Правовое регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (на примере территориального общественного самоуправления города Омска)

Несмотря на ограничения, достаточно жесткий контроль со стороны государственных чиновников, земское и городское самоуправление за 20 лет сделало крупные шаги: прежде всего это утверждение принципа всесословности; переход к территориальному принципу формирования основных институтов самоуправления.Салов О.А. Указ. соч. С. 27. Впервые была сделана попытка реализации идеи о местном самоуправлении, самостоятельно и под свою ответственность занимающимся решением вопросов местного значения.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 88.

Правительство неоднократно пыталось ограничить как экономическую, так и в особенности политическую автономию местного самоуправления. Наиболее известной мерой на этом пути стала «контрреформа» 1890-1892 годов, которая привела к огосударствлению земств.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 15.

В н. XX в. предпринимались попытки реорганизации местной власти. В 1905-1913 гг. каждая политическая партия считала своим долгом подготовить и представить в Государственную думу проект реформы местного самоуправления. Однако ни I, ни II Государственные думы ничего в этом отношении сделать не смогли в силу их кратковременного существования.Салов О.А. Указ. соч. С. 30.

Позднее городские и земские самоуправления стали объединяться в союзы. Так в 1914 г. были созданы Всероссийский земский союз и Всероссийский союз городов. После Февральской революции Временное правительство приняло Декларацию от 3 марта 1917 г., в которой предусматривались важные преобразования в сфере местного самоуправления: введение всеобщего избирательного права, превращение земств в полновластные субъекты управления на местах и др. В рамках реформы местного самоуправления были приняты законы: «О волостном земском управлении» (21 мая 1917 г.); «Об изменении действующего положения о губернских и уездных земских учреждениях» (9 июня 1917 г.). После вооруженного восстания в октябре 1917 г. Временное правительство было низложено.См.: Муниципальное право России / под ред. А.Н. Кокотов. - М., 2008. - 504 с.

В целом, Временное правительство проводило реформу, направленную на демократизацию и децентрализацию местной власти.

Пришедшая к власти партия большевиков отказалась от концепции местного самоуправления для организации власти на местном уровне. Повсеместно органами власти стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.Авакьян С.А. Указ. соч. С. 62. Они выступали как звенья единой системы: как орган государства, исполнявший роль представительных учреждений, и одновременно как орган местной власти.Салов О.А. Указ. соч. С. 34. Придание государственной природы должно было усилить местные органы. Но базе всеобщей национализации экономика стала полностью государственной, а управление почти всеми сферами стало общегосударственным, к тому же централизованным. В этих условиях местные Советы региональных административно-территориальных единиц обладали весьма скромными полномочиями.Авакьян С.А. Указ. соч. С. 63.

Конституция РСФСР 1918 г. устанавливала, что предметами ведения органов советской власти на местах были: проведение в жизнь всех постановлений соответствующих высших органов советской власти; принятие всех мер поднятию данной территории в культурном и хозяйственном отношениях; разрешение всех споров, имеющих чисто местное значение и др. К 1926 г. Советы фактически стали осуществлять полномочия по руководству подведомственной им территорией.

После изменения в 1929 г. административно-территориального устройства РСФСР Советы стали создаваться не только в городах, но и в сельских поселениях. Таким образом, к этому времени сложилась соответствующая система органов власти на местах: административных районах, городах и сельских территориях в виде соответствующих Советов.

В конце 1920-х - начале 1930-х гг. городские и сельские Советы избирались непосредственно населением и являлись постоянно действующими органами. В принятой в 1937 г. Конституции РСФСР Советы стали называться Советами депутатов трудящихся. Все звенья системы местных советов стали избираться на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. В период с 1960-1970 гг. была проведена работа по совершенствованию законодательства о местных советах. Конституция 1977 г. внесла изменения в название советов, которые стали именоваться Советами народных депутатов.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 73. Она ушла далеко вперед в закреплении вопроса о местном самоуправлении, это было связано с усилением партийных установок. Их реализация на практике означала, что управление должно осуществляться не только в интересах трудящихся, но становиться непосредственным делом самих трудящихся.Захаров В.М. Указ. соч. С. 13.

Серьезные государственные изменения, начавшиеся в СССР и РСФСР после 1985 г., затронули и систему местной власти. В новейших реформах можно выделить ряд этапов.

Первый этап связан с реформами 1988-1990 гг. Толчком к изменениям послужило осознание обществом ряда недостатков существовавшей системы: формальный характер представительных институтов, низкий уровень профессионализма в деятельности органов власти. Высшим звеном партийно-государственного руководства СССР была предпринята попытка выведения представительных органов из-под плотной «опеки» органов исполнительно-распорядительных. 27 октября 1989 г. принят Закон «О выборах народных депутатов местных Советов народных депутатов в РСФСР», содержавший ряд новшеств, дополнивших принципы избирательного права принципами гласности, альтернативности, состязательности. Было решено в советах создавать постоянно действующие руководящие органы - президиумы, состоявшие исключительно из депутатов, избирать в советах председателей, освобожденных от работы в исполнительно-распорядительных органах.Кокотов Н.А. Указ. соч. С. 75.

В 1990 г. был принят Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР», совмещавший два важнейших принципа демократизации. Во-первых, в нем четко закреплялись принципы существования местного самоуправления, определялись структура и функции его органов. Во-вторых, документ обозначил независимость и самостоятельность органов местного самоуправления с финансовой и экономической точки зрения.Захаров В.М. Указ. соч. С. 13.

Второй этап начался с изменений, воплощенных в Законе РСФСР от 06.07.1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». Произошло сужение действий коллегиальных начал, исполкомы ушли в небытие, а их правопреемниками стали главы местных администраций. Компетенция исполнительных и представительных органов все более разводилась.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 76.

Третий этап. Осень 1993 г. Произошел слом представительной власти, а ее функции на местах были переданы власти исполнительной. Вместе с упразднением представительных органов местного самоуправления в форме советов началось формирование представительной власти на местах: дум, муниципальных комитетов, собраний представителей.

Четвертый этап начинается с принятия новой Конституции РФ. Но принципы местного самоуправления, заложенные в ней, искажались в нормативных актах субъектов РФ. Более эффективно процесс восстановления и совершенствования самоуправленческих начал на местах пошел после принятия Федерального закона от 28.08.1995 № 154-ФЗ.

Пятый этап. Начинается с внесения Президентом РФ в Государственную Думу проекта нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». Окончательно он был принят 6 октября 2003 г. Масштабность перемен потребовала ввести переходный период в течение которого, наряду с новым законом, продолжал действовать Федеральный закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 80. Министерство регионального развития РФ проанализировало итоги реализации Федерального закона № 131-ФЗ в 2007 г. По итогам анализа был сделан вывод о том, что в РФ: создана современная модель территориальной организации местного самоуправления; сформированы органы местного самоуправления; организована муниципальная служба; приняты и прошли государственную регистрацию уставы муниципальных образований; реализуются полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С. 4. 1 января закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ, тем самым завершился важный этап муниципальной реформы. Реформа была направлена на конкретизацию финансовой основы местного самоуправления, приближение муниципальной власти к населению, различение правового статуса различных видов муниципальных образований, расширение перечня моделей местного самоуправления, развитие форм территориального общественного самоуправления.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 80. Сейчас все внимание сосредоточено на оценке соотношений провозглашенных целей муниципальной реформы и реально достигнутых результатов.Бабун Р.В. Современные проблемы местного самоуправления // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 6. - С. 14.

Самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но говорить о местном самоуправлении в его современном понимании имеет смысл, лишь начиная, с реформ 60-70-х гг. XIX в. Наиболее важный этап в развитии местного самоуправления связан с муниципальной реформой, начавшейся в н. 90-х годов XX века. Процесс организации местного самоуправления после 1993 г. следует рассматривать в контексте федерализации и борьбы центра и регионов за права, ставшей основным политическим процессом в данный период. На сегодняшний день можно говорить о ее завершении, но модель местного самоуправления, закрепленная в нормативных правовых актах, в действительности не сложилась. А это означает, что преобразования данного института продолжатся, а в истории его становления пока еще рано ставить точку.

1.2 Понятие и принципы местного самоуправления

Несмотря на наличие законов, множества монографий и статей о местном самоуправлении единое понимание содержания «местного самоуправления» до сих пор отсутствует.

Во все времена при определении содержания местного самоуправления, разработке всякого рода теорий местного самоуправления, учитывалась, прежде всего, степень участия государства в местном управлении. В трудах отечественных и зарубежных исследователей, которые интересовались в прошлые времена данной проблемой, содержание понятия определяется по-разному.

А. Васильчиков под самоуправлением понимал такой порядок управления, «при коем местные дела и должности заведуются и замещаются местными жителями - земскими обывателями». В. Безобразов, К. Коркунов считали местное самоуправление частью государственного управления, осуществляемого местными жителями. Б. Чичерин рассматривал местное самоуправление как общину, представляющую собой союз местных жителей во имя общих интересов.

Германский государствовед Г. Еллинек рассматривал самоуправление как «государственное управление через посредство лиц, не являющихся профессиональными должностными лицами, - управление, которое в противоположность государственно-бюрократическому есть управление через посредство самих заинтересованных лиц».Вильямский В.С. Указ. соч. С. 213. А.Д. Градовский определял самоуправление как результат разнообразных интересов, которые не могут быть удовлетворены деятельностью центрального правительства.Морозова Л.Д. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 38.

Представление о местном самоуправлении за истекшие десятилетия сильно изменились. Так, в начале 1980-х годов самоуправление трактовали, скорее, как форму самоорганизации населения. Термин «местное самоуправление» использовался как равнозначный в ряду таких терминов, как «самоуправление трудовых коллективов», «выборность органов власти». Ни о какой властной природе местного самоуправления речи не шло. Понятие «местное самоуправление» приняло новое содержание с момента коренного реформирования, поэтому, его анализ имеет смысл начать с тех нормативных документов, включая и международные акты, в которых оно содержится, начиная с 1990-х годов.Вобленко С.В. Эволюция понимания роли и значения местного самоуправления в Российской Федерации (1990-2008 гг.) // Городское управление. - 2008. - № 11. - С. 36.

Понятие местного самоуправления стало общеупотребительным после того, как в качестве юридического термина оно было закреплено в законе СССР от 9 апреля 1990 г. № 1418-ФЗ «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР».Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 10.

В ходе Конституционного Совещания (весна-осень 1993 г.) была выработана «формула» местного самоуправления. Первоначально она выглядела так: «Местное самоуправление - вид публичной власти, равноправный государственной власти. Местное самоуправление отделено от государства». В ходе дискуссии эта формула была переосмыслена. В конечном итоге участники Конституционного Совещания пришли к следующему пониманию места и роли местного самоуправления в РФ: «Местное самоуправление - публичная власть, такая же, как государственная, органы которой не входят в систему органов государственной власти». Конституция РФ не содержит определение местного самоуправления. Так, например, в ч. 1 ст. 130, скорее всего, речь идет о назначении местного самоуправления: «Местное самоуправление в РФ обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью».Вобленко С.В. Указ. соч. С. 36.

Кроме Конституции РФ данный термин содержится в еще ряде не менее важных документах. Так, определение данного понятия содержится в Европейской хартии: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя, в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения.Европейская хартия местного самоуправления от 11 апреля 1998 г. № 155-ФЗ, ст. 3 // Собрание законодательства РФ. - 1998. - № 36. - Ст. 4466.

ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28.08.1995 дает следующее определение содержания понятия местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией РФ самостоятельная и под свою деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя их интересов населения, его исторических и иных местных традиций».

Новый Федеральный закон № 131-ФЗ закрепил иное понятие местного самоуправления: «Местное самоуправление в РФ - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях, установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ, самостоятельное и под свою ответственность решение население непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций».Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2003. - 8 окт. Основными элементами приведенного законодательного определения являются:

1. Местное самоуправление - эта форма осуществления народом своей власти. Значит, местное самоуправление призвано, как и государство, выражать волю многонационального российского народа. Выявить действительную волю народа невозможно, не учитывая волеизъявление местных территориальных сообществ жителей.

2. Пределы местного самоуправления устанавливаются Конституцией РФ, федеральными законами, а в случаях установленных федеральными законами, - законами субъектов РФ.

3. Основной субъект местного самоуправления - население. Это жители городских и сельских поселений, других муниципальных образований.

4. Основное содержание местного самоуправления - это самостоятельное и под свою ответственность решение населением вопросов местного значения. Таким образом, содержание местного самоуправления составляет управленческая деятельность населения, направленная на решение вопросов местного значения.

5. Управленческие решения принимаются непосредственно населением и (или) органами местного самоуправления.

6. Основное ценностное предназначение местного самоуправления - обеспечение интересов местного населения с учетом исторических и иных местных традиций.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 13.

Таким образом, в трех основополагающих документах понятие местного самоуправления трактуется по-разному: в Европейской хартии местного самоуправления это право органов местного самоуправления; в ФЗ 1995 г. это деятельность населения; в ФЗ 2003 г. это форма осуществления народом своей власти или решение населением вопросов местного значения.

В наше время целый ряд авторов продолжает искать наиболее приемлемое определение понятию местного самоуправления.

По мнению С. Авакьяна, «…абсолютно недостаточно сказать, что местное самоуправление это самостоятельное и под свою ответственность разрешение населением и избранными ими органами местных дел. Для понимания природы местного самоуправления необходимо рассматривать, такие факторы, как наличие или отсутствие государственных начал в местном самоуправлении, его положение в общей системе управления, набор функций и материально-финансовую базу».Цит. по: Вильямский В.С. Указ. соч. С. 216.

Заслуживает внимания точка зрения Н. С. Бондаря, считающего, что возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять местную власть является важнейшим проявлением свободы личности.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 40. Отсюда и его определение: «…Местное самоуправление - это самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения непосредственно или через выборные либо иные органы в рамках закона по решению вопросов местного значения».Цит. по: Вильямский В.С. Указ. соч. С. 216.

Часть авторов такие, как: В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина, Н.В. Постовой и др., дают определение понятия местного самоуправления в нескольких аспектах. Так, В.И. Фадеев, давая свое понимание местного самоуправления, пришел к выводу о том, что местное самоуправление можно рассматривать в качестве: 1) основы конституционного строя; 2) права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3) формы народовластия.

Е.С. Шугрина, опираясь на Европейскую хартию местного самоуправления и Конституцию РФ, определяет местное самоуправление как: 1. право граждан; 2. деятельность граждан по самостоятельному разрешению вопросов местного значения; 3. форму народовластия, т. е. способ осуществления народом принадлежащей ему власти; 4. одну из разновидностей социального управления; 5. одну из основ конституционного строя.Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография / В.А. Баранчиков. - М., 2005. С. 51.

О.Е. Кутафин и В.И. Фадеев предлагают использовать различные подходы к исследованию определения «местное самоуправление»: как основы конституционного строя, как прав населения на осуществление вопросов местного значения, как формы народовластия.Аппатов Ю.М. Правовые аспекты организации местного самоуправления в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 38.

С точки зрения И. И. Овчинникова, «понятие местного самоуправления можно раскрыть как минимум в двух аспектах: как право граждан, местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами и как одна из основ конституционного строя, основополагающий принцип организации власти, который вместе с принципом разделения властей определяет систему управления.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 10.

Каждый исследователь по-своему решает вопрос о степени самостоятельности местного самоуправления. Наиболее определенно об этом говорит С. Авакьян, предлагая рассматривать при определении природы местного самоуправления такой фактор, как наличие или отсутствие государственных начал в местном самоуправлении.Вильямский В.С. Указ. соч. С. 217.

В настоящее время практика показала, что природа местного самоуправления не может быть однозначно определена. Функции местного самоуправления имеют не только общественный, но и публичный характер. Местное самоуправление одновременно содержит в себе элементы как государственного, так и общественного образования, что нашло свое отражение в современной трактовке этого понятия.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 39.

Перечень авторов и мнений о содержании понятия местного самоуправления можно было бы продолжить, но уже из приведенных примеров видны основные различия в подходах к решению этой проблемы. Так сформировалось несколько подходов к пониманию местного самоуправления: 1. как основа конституционного строя; 2. как право населения на самостоятельное решение вопросов местного значения; 3. как форма народовластия; 4. как одна из разновидностей социального управления; 5. как институт гражданского общества.Трофимов М.С. К вопросу о системе гарантий местного самоуправления в России // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 1. - С. 44.

Отсутствие единого определения местного самоуправления позволяет все же очертить круг вопросов, которые объединены этим понятием: свободная деятельность населения, в личных целях, но и на благо всего общества; объединение людей по их интересам для совместной деятельности; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников, доходов и частично из государственных дотаций; участие граждан в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления, вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством.Морозова Л.Д. Указ. соч. С. 39.

Важнейшим признаком, отличающим местную власть от государственной, является то, что принципы для местного самоуправления устанавливает государственная власть, а местное самоуправление не может эти принципы изменить.Дементьев А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации / А.Н. Дементьев. - М., 2007. С. 105.

В юридической науке под принципами понимают определенные идеи, выработанные практикой и получившие закрепление в нормах права. Принципы местного самоуправления должны отражать его особенности в сравнении с другими социальными явлениями, общественными отношениями. Во-первых, принципы предопределяют единые основы построения и функционирования муниципальной власти; во-вторых, выступают в качестве критерия оценки действующей системы местного самоуправления, позволяют оценить, насколько практика местного самоуправления отвечает началам и идеям, выраженным в его принципах; в-третьих, принципы являются своего рода системой гарантий, позволяющей обеспечить права населения на самостоятельное решение вопросов местного значения.Там же. С. 108.

Европейская Хартия включает принципы, на основе которых определяется экономическая, финансово-бюджетная и налоговая политика демократического государства в отношении с органами местного самоуправления. Конституция РФ закрепила в ст. 12 принципы местного самоуправления, но содержание принципов не определено.Морозова Л.Д. Территориальное общественное самоуправление как реальная демократия населения // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 29.

Одним из первых определение принципов местного самоуправления предложил В.И. Фадеев: «Принципы местного самоуправления - это обусловленные природой местного самоуправления коренные начала и идеи, лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами». В определении предпринята попытка обозначения критериев, на основании которых могут быть сформулированы принципы местного самоуправления. Выделен особый предмет деятельности населения и органов местного самоуправления - управление местными делами. Указана характерная черта этой деятельности - самостоятельность решения местных дел.Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 110.

С учетом различных определений сущности местного самоуправления выделяются различные принципы.Бабинов Ю.А. Гражданское общество и демократия участия / Ю.А. Бабинов, А.А. Чемшит, В.Ф. Шрейдер. - Севастополь, 2006. С. 275.

В.И. Фадеев выделил следующие принципы местного самоуправления:

1. самостоятельность решения населением вопросов местного значения;

2. организационное обособление местного самоуправления, его органов в системе управления государством и взаимодействие с органами государственной власти в осуществлении общих задач и функций; 3. соответствие материальных и финансовых ресурсов местного самоуправления его полномочиям; 4. ответственность органов и должностных лиц местного самоуправления перед населением; 5. многообразие организационных форм осуществления местного самоуправления; 6. соблюдение прав и свобод человека и гражданина; 7. законность в организации деятельности местного самоуправления; 8. коллегиальность и единоначалие в деятельности местного самоуправления; 9. государственная гарантия местного самоуправления.Дементьев А.Н. Указ. соч. С. 110.

В.С. Четвериков выделил такие принципы деятельности органов местного самоуправления как: самостоятельность; народовластие; социальная справедливость; верховенство закона; разграничение по предметам ведения; приоритет прав человека и гражданина; ответственность и др.

В.А. Баранчиков обосновывает принципы организации и деятельности местного самоуправления:

1) население - главный субъект властеотношений в местном самоуправлении;

2) право населения городских, сельских и иных видов поселений на осуществление местного самоуправления;

3) обеспечение двухзвенной системы муниципальных образований;

4) многообразие форм организации местного самоуправления;

5) ответственность в системе местного самоуправления;

6) соблюдение прав и свобод человека и гражданина и др.Вильямский В.С. Указ. соч. С. 142.

Интересной представляется точка зрения В.М. Долговой, которая выделяет следующие принципы: принадлежность политической власти всему коллективу; осуществление власти непосредственно или через выборные органы; единство субъекта и объекта самоуправления на местах; совместное ведение дел на местном уровне и др.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 275.

Перечень принципов можно было бы продолжать, но уже из вышесказанного можно сделать некоторые выводы. Так часть авторов пишут о принципах местного самоуправления (О. Кутафин, В. Фадеев), другие о принципах его деятельности (В. Четвериков), третьи - о принципах организации и управления (В. Баранчиков, И. Выдрин). Проявляется неопределенность, неясно, к каким именно процессам, происходящим в муниципальных образованиях, они относятся.

В.С. Вильямский предпринял попытку критического анализа принципов, предлагаемых различными авторами. Анализу были подвергнуты принципы, которые вызывают сомнения. Так принцип ответственности - это скорее требование граждан к организации местного самоуправления. Многообразие форм организации не может являться принципом, т. к. это не руководство для повседневной деятельности, а мероприятие разового характера. Такие принципы, как государственные гарантии местного самоуправления, обеспечение государством минимальных местных бюджетов, равноправие муниципальной собственности среди других форм собственности и ряд других, касаются деятельности государства, связанной с местным самоуправлением, они не могут выполняться муниципальными образованиями самостоятельно, что является обязательным условием осуществления принципа. Анализ принципов позволяет отобрать те, которые можно рассматривать в качестве таковых: самостоятельность; законность; народовластие; гласность; научность. Дополнительно были сформулированы: доступность для населения информации о деятельности органов местного самоуправления; сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением.См.: Вильямский В.С. Указ. соч. 384 с.

Таким образом, понятие местного самоуправления можно раскрыть в следующих аспектах: как одну из основ конституционного строя, и основополагающий принцип организации власти; как одну из разновидностей социального управления, которая существует наряду с государственным; как форму народовластия, разновидности публичной власти на местном уровне; как право граждан местного сообщества на самостоятельное заведование местными делами; как одну из форм реализации прав и свобод. С учетом мнения различных ученых перечень принципов деятельности муниципальных образований может быть представлен следующим образом: самостоятельность; законность; народовластие; гласность; научность; доступность информации о деятельности органов местного самоуправления (принцип прозрачности деятельности); сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением. Перечисленные аспекты и принципы местного самоуправления не являются исчерпывающими. Они могут изменяться и дополняться по мере развития местного самоуправления, а также обоснования новых взглядов на сущность местного самоуправления.

1.3 Система местного самоуправления

1 января 2009 г. закончился переходный период и вступил в полную силу Федеральный закон № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Становление современной системы местного самоуправления в субъектах РФ с учетом исторических и иных местных традиций ведется со значительной долей вариативности. Обусловлено это и различиями в численном составе населения субъектов РФ и в готовности органов местного самоуправления к выполнению всего предусмотренного Федеральным законом № 131-ФЗ объема полномочий, и сложившейся практикой наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.5. На сегодняшний день, в целях совершенствования государственной политики в области местного самоуправления, образован совет при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления. Его основными задачами являются: подготовка предложений по осуществлению государственной политики в области развития местного самоуправления и определение приоритетных направлений ее реализации; рассмотрение вопросов обеспечения взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления муниципальных образований; рассмотрение проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам местного самоуправления.См.: О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления: указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 // Собрание законодательства РФ. - 2007. - № 45. - Ст. 5462.

Система местного самоуправления - это, с точки зрения муниципального права, совокупность организационных форм, посредством которых осуществляется местное самоуправление, т. е. обеспечивается решение вопросов местного значения на территории муниципального образования.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 258.

Система местного самоуправления - совокупность субъектов местного самоуправления, взаимодействующих в законодательно допустимых пределах между собой и с внешней средой с целью воплощения конституционно-законодательной модели местного самоуправления. В ней выделяются в качестве ее элементов субъекты местного самоуправления и их статус (население, система органов местного самоуправления, иные субъекты), территориальная организация местного самоуправления, муниципальное законодательство, муниципальная экономика.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 21.

Система местного самоуправления не является единой на территории РФ. Конституция устанавливает, что местное самоуправление самостоятельно в пределах своей компетенции, муниципальные образования равны по отношению друг к другу. Поэтому каждое муниципальное образование, его население, имеет право самостоятельно определить те формы, с помощью которых будет осуществляться местное самоуправление на соответствующей территории. Следовательно, в каждом муниципальном образовании складывается собственная система местного самоуправления.Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 258.

Правовую основу местного самоуправления в РФ составляют: общепризнанными принципы и нормы международного права, международные договоры РФ; Конституция РФ; федеральные конституционные законы; Федеральный закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ и др; издаваемые в соответствии с федеральными законами иные нормативные правовые акты РФ (указы и распоряжения Президента РФ, постановления и распоряжения Правительства, иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти; конституции (уставы), законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ; уставы муниципальных образований; решения, принятые на местных референдумах и сходах граждан; иные муниципальные акты.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С.5.

Организация и деятельность местного самоуправления неразрывно связана с определенной территорией, в границах которой она и осуществляется. Такой территорией является муниципальное образование. Этот термин впервые был введен Гражданским кодексом РФ в 1994 г. и раскрыт в Федеральном законе 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Согласно ст. 1 названного Закона муниципальное образование определялось как «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, или иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах, которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления». В приведенном определении были четко выведены основные признаки муниципального образования: населенная территория, в пределах которой осуществляется местное самоуправление, наличие на данной территории объектов муниципальной собственности, местного бюджета и выборных органов местного самоуправления.

Новый Федеральный закон от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержит точного определения понятия муниципального образования, а лишь ограничивается перечислением различных видов муниципальных образований:

1) городское или сельское поселение, в границах которых осуществляется местное самоуправление;

2) муниципальный район (несколько поселений или поселение с межселенными территориями, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, и могут осуществляться отдельные государственные полномочия, переданные органам местного самоуправления);

3) городской округ (городское поселение, не входящее в состав муниципального района, органы местного самоуправления которого осуществляют полномочия по решению вопросов местного значения, предусмотренных для поселения и муниципального района, и могут также осуществлять отдельные государственные полномочия, переданные на местный уровень);

4) внутригородская территория города федерального значения (часть городов Москвы и Санкт-Петербурга, в пределах которой осуществляется местное самоуправление).Белоусова Е.В. Правовые аспекты территориальной организации местного самоуправления в Российской Федерации // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 4. - С. 18.

Что касается признаков муниципального образования, то, основываясь на отдельных положениях Федерального закона 2003 г., многие ученые определяют их следующим образом:

наличие собственной территории, в границах которой осуществляется местное самоуправление;

наличие системы органов местного самоуправления;

право устанавливать собственную символику, отражающую исторические, национальные, культурные и иные местные традиции;

обязательно наличие устава муниципального образования и других местных правовых актов;

собственная финансово-экономическая база, которую составляет муниципальное имущество и финансовые средства муниципального образования; наличие собственной компетенции, которую составляют установленные для данного вида муниципального образования вопросы местного значения и полномочия по их реализации.Там же С. 19.

Местное самоуправление осуществляется на всей территории Российской Федерации в городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах и на внутригородских территориях городов федерального значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 10 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Территориальная реформа была самым первым шагом реформы местного самоуправления и должна была завершиться уже к 1 января 2006 г. Однако выявившиеся в ходе этой реформы недостатки и проблемы породили множественные пересмотры границ и статуса муниципальных образований, конфликты и судебные разбирательства. В наибольшей степени это коснулось городских округов. Ошибочна сама принятая в Законе концепция городского округа, в составе которого не могут существовать другие муниципальные образования. Из-за этой непродуманной концепции множество поселков в пригородных зонах городов, в т. ч. крупных поселков, имеющих градообразующие предприятия, достаточную налоговую базу, инженерную и социальную инфраструктуру, эффективно работающие местные администрации, т. е. все условия для создания муниципального образования были включены в состав городских округов. Для этого данные поселки пришлось либо преобразовать в сельские населенные пункты, либо вообще исключить из государственного реестра населенных пунктов и превратить их в микрорайоны городов.Бабун Р.В. Указ. соч. С. 18. До 2003 г. в субъектах РФ существовали различные формы территориальной организации населения на местном уровне. В некоторых регионах местное самоуправление осуществлялось только на уровне районов и крупных городов, в других - на уровне отдельных поселений, а в-третьих - и на уровне районов, и на уровне поселений.Мищенко В. В., Капустян Л.А. Территориальная организация населения региона: состояние и направления рационализации // Экономика и управление. - 2008. - № 6. - С. 153. По состоянию на 8 октября 2003 г., дату опубликования ФЗ № 131, в РФ существовало 11733 муниципальных образований. На 1 ноября 2007 г. законами субъектов РФ утверждены границы 24154 муниципальных образований, из них: городских округов - 523; муниципальных районов - 1799; городских поселений - 1732; сельских поселений - 19864. Внутригородских муниципальных образований городов федерального значения - 236.Итоги реализации федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации в 2007 г.» // Вопросы местного самоуправления. - 2008. - № 2(18). - С. 7.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7