Правовое регулирование форм участия населения в осуществлении местного самоуправления (на примере территориального общественного самоуправления города Омска)

Заслуживает внимания точка зрения Н.С. Бондаря, считающего, что возможность для граждан управлять местными делами, осуществлять местную власть является важнейшим проявлением свободы личности. К этой позиции примыкает и Н.А. Богданова: право местного самоуправления в конституционном праве составляет элемент конституционного статуса человека и гражданина. Оно либо раскрывает содержание права гражданина на управление делами государства и общества (участвовать в общественной жизни), либо сформировано как самостоятельное (местное, территориальное).Морозова Л.В. Местное самоуправление в России - сочетание государственных и общественных начал // «Черные дыры» в Российском законодательстве. - 2008. - № 2. - С. 40. Правовой статус личности в системе местного самоуправления характеризуется единством двух групп муниципальных прав и свобод. Первая группа - индивидуальные права и свободы, принадлежащие каждому гражданину в отдельности и реализуемые отдельным членом местного сообщества независимо от других его членов. Вторая группа - коллективные права, реализация которых возможна лишь посредством коллективных действий всех или большинства членов местного сообщества.Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. - 2007. - № 5. - С. 61.

Главными элементами местного самоуправления являются способы его организации и формы волеизъявления населения в виде прямой и непосредственной демократии.

На локальном уровне имеются более широкие возможности, чем на федеральном или региональном, для использования прямой демократии. Именно в ее рамках каждый член местного сообщества непосредственно принимает участие в организации своей жизни, сочетающейся с деятельностью всего местного сообщества.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 271.

Одним из элементов системы местного самоуправления являются органы местного самоуправления. Согласно Федеральному закону № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» органами местного самоуправления являются избираемые непосредственно населением и (или) образуемые представительным органом муниципального образования органы, наделенные полномочиями по решению вопросов местного значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 2 // Российская газета. - 2003. - 8 окт. Они имеют ряд определенных признаков: 1) создаются и действуют от имени соответствующего муниципального образования; 2) создаются и действуют на основе законов или других нормативных правовых актов в установленных ими формах и методами; 3) реализуют полномочия по решению вопросов местного значения, совокупность которых составляет его компетенцию; 4) характеризуются организационной обособленностью и самостоятельностью в структуре местного самоуправления; 5) наделены властными полномочиями.Прудников А.С., Алексеев И.А. Указ. соч. С. 192.

Классификация органов местного самоуправления возможна по различным основаниям. Так в зависимости от способа формирования органы местного самоуправления подразделяются на выборные и создаваемые в ином порядке. В зависимости от способа функционирования и порядка принятия решений органы местного самоуправления подразделяются на коллегиальные и единоначальные. В зависимости от характера компетенции выделяются органы местного самоуправления общей и специальной компетенции.Прудников А.С., Алексеев И.А. Указ. соч. С. 195.

В систему органов местного самоуправления законодатель включил представительный орган муниципального образования, главу муниципального образования, местную администрацию (исполнительно-распорядительный орган муниципального образования), контрольный орган муниципального образования, иные органы и выборных должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования и обладающих полномочиями по решению вопросов местного значения.Захаров И.В. Учет интересов населения - основной принцип организации местного самоуправления в России // Российский юридический журнал. - 2008. - № 4. - С. 86. В регулировании статуса избирательной комиссии муниципального образования федеральный законодатель сначала исходил из того, что данный орган входит в структуру органов муниципального образования. Однако, в связи с тем, что избирательная комиссия является частью системы избирательных комиссий в РФ, для обеспечения ее самостоятельности в 2005 г. в Федеральный закон 2003 г. было внесено не совсем логическое положение: «Избирательная комиссия муниципального образования является муниципальным органом, который не входит в структуру органов местного самоуправления.Авакьян С.А. Особенности российской модели местного самоуправления и пути ее совершенствования // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2008. - № 3. - С. 73.

Весьма интересный анализ органов местного самоуправления дал А.Е. Козлов. В частности, он определил функции местного самоуправления. К их числу он справедливо отнес:

1. Осуществление нормотворческой и контрольной деятельности, обеспечение реализации федерального и местного законодательства на территории.

2. Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью, местными финансами, формирование, утверждение и исполнение местного бюджета, установление местных налогов и сборов.

3. Обеспечение комплексного социально-экономического развития территории.

4. Обеспечение содержания и развития социальной и инженерно-коммунальной инфраструктуры территории, оказания полного комплекса услуг населению.

5. Охрана общественного порядка, обеспечение законности.Морозова Л.В. Указ. соч. С. 40.

По вопросам местного значения населением муниципальных образований и должностными лицами местного самоуправления принимаются муниципальные правовые акты. Муниципальные правовые акты, принятые органами местного самоуправления, подлежат обязательному исполнению на всей территории муниципального образования.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 7 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

В систему муниципальных правовых актов входят:

1) устав муниципального образования, правовые акты, принятые на местном референдуме (сходе граждан);

2) нормативные и иные правовые акты представительного органа муниципального образования;

3) правовые акты главы муниципального образования, местной администрации и иных органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставом муниципального образования.Там же. Ст. 43

Местное самоуправление должно решать большое количество вопросов местного значения, что требует наличия необходимых ресурсов, прежде всего финансовых и экономических.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 23. Органы местного самоуправления почти во всех муниципалитетах сталкиваются со значительным дефицитом ресурсов. В 1990-е годы главными причинами такого положения дел служили экономический кризис в стране, с одной стороны, и препятствование экономической автономии муниципалитетов региональными и отчасти федеральными органами власти, с другой. В 2000-е годы, несмотря на ощутимый экономический рост, политика децентрализации, проводимая федеральным Центром, привела к еще большему сужению экономической автономии местного самоуправления.Гельман В., Рыженков С., Белокурова Е. Указ. соч. С. 23.

Органы местного самоуправления от имени муниципального образования самостоятельно владеют, пользуются и распоряжаются муниципальным имуществом в соответствии с Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними нормативными правовыми актами органов местного самоуправления; вправе передавать муниципальное имущество во временное или в постоянное пользование физическим и юридическим лицам, органам государственной власти Российской Федерации и органам местного самоуправления иных муниципальных образований, отчуждать, совершать иные сделки в соответствии с федеральными законами; могут создавать муниципальные предприятия и учреждения, участвовать в создании хозяйственных обществ, в том числе межмуниципальных, необходимых для осуществления полномочий по решению вопросов местного значения.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 51 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Бюджет муниципального района и свод бюджетов поселений, входящих в состав муниципального района, составляют бюджет муниципального района.

Формирование, утверждение, исполнение местного бюджета и контроль за его исполнением осуществляются органами местного самоуправления самостоятельно с соблюдением требований, установленных Бюджетным кодексом Российской Федерации и настоящим Федеральным законом, а также принимаемыми в соответствии с ними законами субъектов Российской Федерации.Там же. Ст. 52.

В системе местного самоуправления следует выделять также ее внешние и внутренние связи. Внутренние связи в свою очередь делятся на внутримуниципальные (имеющие место внутри отдельных муниципальных образований) и межмуниципальные связи, связывающие между собой разные муниципальные образования, невластные объединения муниципальной направленности. Если ядром внутримуниципальных отношений является муниципальная власть, то межмуниципальные отношения строятся как принципиально не властные. В совокупности внешних связей на первом месте находятся отношения субъектов местного самоуправления с Российской Федерацией, субъектов РФ, призванными гарантировать подлинность, действительность местного самоуправления.Кокотов А.Н. Указ. соч. С. 24.

Таким образом, система местного самоуправления включает в себя совокупность субъектов таких как: население, система органов местного самоуправления, иные субъекты, которые взаимодействуют между собой и с внешней средой. А так же территориальную организацию местного самоуправления, муниципальное законодательство и экономику.

Самоуправление в России существовало на всем протяжении ее истории, но говорить о местном самоуправлении в его современном понимании имеет смысл, лишь начиная, с реформ 60-70-х гг. XIX в. Наиболее важным этапом в развитии местного самоуправлении является н. 90-х годов XX века, когда местное самоуправление получило независимость и самостоятельность от государственной власти. На сегодняшний день можно говорить о завершении муниципальной реформы, но в функционировании данного института осталось много неясностей и неточностей. Отсутствие единого определения местного самоуправления позволяет очертить круг тех вопросов, которые объединены этим понятием: свободная деятельность населения, в личных целях, но и на благо всего общества; объединение людей по их интересам для совместной деятельности; достаточная финансовая база, формируемая преимущественно из собственных источников, доходов и частично из государственных дотаций; участие граждан в формировании и организации деятельности органов местного самоуправления, вхождение местного самоуправления в единую систему управления обществом и государством. Система местного самоуправления представлена совокупностью субъектов: население, система органов местного самоуправления, иные субъекты, которые взаимодействуют между собой и с внешней средой, территориальная организация местного самоуправления, муниципальное законодательство и экономика. Деятельность местного самоуправления основывается на таких принципах, как самостоятельность, законность, народовластие, гласность, научность, доступность информации о деятельности органов местного самоуправления, сочетание местного самоуправления с территориальным общественным самоуправлением. Перечни принципов местного самоуправления и элементов его системы не являются исчерпывающими. Они могут изменяться и дополняться по мере развития местного самоуправления, а также обоснования новых взглядов на его сущность. Скорее всего, реформирование данного института будет происходить и в дальнейшем, а история его становления будет продолжена. Можем только предположить, что с учетом сложившейся на сегодняшний день ситуации, а именно в условиях финансово-экономического кризиса, а также с учетом положения России на международной арене, тенденции централизации будут усилены, а модель местного самоуправления, закрепленная в нормативных правовых актах, останется не реализованной в жизни.

Глава 2. Формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

2.1 Понятие и признаки народовластия

Народ осуществляет свою власть через органы государственной власти и органы местного самоуправления.Конституция РФ от 12 декабря 1993, ст. 3 // Российская газета. - 1993. - 25 дек. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, однако их существование признается и гарантируется Конституцией Российской Федерации.

Роль органов местного самоуправления, естественно, высока. Однако главная идея местного самоуправления связана с необходимостью обеспечения участия самого населения в реализации его функций и задач.Авакьян С. А. Указ. соч. С. 73.

Конституция Российской Федерации гласит, что местное самоуправление обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, и оно осуществляется через формы прямого волеизъявления, выборные и иные органы местного самоуправления. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» от 06.10.2003 конкретизировал положение Конституции РФ и установил, что население городского, сельского поселения независимо от его численности не может быть лишено права на осуществление местного самоуправления. В этом же нормативном акте закрепляется положение, согласно которому население самостоятельно и под свою ответственность осуществляет местное самоуправление как непосредственно, так и через органы местного самоуправления.Усманова П.В. Население как субъект местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право - 2006. - № 5. - С.30.

Самоуправление связано с активным участием граждан в решении вопросов своего жизнеобеспечения. Поэтому российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления именно граждан, проживающих на территории муниципального образования.

Среди российских ученых нет единства в том, каким понятием обозначить всю совокупность граждан, проживающих на территории муниципального образования и участвующих в осуществлении местного самоуправления. Как и в других странах, наиболее распространенными определения являются «население», «жители», «местное сообщество». Законодатель пока остановился на нейтральном понятии «население».Авакьян С.А. Указ. соч. С. 73.

Народовластие в системе местного самоуправления - это осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения, а также права на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.Муниципальное право России: учебник / под ред. Г.Н. Чеботарева. - 2-е изд., перераб. и доп. - М., 2006. С. 71.

Таким образом, население является основным компонентом системы местного самоуправления, и в данном случае анализу подлежат основные черты населения как элемента целого.

1. Население является особым субъектом местного самоуправления. Это вытекает из ст. 1 и 2 ФЗ № 131, согласно которым местное самоуправление осуществляется на территории муниципального образования особым субъектом - населением.

2. Население муниципального образования осуществляет свою власть непосредственно путем референдума, схода, народной правотворческой инициативы, обращений граждан, территориального общественного самоуправления, а также через выборные и иные органы местного самоуправления.

3. Население, осуществляя деятельность местного самоуправления, направляет ее на особый объект - вопросы местного значения.

4. Население осуществляет функции местного самоуправления самостоятельно. Исходя из смысла Конституции РФ, можно констатировать, что местное самоуправление выступает в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти.Усманова П.В. Указ. соч. С. 30. Самостоятельное решение населением вопросов местного значения предполагает наличие системы эффективно функционирующих демократических институтов, позволяющих выражать интересы и волю местного населения, а также свободы инициатив и выбора решений органов местного самоуправления на основе своих полномочий, но в рамках действующих законов.Муниципальное право РФ: учеб. пособие / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2007. С. 101.

5. Население осуществляет право собственника в отношении имущества, входящего в состав муниципальной собственности.

6. Население муниципального образования осуществляет контроль над органами и должностными лицами местного самоуправления, исходя из своих интересов.

7. Население как основной субъект системы местного самоуправления имеет свой правовой статус, который вытекает из смысла Федерального закона. Так, первым элементом правового статуса являются полномочия, среди которых право выбрать структуру органов местного самоуправления, право на изменение границ территории муниципального образования, преобразование муниципальных образований, на принятие устава муниципального образования и др. Следующим элементом правового статуса является ответственность населения. Особенность ее в том, что население отвечает «само перед собой», так как в ФЗ № 131 имеется формулировка: население решает вопросы местного значения «под свою ответственность», следовательно, на каждом жителе конкретного муниципального образования лежит часть ответственности. Механизм ответственности предполагает установление санкции. В самом общем виде они представлены как низкий уровень социальных благ и прочие негативные последствия для населения. Ответственность населения опосредована. Опосредуют ее, прежде всего органы местного самоуправления, так как в их руках находится наибольший объем полномочий, властных рычагов.Усманова П.В. Указ. соч. С.30. Вот почему ответственность местного сообщества в юридическом смысле трансформируется в органы местного самоуправления. Значит, население должно обладать возможностью контролировать властные органы и в случае необходимости применять к ним меры юридической ответственности. Следующим элементом правового статуса являются гарантии деятельности населения. К гарантиям деятельности можно отнести закрепленные законом возможности по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления.

8. Население муниципального образования составляют жители РФ, обладающие различными видами правоспособности: гражданской правоспособностью; избирательной правоспособностью; правоспособностью осуществлять местное самоуправление и обращаться в органы местного самоуправления и к их должностным лицам. Именно в процессе деятельности граждан по реализации правоспособности и реализует себя такой субъект местного самоуправления, как «население муниципального образования».Там же. С. 31.

Права граждан в связи с осуществлением местного самоуправления именуются «муниципальные правами граждан».

Муниципальные права граждан имеют ряд существенных признаков:

1. реализация этих прав предполагает связь с конкретным муниципальным образованием;

2. они являются элементом конституционного статуса граждан и производны от него;

3. перечень их устанавливается Конституцией РФ, ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ», законами субъектов РФ.Чеботарев Г.Н. Указ. соч. С. 70.

Таким образом, под муниципальными правами граждан следует понимать систему гарантированных прав и свобод личности, которые реализуются на территории соответствующего муниципального образования, признаются им и закрепляются в законодательных актах РФ, ее субъектах и уставе муниципального образования.Петрова Т.К. Население как субъект местного самоуправления // Законодательство. - 2007. - № 5. - С. 61.

Право граждан на осуществление местного самоуправления нашло свое закрепление в гл. 5 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Анализ нормативных актов позволяет выделить следующий перечень прав граждан на участие в местном самоуправлении. К ним относятся права:

- непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения путем местного референдума, сходов;

- избирать и быть избранными в органы местного самоуправления;

- получать равный доступ к муниципальной службе;

- на индивидуальное и коллективное обращение в органы местного самоуправления и к должностным лицам местного самоуправления;

- получать полную и объективную информацию о деятельности органов местного самоуправления;

- защищать свои права на участие в местном самоуправлении в судебном порядке;

- на территориальное общественное самоуправление;

- выступить с правотворческой инициативой;

- обратиться с инициативой о проведении публичных слушаний;

- на проведение собраний и конференций;

- голосовать по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования;

- право участвовать в других формах прямого волеизъявления.

Итак, народ, население - это по основной конституционно-демократической идее главный субъект властвования. Следует помнить, что местное самоуправление вообще строится на основе принципа - первичным субъектом является житель, а органы местного самоуправления - вторичны. Соответственно, возможности реализации им своих естественных прав на самоуправление должны быть самыми широкими и неограниченными.Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. -2008. - № 6. - С. 80.

Однако нередко встречаются другие представления об основном субъекте местного самоуправления. То таковым считается выборный орган, то мэр или глава администрации, то органы местного самоуправления в целом. Получается, что население как субъект местного самоуправления может проявлять свою роль только опосредованно.Петрова Т.К. Указ. соч. С. 60.

Некоторые исследователи полагают, что преуменьшение в законодательстве значения инициативы граждан в сфере местного самоуправления является следствием неупоминания об институте местного сообщества в Законе о местном самоуправлении. Категорию «местное сообщество» можно встретить лишь в уставах и законах о местном самоуправлении некоторых субъектов РФ.Там же. С. 62. Местную территориальную власть преимущественно избирает население муниципальных образований, которое в политико-социологическом смысле слова является социальной популяцией, именуемой «местным сообществом». Местное сообщество одновременно является объектом и субъектом муниципальной политики института самоуправления, которое выступает фактором его жизнедеятельности.Бабинов Ю.А. Указ. соч. С. 250. В связи с этим понятен интерес ученых к данному институту.

Так, по мнению Н.С. Бондаря, местное сообщество является разновидностью территориального коллектива. В нем концентрируется по территориальному признаку система отношений, характеризующих реальное положение личности в обществе, ее фактическое участие в демократическом самоуправлении на местах, равно как и в решении общегосударственных вопросов.См.: Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие / Н. С. Бондарь. - М: Норма, 2008. - 592 с.

Например, И.В. Выдрин выделяет четыре признака, характерных для местного сообщества.

Во-первых, местное сообщество является социальной общностью, складывающейся в результате взаимодействия людей. Единство социальных общностей обеспечивается совокупностью присущих им признаков. К числу таковых относятся: добровольная самоорганизация, самоуправляемость сообществ граждан, их способность непосредственно осуществлять присущие им социальные функции.

Во-вторых, основой объединения людей в местные сообщества являются особые местные интересы.

В-третьих, местные сообщества выполняют специфические функции, обеспечивая обмен всеми основными видами деятельности людей.Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

В-четвертых, местные сообщества складываются в рамках территориальных единиц.

Таким образом, по мнению М.А. Краснова, категория «местное сообщество» высвечивает сердцевину философии местного самоуправления.Там же. С. 63.

Первоначальным источником любой власти, в том числе и местной, по словам, А. Токвиля является не государство в лице своих представительных органов и даже не «нации» и не «народ», как обычно провозглашается в законе, а индивиды, добровольно объединившиеся с другими на основе своих «неотчуждаемых прав» и сами управляющие своими собственными делами.Усманова П.В. Указ. соч. С. 35.

Другие авторы считают подобные взгляды на местное самоуправление идеалистическими, призывая не абсолютизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню. По мнению С.А. Авакьяна, «не надо создавать себе и населению иллюзий, будто оно осуществляет местное самоуправление непосредственно и только».Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

Местное самоуправление возникает из частных и групповых интересов и существует, пока должным образом обеспечивает их удовлетворение. Представляется обоснованным мнение о том, что «если человек живет в обществе, значит, интересы общества включаются в систему его личных интересов независимо от того, осознает он это или не осознает».

Как справедливо отмечает В. Остром, именно на примере институтов местного самоуправления люди узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективными действиями, и лучше понимают, как их общие интересы влияют на качество жизни. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков.Там же С. 61.

Сущность местного самоуправления как формы демократической, наиболее приближенной к населению публичной власти, предполагает широкое участие населения в решении местных дел. Так проведенное ВЦИОМ в 2007 г. репрезентативное исследование по теме «Россияне о местном самоуправлении: его роли, функциях, возможностях, перспективах» привело к выводу о том, что большинство граждан имеют искаженное представление о сути самого института местного самоуправления, идентифицируя его не столько с формой осуществления народом своей власти, «сколько с представительством государства» на местах».Васильев В.И. Организационно-правовые проблемы местного самоуправления // Журнал Российского права. - 2008. - № 11. - С. 38.

Интересно высказывание Л.С. Мамута, определяющего роль участия гражданина в делах местного самоуправления: «Поскольку без соответствующих личных усилий не возникнут и не упрочатся демократические институты публичной власти, не установится правовой порядок, люди не получат возможность в должном объеме осуществлять и защищать свои свободы».Усманова П.В. Указ. соч. С. 35. Основными препятствиями активному участию жителей в местном самоуправлении, по мнению Н.В. Мальковец, являются неверие в реальную возможность оказывать влияние на принимаемые решения, иждивенчество, привычку надеяться на готовое, безразличие к общим делам, недостаток знаний.Мальковец Н.В. Перспективы развития территориального общественного самоуправления и общественной активности граждан в современных условиях // Городское управление. - 2008. - № 12. - С. 97.

Главное в самоуправлении - не столько участие населения в выборах в целях формирования органов местного самоуправления, сколько его роль в выработке основных задач и способов их выполнения, контроле над деятельностью органов местного самоуправления. М.А. Краснов полагает, что «таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразить реальное самоуправление людей в территориальном разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления».Петрова Т.К. Указ. соч. С. 62.

Таким образом, народовластие в системе местного самоуправления - это:

- осуществление населением муниципального образования полновластия в рамках действующего законодательства при решении вопросов местного значения;

- право на участие жителей в управлении своим муниципальным образованием через выборные органы местного самоуправления и выборных должностных лиц.

Местное самоуправление как деятельность населения муниципального образования по осуществлению власти на определенной территории имеет свои формы реализации. Так же как государственная власть, муниципальная власть может осуществляться в формах непосредственной либо представительной демократии. И те и другие представляют собой формы организационной деятельности местного самоуправления.

2.2 Непосредственная демократия в системе местного самоуправления

Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 6 октября 2003 г. (ред. от 25.12.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2003. - 8 окт.

Непосредственная демократия при осуществлении местного самоуправления - осуществление публичной власти непосредственно населением муниципального образования, принятие им общеобязательных решений по вопросам местного значения, участие в работе органов муниципального образования при решении вопросов местного значения.Чеботарев Г.Н. Указ. соч. С. 70.

Как уже упоминалось, самоуправление связано с активным участием граждан в решении вопросов своего жизнеобеспечения. Поэтому российское законодательство признает основным субъектом местного самоуправления именно граждан, проживающих на территории муниципального образования.

С 1 января 2009 г. вступили в полную силу все требования ФЗ № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Это закон, который, прежде всего, призван развивать инициативу населения по месту жительства, так как он касается одновременно и одного из уровней власти, и важнейшего института гражданского общества.Мальковец Н.В. Указ. соч. С. 89. Новое законодательство пошло по пути более глубокой и детальной регламентации форм осуществления населением местного самоуправления, а также детального регулирования механизмов его осуществления почти в каждом конкретном случае.Захаров В.М. Местное самоуправление. О процедурах непосредственного народовластия // Закон и право. - 2008. - № 6. - С. 81.

Анализируя содержание данного закона, можно заметить, что законодатель придает особое значение формам прямого волеизъявления населения и формам его участия в осуществлении местного самоуправления, создавая дополнительные гарантии для реализации непосредственно населением права на местное самоуправление. Так, Закон, называя непосредственные формы демократии, в которых может быть осуществлено местное самоуправление, делит их на два вида:

1. формы непосредственного осуществления местного самоуправления населением;

2. формы участия населения в осуществлении местного самоуправления.Антонова Н.А. Развитие форм непосредственной демократии в системе местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. - 2007. - № 4. - С. 38.

К первой группе относятся местный референдум, муниципальные выборы, голосование по отзыву депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления, голосование по вопросам изменения границ муниципального образования, преобразования муниципального образования, сход граждан. Ко второй группе все остальные формы непосредственного волеизъявления граждан.Прудников А. С., Алексеев И. А. Указ. соч. С. 171.

При некоторой схожести этих форм между ними есть различия. Так, реализация форм непосредственного осуществления местного самоуправления населением ведет к принятию властного решения по вопросам местного самоуправления (такое решение может быть принято на референдуме, на выборах принимается решение о создании выборного органа и т. д.).

Нормы, устанавливающие формы участия населения в решении вопросов местного значения, предусматривают, что помимо населения в решении вопросов местного значения участвуют и другие субъекты (органы, должностные лица местного самоуправления). Реализация норм этой группы ведет только к выявлению мнения по конкретному вопросу местного значения, решать же этот вопрос будут органы местного самоуправления или должностные лица.

Отличие этих форм друг от друга состоит в том, что формы первой группы являются обязательными. Так, выборы с определенной периодичностью проводятся в муниципальном образовании для того, чтобы сформировать представительный орган или выборное должностное лицо. Референдум в определенных случаях также является обязательным, как и в установленных случаях обязательным является голосование о досрочном отзыве должностного лица.

Меньшая степень обязательности присутствует в отношении форм второй группы. Здесь лишь публичные слушания являются обязательным этапом в принятии решения по установленному кругу вопросов. Остальные же формы - только возможные формы участия населения в решении вопросов местного значения.Антонова Н. А. Указ. соч. С. 38.

В качестве общих признаков этих двух форм прямого волеизъявления граждан выступают:

1) обязательная правовая регламентация процедур их осуществления;

2) неопосредованный характер воздействия воли каждого участника на правовой результат; 3) предмет, по которому осуществляется волеизъявление граждан, - как правило, вопросы местного значения. Отличительными же признаками являются:

1) если формы осуществления местного самоуправления воздействуют на конечный правовой результат в императивном порядке, то есть воля каждого обязательно воздействует на окончательный правовой результат, то формы участия в осуществлении местного самоуправления предполагают выработку промежуточного правового результата (в виде проекта) и в консультативном (необязательном) порядке воздействуют на этот результат;

2) в отличие от формы осуществления местного самоуправления форма участия населения не предполагает персонифицированной фиксации участников прямого волеизъявления граждан, наличия кворума, специального контроля за соблюдением установленного регламента проведения мероприятий и других обязательных условий и атрибутов императивных форм непосредственного осуществления населением местного самоуправления.Уваров А.А. Местное самоуправление и гражданское общество // Конституционное и муниципальное право. - 2008. - № 15. - С. 9.

В сравнении с прежде действовавшим федеральным законом от 28.08.1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» федеральный закон от 06.10.2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривает расширение перечня форм непосредственного народовластия. К ним наряду с классическими образцами прямого участия граждан в решении вопросов местного значения (местный референдум, муниципальные выборы, народная правотворческая инициатива, собрания и обращения граждан) в настоящее время также отнесены голосование по отзыву депутата (члена) выборного органа или должностного лица местного самоуправления, публичные слушания, конференции граждан, опросы граждан и другие формы непосредственного осуществления местного самоуправления.Князев С.Д. Местное самоуправление в Российской Федерации: конституционная природа и значение для муниципального права // Журнал Российского права. - 2008. - № 6. - С. 18.

В целом ФЗ № 131 несколько сузил возможности населения муниципальных образований по непосредственному решению вопросов местного самоуправления. И, прежде всего тем, что более детально регламентирует процедурные вопросы почти всех форм непосредственного народовластия на местах, что граничит с заурегулированностью.Захаров В.М. Указ. соч. С. 84. Закон в ст. 33 указывает, что эти формы должны основываться на принципах законности и добровольности, устанавливает гарантии применения названных форм в виде обязанности государственных органов, их должностных лиц, органов и должностных лиц местного самоуправления содействовать населению в непосредственном осуществлении им местного самоуправления и участии в нем.Там же. С. 81.

В указанном Федеральном законе перечислены следующие формы народовластия:

· местный референдум;

· муниципальные выборы;

· собрание (сход) граждан;

· народная правотворческая инициатива;

· обращения граждан в органы местного самоуправления;

· территориальное общественное самоуправление;

· и другие.

Местный референдум. Референдум - всенародное голосование граждан Российской Федерации, обладающих правом на участие в референдуме, по вопросам государственного значения.О референдуме Российской Федерации: федер. конст. закон от 28 июня 2004 г. № 5-ФКЗ (ред. от 24.04.2008), ст. 1 // Российская газета. - 2004. - 30 июня. Гражданин Российской Федерации, достигший возраста 18 лет, имеет право голосовать на референдуме, участвовать в выдвижении инициативы проведения референдума, а также в иных законных действиях по подготовке и проведению референдума. Там же. Ст. 5.

Референдум является формой прямого волеизъявления граждан по наиболее важным вопросам государственного и местного значения в целях принятия решений.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7