Внутренний контроль и аудит осуществляет

финансовый контролер, который проверяет правильность выдачи разрешений на

перевод средств, а также полноту поступлений средств в единый бюджет. В

случае, если контролер разрешит произвести расходы, которые не

соответствуют бюджетным правилам и финансовым регламентам, то он также

несет дисциплинарную и финансовую ответственность. В целом, исполнение

бюджета проходит в несколько стадий. Прежде чем дать разрешение на

выделение финансовых ресурсов из бюджета, чиновник, выдающий разрешение,

проверяет заявку на получение средств и сопутствующие документы. Перед тем,

как бухгалтер осуществит перевод средств, финансовый контролер проверяет

правильность выдачи разрешения. После этого средства переводятся на счет

страны, подавшей заявку. В течение финансового года Комиссия уведомляет

Парламент, Совет и Палату аудиторов об исполнении бюджета, предоставляя

ежемесячно и ежеквартально отчет о доходах и расходах. По истечении

финансового года Комиссия должна не позднее чем 1 мая следующего года

представить документы о финансовой деятельности, которые включают

информацию о доходах бюджета; об обязательствах прошедшего финансового года

с разбивкой расходов на «обязательные» и «необязательные»; о средствах,

неиспользованных в предыдущие годы. В этот же период Комиссия предоставляет

сводный балансовый отчет, содержащий данные обо всех активах и пассивах ЕС,

включая заимствования и выдачу кредитов и анализ финансового управления

средствами группировки.

Контроль за исполнением бюджета возложен на Палату аудиторов. В 1975

г. было принято решение о создании единой Палаты аудиторов, которая

объединила соответствующие учреждения по контролю, имевшиеся в составе ЕЭС,

ЕОУС и Евратома. На общую Палату аудиторов была возложена ответственность

за ревизию бюджета ЕС и операционного бюджета ЕОУС. Палата осуществляет

вневедомственную ревизию бюджетных счетов. Палата аудиторов состоит из 15

членов, которые избираются из числа лиц, работающих или работавших в

аудиторских учреждениях своих стран или обладают высокой квалификацией для

такой работы, а их независимость должна быть вне всяких сомнений. Члены

Палаты назначаются на шестилетний срок Советом после консультаций с

Парламентом. Из своего состава они избирают председателя Палаты сроком на

три года. Члены Палаты полностью независимы в исполнении своих обязанностей

и выполняя их, они не запрашивают и не принимают инструкций ни от

национальных правительств, ни от каких-либо иных органов. В соответствие со

ст. 201 Римского договора и последующими финансовыми регламентами Палата

обязана проводить ревизию всех счетов Сообщества как по доходам, так и по

расходам. Ревизия доходов основана на сравнении предполагаемых доходов с

фактическими поступлениями финансовых средств в бюджет ЕС. Ревизия

исполнения расходной части заключается в сопоставлении финансовых

обязательств с фактически проведенными расходами. Ревизия счетов доходов и

расходов может иметь место как по окончании финансового года, т.е. после

закрытия счетов, так и на протяжении финансового года. Палата имеет право

проверять счета не только во всех институтах Сообщества, но и счета ЕС в

странах-членах. При этом Палата может привлекать для контроля национальные

контролирующие органы и компетентных служащих национальных государственных

департаментов. Институты ЕС и проверяемые ведомства обязаны предоставить

членам Палаты аудиторов всю информацию, необходимую для ревизии. На основе

ревизий Палата по окончании финансового года обязана представить Совету

отчет, который публикуется в официальном вестнике Сообщества вместе с

объяснительными документами институтов группировки. Отчет Палаты должен

быть утвержден Советом, а затем и Парламентом.

Несмотря на наличие многочисленного контролирующего аппарата, контроль

за бюджетными средствами порой осуществляется крайне неэффективно.

Регулярно публикуются материалы, как официальные, так и мнения независимых

экспертов, свидетельствующие об этом. Последним громким скандалом стала

публикация в 1999 г. отчета независимых экспертов (объемом более 140

страниц), обвинявших Комиссию, которую возглавлял Жак Сантер, в плохом

управлении бюджетными средствами, коррупции и протекционизме, нарушении

правил при реализации программ в области оказания гуманитарной помощи,

туризма, профессионального обучения и других проектов. После чрезвычайного

заседания 16 марта 1999 г. Комиссия ушла в отставку в полном составе

накануне Берлинского саммита, создав при этом кризисную ситуацию в ЕС. Хотя

эксперты и не нашли случаев, когда бы европейские комиссары были «лично и

напрямую» вовлечены в коррупционную деятельность, однако они выявили дела,

связанные с коррупцией и плохим управлением, которые входят в сферу

компетенции либо отдельных комиссаров, либо всей Комиссии. Одним из

главных замечаний независимых экспертов является указание на то, что члены

Комиссии ссылались на незнание того, что делается в подведомственных им

службах, а это «свидетельствует о потере контроля за расходованием

бюджетных средств». «Таким образом, случаи неоспоримых нарушений и

коррупции в Комиссии оставались незамеченными самими комиссарами»,

говорится в отчете. Такая потеря контроля, по мнению независимых экспертов,

влечет ответственность как отдельно взятых комиссаров, так и всей Комиссии

в целом. Дав свои заключения по каждому пункту обвинений, эксперты

подчеркивают, что Европейская комиссия нуждается в реформах, которые

приведут к демократической и подконтрольной системе управления

исполнительным органом ЕС.

§ 2. Злоупотребления в сфере бюджетных доходов и расходов и меры по их

предотвращению.

Абсолютно точно установить уровень злоупотреблений, совершаемых в

бюджетной сфере невозможно. Основываясь на заключении Палаты аудиторов о

том, что наибольшая часть злоупотреблений и мошенничества совершается в

таможенной сфере, был организован Комитет по расследованию, в задачи

которого входил анализ транзитного режима Сообщества. После тщательного

анализа ситуации были получены данные о том, что ежегодно единый бюджет ЕС

недополучает по крайней мере 3,5 млрд. евро от таможенных сборов и акцизов.

Отчеты Палаты аудиторов и специального комитета Комиссии по борьбе с

мошенничеством в сфере бюджета показывают, что наибольшее число

злоупотреблений приходится на традиционные собственные ресурсы.

Расследования показали, что наибольший ущерб бюджету ЕС наносят

организованные преступные действия, связанные с нарушением таможенного

законодательства Сообщества. При этом отсутствие единых органов надзора и

контроля, также то, что совместные действия национальных таможенных служб

осложняются как языковым барьером, так и различным уровнем полномочий этих

структур в странах-членах, приводит к тому, что вероятность обнаружения

злоупотреблений невысока.

Несмотря на все трудности, с которыми связано обнаружение случаев

мошенничества и их оценка, Комиссия активно занималась этой проблемой. В

1988 г. было организован специальный отдел по предотвращению мошенничества

UCLAF, который координировал работу национальных департаментов, проводил

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6