Земельный кадастр как инструмент регулирования социально-экономического развития города

Застройка является приоритетным направлением использования земель поселений. Поэтому ЗК РФ установлено, что земельные участки в городских и сельских поселениях могут быть изъяты, в том числе путем выкупа, для государственных или муниципальных нужд в целях застройки в соответствии с генеральными планами городских и сельских поселений, правилами землепользования и застройки. При предоставлении под застройку земельных участков из государственных или муниципальных земель условия предоставления каждого конкретного участка, его размер, ограничения отдельных видов использования участка указываются в решении о его предоставлении либо в договоре аренды данного участка. Конкретный размер предоставляемого под застройку участка будет зависеть от объема и вида предполагаемого строительства, от принятых в данном муниципальном образовании норм предоставления земельных участков для жилищного строительства, от наличия свободных земель и т.п. Осуществлять строительство можно при наличии разрешения на строительство, которое подтверждает соответствие проектной документации требованиям градостроительного плана земельного участка (ст. 51 ГрК).

Градостроительная документация о застройке территории города включает в себя проекты планировки территории, проекты межевания территорий и градостроительные планы земельных участков. Последний вид документации является новеллой Градостроительного кодекса 2004 г. Подготовка документов по планировке территории осуществляется на основании документов территориального планирования, правил землепользования и застройки в соответствии с требованиями технических регламентов, градостроительных регламентов с учетом границ территорий объектов культурного наследия и зон с особыми условиями использования территорий.

В целях установления границ земельных участков в городах для закрепления и передачи земельных участков в собственность, аренду, другие виды пользования юридическим и физическим лицам, а также в целях регистрации земельных участков Правительство РФ утвердило Положение о порядке установления границ землепользований в застройке городов и других поселений Постановление Правительства Российской Федерации от 02.02.1996 №105 (в ред. Постановления Правительства РФ от 21.08.2000 №615) // Собрание законодательства РФ, 05.02.1996, №6, ст. 592.. Его реализация должна привести к решению двух задач: установлению границ существующих объектов недвижимости и формированию новых объектов недвижимости в сложившейся застройке. Одним из правил установления границ земельных участков стало исключение из площади земельного участка территорий, занятых транспортными и инженерными коммуникациями, и территорий общественного пользования при межевании территории сложившейся застройки городов и других поселений. Для всех типов застройки в границы земельного участка включаются все объекты, входящие в состав недвижимого имущества, подъезды и проходы к ним, а также обеспечивается доступ ко всем объектам социальной, инженерно-транспортной инфраструктуры. Границы земельных участков устанавливаются по красным линиям, осям внутренних проездов, другим границам, предусмотренным градостроительной документацией. Разработка проекта межевания территории осуществляется по инициативе органов местного самоуправления или физических и юридических лиц - владельцев недвижимости, расположенной в границах квартала, микрорайона или другого элемента планировочной структуры. Проект межевания территорий - специальный вид градостроительной документации, при разработке которой применяются различные методы установления границ земельных участков в различных территориальных зонах. При этом соблюдается ряд принципов: границы существующих землепользований не подлежат изменению, за исключением случаев изъятия земель для государственных или муниципальных нужд либо при согласии землепользователя на изменение границ земельных участков; межеванию не подлежат территории, занятые транспортными и инженерными коммуникациями и сооружениями, а также земли общего пользования.

2. Город Москва как объект кадастровых работ

2.1 Краткая социально-экономическая характеристика города

Жилой фонд Москвы насчитывает сегодня порядка 190 миллионов квадратных метров жилых домов общей площади и крайне разнороден по своему составу. Примерно процентов 50 этого фонда составляют жилые дома, построенные после войны. Это достаточно новые жилые дома, которые тоже можно разделить по этапам домостроения в столице. Во-первых, начнем с так называемого "сталинского периода", который можно охарактеризовать добротными капитальными зданиями с кирпичными стенами, которые строились после войны и составляют опорную застройку таких проспектов, как Ленинский и Комсомольский. Эти дома возводились силами большого количества рабочих. И, конечно, темпы строительства таких домов не устраивали руководство страны. Поэтому в 1954 году правительство приняло постановление о переходе на индустриальные системы строительства жилых домов. В соответствии с ним предусматривалось перейти от старых типов зданий к строительству так называемого "панельного жилья", основу которого должны были составить пятиэтажные здания, которые вначале были разработаны как здания-общежития для рабочих, которые приезжали строить Москву. Но поскольку строить надо было много, надо было переселять людей из подвалов и строить быстро, на основе вот этой системы панельных пятиэтажек была разработана система уже жилых пятиэтажных зданий различных серий.

Эти дома претерпели существенную корректировку. Во-первых, дома-общежития - это дома коридорного типа с рядом комнат. Здесь же речь шла о том, чтобы каждому гражданину дать отдельную квартиру. Поэтому это уже была поквартирная система, в которой на лестничной клетке, как правило, располагались четыре квартиры, объединялись эти квартиры лестницей. Лифта в то время для таких зданий не предусматривалось. И высота этажа была выбрана таким образом, чтобы максимально сэкономить на строительных материалах.

В то время проводились различные эксперименты по отработке системы. Примерно в 60-х годах была предпринята подобная попытка для пятиэтажного фонда: строить дома так называемого "широкого шага". Известно, что шаг между несущими конструкциями панелей в пятиэтажке разный, но, как правило, он не превышает три метра. Так вот, в 60-е годы была предпринята попытка строить пятиэтажки с "широким шагом", где между несущими стенами было шесть метров. Это означало, что с разрастанием семьи, предположим, перегородку, которая не являлась капитальной и была выполнена из гипсобетона или чего-то подобного, можно было демонтировать и увеличить площадь комнат, которые вы имели в то время. Но эксперимент показал, что подобные конструкции "широкого шага" оказались ненадежны в эксплуатации, и от них потом отказались. Поэтому основные типы пятиэтажек, которые дошли до нашего времени и которые составляют сегодня примерно 36 миллионов квадратных метров жилья, основаны на двух конструктивных схемах. Одна схема, к которой относятся дома так называемых "сносимых серий", исчерпавшие свой и физический, и моральный ресурс, - это дома, в которых несущие стены расположены поперечно к оси дома и на них опираются перекрытия. Дело в том, что в то время было принято направление на максимальное снижение материалоемкости зданий. И панели были сконструированы таким образом, что представляли собой очень тонкие скорлупки, между которыми располагался утеплитель. Причем они были разработаны и для стен, и для перекрытий. И вот со временем, когда утеплитель, который в то время был достаточно несовершенным, претерпел просто физический износ и осел в панелях, их теплозащитные свойства, конечно, снизились, и данные панели уже перестали отвечать современным нормам. А сами эти тонкие "скорлупки", из которых были выполнены перекрытия, просто получили значительные деформации и прогибы. Как раз это и послужило основанием для того, чтобы поднять вопрос о сносе подобных зданий и строительстве на их месте современных 16-этажных и более зданий, которые и по планировке, и по конструкции, и по долговечности значительно превосходят старые типы зданий.

На тот период энергоносители в нашей стране были достаточно дешевыми. И поэтому экономили на строительных материалах, а не на тепле. Скажем, сопротивление теплопередаче наружных стен на тот период примерно составляло где-то 1,7 квадратного метра на градус Цельсия... А нынешние нормативы, которые были впервые разработаны в Москве в 1994 году, а потом уже были распространены и на другие регионы, предусматривают конкретно для московского региона сопротивление теплопередаче уже на уровне 3 квадратных метров на градус Цельсия, то есть почти в два раза выше, то есть большинство московских домов не соответствует действующему стандарту?

Направление так называемых "сносимых серий" - это всего лишь одна конструктивная система. Но ведь была же и другая. Это система тех же самых пяти-, а потом и девятиэтажных зданий с продольными несущими стенами. И эти продольные несущие стены просто в силу определения должны были нести все эти пять или девять этажей, поэтому они были сконструированы из других материалов, более прочных, это были в основном однослойные конструкции, на которые опирались перекрытия. И их толщина имела некоторый резерв, даже по сравнению с теми нормами, которые существовали тогда. Сегодня нормы изменились. Но, тем не менее, система продольных несущих стен, одновременно выполняющих теплоизолирующие функции, позволяет произвести так называемую "модернизацию" или "реконструкцию". То есть сегодня, сохраняя несущий остов зданий и эти стены, которые продолжают осуществлять несущие функции, можно, применив современные материалы, утеплить их, довести до требований современных нормативов, и такая работа уже проводится. В Москве за последние несколько лет две программы экспериментального утепления старого фонда были выполнены. Первая появилась пять лет назад. Было выпущено распоряжение правительства N 181, в котором были намечены 9 конкретных так называемых "пилотных" или "экспериментальных" зданий разных серий: и пятиэтажных, и девятиэтажных, и 16-этажных, не предназначенных к сносу, чтобы на них отработать технологию утепления стен.

Первый дом, который в соответствии с данной программой модернизировали по улице Хабаровской, был 9-этажным обычным панельным домом, он был реконструирован без отселения жильцов. В том случае для утепления наружных стен была применена современная система так называемого "вентилируемого фасада", который имеет фирменное название "Мармарок". Это плитки, которые крепятся на относе к существующей стене, и между ними располагаются современные виды утеплителя. Вот такой дом был модернезирован несколько лет назад.

Замеры, которые были проведены до и после модернизации по расходу тепла в данном доме, показали, что мы совершенно твердо имеем здесь экономию теплоэнерготехнических ресурсов. В частности по отоплению - в размере порядка 25-26 процентов, то есть одной трети.

Шумозащитные свойства также повышаются, но главным образом не за счет стен, а за счет того, что в этих зданиях полностью заменяются окна. Старые окна, которые были, как правило, двухслойными на спаренных блоках, имели сопротивление теплопередаче на уровне 0,39, где-то так по нормативам. А новые нормы предусматривают увеличить эту характеристику примерно до 0,55. Это значит, что нужно применять совершенно другие конструкции окон, оснащение их стеклопакетами, которые имеют значительно более высокие шумозащитные характеристики, чем старые окна.

Пока утепление экспериментальных зданий выполнялось за счет средств бюджета, жильцы там не понесли никаких затрат. Город профинансировал все работы, так как он в конечном итоге заинтересован в том, чтобы расход энергоресурсов в жилом фонде сокращался. Не секрет, что расход тепла в системах отопления жилого фонде по России значительно выше, чем за рубежом. И почему? Энергетический кризис, который коснулся западных стран в 1973 году, заставил их в тот период почти полностью пересмотреть свои строительные программы. И 30 лет назад была поставлена задача значительно повысить в связи с ростом цен на энергоносители теплотехнические характеристики зданий. В России подобный кризис начался не так давно, происходит только последние 10 лет. Поэтому Россия как бы повторяет зарубежный опыт, и поэтому так же, как и там, мы должны использовать разные схемы финансирования капитального ремонта или реконструкции жилых зданий. В Германии для этих целей используются главным образом кредиты банков под низкие проценты, которые берет население и производит работы по реставрации домов, в которых оно проживает.

В Москве есть Положение об организации проведения реконструкции, ремонта и технического обслуживания зданий "ВСН-58-88". Этот документ был выпущен в 1988 году. И в нем совершенно четко определены сроки капитального ремонта и реконструкции зданий. Дело в том, что любой объект имеет жизненный цикл. Жизненный цикл начинается с проектирования этого здания, затем в него включается строительство объекта, но самым длительным является срок эксплуатации этого объекта. Так вот, если вернуться к нормативам, то наши современные панельные здания имеют срок эксплуатации, последних этапов строительства, 125 лет.

А в отношении тех, что строили в 60-е годы, срок тоже был дифференцированным. Многоэтажное жилье, которое строилось в то время, имело срок службы порядка где-то 100 лет, малоэтажные здания - срок службы 50 лет.

Есть капитальный ремонт, который требуется для восстановления физического износа здания. Все ведь здания стареют. И еще есть реконструкция, когда к капитальному ремонту добавляется перепланировка, надстройка и улучшение потребительских свойств здания. В основном сроки, которые мы сейчас рассматриваем, относятся к капитальным ремонтам. Капитальные ремонты по нормативу должны выполняться для разных конструктивных элементов в разные сроки. Возьмем стены. Если открыть нормативный документ, то увидим, что панельные стены имеют сроки капитального ремонта 50 лет.

Трубы тоже бывают разные. Если трубы, используемые для водоснабжения, оцинкованные, то у них срок службы - 30 лет. Если взять трубы для отопления, то у них срок службы - 20 лет. Поэтому капитальный ремонт разных элементов осуществляется по-разному. В среднем можно сказать, что один раз в 30 лет дома должны ставиться на капитальный ремонт. Итого за 125 лет мы должны иметь четыре капитальных ремонта дома.

Во время которых мы каждый раз должны производить такие работы, чтобы можно было восставить ресурс здания по всем системам и конструктивным элементам. Поэтому главное свойство строительных конструкций наряду с прочностью, с теплофизическими свойствами, - это еще и надежность. А она, в свою очередь, состоит, прежде всего, в ремонтной пригодности, то есть необходимо строить здания из таких конструкций, которые можно было бы ремонтировать и которые были бы пригодны для восстановления свойств. А между капитальными ремонтами каждый элемент здания должен обладать свойством безотказности эксплуатации в течение 30 лет Щедрунова Е. Состояние жилого фонда в Москве и новые технологии реконструкции зданий // Маяк, 20.02.2003..

По данным последнего справочника МосгорБТИ, на 1 января 2006 года в столице насчитывали 114 257 строений, из них -- 39 648 жилых и 74 609 нежилых. Они распределяются по городу не совсем равномерно. Жилых зданий на каждый административный округ приходится от 3 до 5,5 тыс. (от 8 до 14%). Исключение составляет Зеленоград: в нем их всего 1139 (3%). В пересчете на квадратные метры дифференциация еще заметнее. Так, в ЮАО общая площадь жилья составляет примерно 26,5 млн кв. м (это больше, чем в других округах столицы), а в том же Зеленограде -- только 4,3 млн. Правда, не всегда эта площадь пропорциональна количеству имеющихся домов. В ЮАО, например, всего чуть более 3 тыс. жилых зданий.

Самыми застроенными в Москве являются ЗАО и ВАО -- по 14% домов от общего количества в городе. В ЦАО и САО -- по 12%, в ЮЗАО -- 11%, в ЮВАО и СВАО -- по 9% и в двух оставшихся -- ЮАО и СЗАО -- по 8%.

Картина распределения нежилых строений по округам несколько иная. Больше таких объектов недвижимости в ЦАО (20%). Понятно, что именно в центре города сосредоточено наибольшее число театров, музеев, ресторанов, деловых комплексов. За лидером с отрывом идет ЮАО (13%), а за ним -- ЮВАО (12%). Меньше всего нежилых строений в СЗАО и ЮЗАО (примерно 6 и 5 %), а также в Зеленограде (1%).

В Москве преобладает застройка низкой этажности. В жилищном фонде столицы более 20 тыс. домов высотой в один--пять этажей и только 4,5 тыс. -- 16-22-этажных. Дома, в которых более 23 этажей, вообще исчисляются пока тремя сотнями. Вместе с тем, несмотря на количественное превосходство низкорослых построек, основная часть общей площади жилищного фонда приходится на 16-22-этажные здания.

Таблица 2.1

Техническое состояние объектов жилищного фонда Москвы

Статистика московского жилья по годам возведения раскрывает не менее интересные факты. Наибольшее количество таких сооружений (12 435) появилось в столице на первом этапе индустриального домостроения (1956-1965 годы), а наименьшее (276) -- во время Великой Отечественной войны (1941-1945 годы). Если сравнить ежегодный объем жилья, вводимого в разные исторические периоды, то в годы массовой застройки сдавали по 1381 дому в год, а в 2005 году -- всего 365. Итог не в нашу пользу. Однако картина достижений меняется, если принять во внимание показатель общей площади новых домов. За девять лет индустриального периода (1956-1965 годы) построено почти 39 млн кв. м, примерно столько же (37 млн. кв. м) -- за другие девять лет (с 1976 по 1985 год). При этом количество домов в 80_е годы увеличилось всего на четыре тысячи, а не на 12, как в 60_е. Снижение числа возводимых сооружений при увеличении их емкости -- явление вполне современное и связанное с нехваткой площадей под застройку и растущим спросом населения на квартиры. Дефицит земли в городе вынуждает власти увеличивать этажность и искать оптимальные планировочные решения помещений.

Рис. 2.1 - Распределение жилых строений Москвы по годам постройки

Постоянный мониторинг технического состояния зданий, который также осуществляет МосгорБТИ, позволяет проследить за процессом старения наших домов. Изменения, произошедшие за период с 2001 по 2006 год, показывают, что жилищный фонд столицы постепенно ветшает. Количество сооружений в неудовлетворительном состоянии за пять лет увеличилось на 2961, а хороших -- лишь на 541. Тревожные для города тенденции и послужили основанием для разработки властями города программы реконструкции пятиэтажного и сноса ветхого и аварийного фонда. Ее выполнение показало, что изменить баланс московского жилья в пользу качественного, просто уничтожив ветхие постройки, не так просто. Необходимо параллельно вести реконструкцию еще жизнеспособных зданий, возводить дома для переселения граждан, внедрять подходы комплексной застройки кварталов.

Помимо базы данных о жилом и нежилом фондах города, земельных участках есть в МосгорБТИ и еще один ресурс -- адресный реестр, с помощью которого можно идентифицировать любой объект столичной недвижимости. Каждая новостройка проходит в нем процедуру регистрации с присвоением адреса и кадастрового номера земельному участку и самому зданию. Его изображение вносят в дежурный адресный план территории квартала. В реестр включают любые изменения адреса объекта недвижимости, вплоть до его исчезновения в случае сноса.

Переименование улиц, переулков, площадей также находит отражение в адресной базе данных МосгорБТИ. Собственно, именно эта проблема послужила поводом создания современного адресного реестра. Многие помнят бурный процесс возвращения исторических названий в 90_х годах. Путаница была такая, что на какой_то период руководство города приняло постановление, разрешающее двойные наименования, и вместо улицы Горького в графе «Адрес» указывали: «Улица Тверская (Горького)».

Дело осложнялось еще и тем, что появились собственники жилья и других объектов недвижимости, а значит, и предмет налогообложения. А потому ошибаться с адресом стало недопустимо. Понятно, возникли и проблемы с приватизацией, осуществлением сделок и просто с работой городских организаций, занятых адресным обслуживанием граждан.

Процедура переименования оказалась слишком дорогостоящей, и поначалу у города денег хватило только на 40 адресов из 150, по которым заменили вывески и прописку граждан.

В этих условиях адресный реестр МосгорБТИ сыграл положительную роль. А вслед за постановлением 1994 года Мосгордума приняла Закон «О наименовании территориальных единиц, улиц и станций метрополитена города Москвы», ставший единственным в своем роде за всю историю города.

Рис. 2.2 - Соотношение количества жилых домов разной этажности и объема их общей площади Жилой фонд Москвы в цифрах. Сколько домов в столице // Индикаторы рынка недвижимости, 15.09.06.

2.2 Состояние реформирования земельных отношений в РФ

Переход к рыночной модели экономического хозяйствования потребовал изменения юридического инструментария, осуществляющего правовое регулирование нового типа общественных отношений.

Весьма существенному обновлению подверглась отрасль гражданского права: возродился институт частной собственности, легальное закрепление получили категории "вещных прав", "движимого" и "недвижимого" имущества, значительно расширился круг как объектов, так и субъектов гражданских прав, возникли новые виды договорных обязательств и т.д.

Реформирование аграрного сектора, начавшееся в последнее десятилетие XX в., внесло значительные коррективы в правовое регулирование земельных отношений. Граждане получили возможность создавать крестьянские (фермерские) хозяйства, брать земельные участки в аренду, было разрешено предоставлять земельные участки гражданам в пожизненное наследуемое владение, а позднее и в собственность.

Определяющее значение для дальнейшего развития земельного законодательства имело отнесение в ст. 130 Гражданского кодекса РФ Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30.11.1994 №51-ФЗ (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 05.12.1994, №32, ст. 3301. (далее по тексту - ГК РФ) земельных участков к недвижимым вещам. Таким образом, земельные участки после долгого периода изъятия из гражданского оборота (вследствие национализации земли советскими декретами) вновь стали объектами гражданских прав и, соответственно, вовлечены в гражданский оборот.

Особую остроту проблема участия земли в гражданском обороте приобрела в силу ее связи с утверждением частной собственности на землю и с необходимостью определения пределов распоряжения ею. Н.А. Сыродоев выделяет два аспекта этой проблемы. С одной стороны, представляется очевидным, что переход к полноценному рынку невозможен без вовлечения в гражданский оборот земли как важнейшего объекта недвижимости, ибо хозяйственный механизм не может нормально функционировать без отсутствия достаточно свободных форм оборота, способствующих извлечению прибыли в процессе предпринимательской деятельности. С другой стороны, идеологизация и политизация земельных отношений, и прежде всего их ядра - частной собственности и земельного оборота, препятствуют эффективному урегулированию соответствующих проблем Сыродоев Н.А. Земля как объект гражданского оборота // Государство и право. 2003. N 8. С. 77..

В связи с возвращением земли в сферу гражданского товарного оборота особую актуальность в научном и практическом плане приобретает вопрос о правовых характеристиках земельного участка как объекта прав и правоотношений. С.А. Степанов справедливо отмечает, что "гражданское законодательство, формулируя требования к предельно четкому определению границ земельного участка, тем не менее не содержит его определения как объекта гражданских прав Степанов С.А. Недвижимое имущество в гражданском праве. М.: Статут, 2004. С. 61 - 62.". Определение земельного участка содержит Федеральный закон "О государственном земельном кадастре", согласно которому земельный участок - это часть поверхности земли (в том числе поверхностный почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке уполномоченным государственным органом, а также все, что находится над и под поверхностью земельного участка, если иное не предусмотрено федеральными законами о недрах, об использовании воздушного пространства и иными федеральными законами Федеральный закон Российской Федерации от 02.2000 №28-ФЗ «О Государственном Земельном кадастре» (в ред. Федерального закона от 04.12.2006 №201-ФЗ) // Российская газета, №5, 10.01.2000..

Это связано с тем, что наряду с гражданским законодательством в государстве развивается земельное право - самостоятельная отрасль права и отрасль законодательства, которая и содержит легальное определение земельного участка. В ст. 6 Земельного кодекса РФ Земельный кодекс Российской Федерации от 25.10.2001 №136-ФЗ (в ред. Федерального закона от 28.02.2007 №21-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 29.10.2001, №44, ст. 4147. (далее по тексту - ЗК РФ) к объектам земельных отношений отнесены:

1) земля как природный объект и природный ресурс;

2) земельные участки;

3) части земельных участков.

Земельный участок как объект земельных отношений определен в п. 2 ст. 6 ЗК РФ как часть поверхности земли (в том числе почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке.

В юридической литературе высказывалось мнение, что для обеспечения единства терминологии в Земельном кодексе следовало бы полностью воспроизвести определение, закрепленное ранее в Федеральном законе "О государственном земельном кадастре Гурова Т.В. Понятие земельного участка в гражданском и земельном законодательстве // Актуальные вопросы правоведения. 2004. N 8. С. 153". Имеется и иное мнение по поводу дефиниции земельного участка, сформулированной в вышеназванном Законе. Как считает С.А. Степанов, Федеральный закон "О государственном земельном кадастре" предпринял "несколько несвоевременную попытку ввести в законодательную практику распространенное в европейском правотворчестве определение земельного участка, включающее и недра, под ним расположенные, и атмосферный столб". Законодательство о недрах и воздушном пространстве исключает возможность рассматривать земельный участок в предлагаемом упомянутым Законом контексте.

Так, законодательство о недрах относит к недрам часть земной коры, расположенной ниже почвенного слоя, а при его отсутствии - ниже земной поверхности и дна водоемов и водопротоков, простирающейся до глубин, доступных для геологического изучения и освоения. Кроме того, оно императивно определяет, что недра в границах территории РФ, включая подземное пространство, а также содержащиеся в недрах полезные ископаемые, являются государственной собственностью Закон Российской Федерации от 21.02.1992 №2395-1 «О недрах» (в ред. Федерального закона от 25.10.2006 №173-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 06.03.1995, №10, ст. 823.. С другой стороны, законодательство об использовании воздушного пространства распространяет на воздушное пространство (предельно малые высоты от 0 до 200 м включительно над рельефом местности или водной поверхностью) над территорией РФ, в том числе воздушное пространство над внутренними водами и территориальным морем, полный и исключительный суверенитет РФ Воздушный кодекс Российской Федерации от 19.03.1997 №60-ФЗ (в ред. Федерального закона от 30.12.2006 №266-ФЗ) // Собрание законодательства РФ, 24.03.1997, №12, ст. 1383..

Таким образом, определение земельного участка требует унификации и нуждается в уточнении.

Земельный участок, рассматриваемый в рамках гражданского права как вид недвижимого имущества, имеет свои отличительные свойства и специфические характеристики, которые оказывают непосредственное влияние на особенности его участия в гражданском обороте. При определении объема полномочий земельных собственников и пределов участия земельных участков в гражданском обороте необходимо учитывать социально-экономическое значение земли. Этот аспект отражен в ст. 9 Конституции РФ, согласно которой земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в РФ как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

Земля имеет огромный социальный, общественный интерес вне зависимости от того, кому она принадлежит. Земля обслуживает общество в целом, так как по ней прокладываются дороги, линии связи, электропередачи, другие общеполезные коммуникации. Землю характеризуют такие черты, как невоссоздаваемость, невосполнимость, пространственная ограниченность, неперемещаемость. С землей связано и своеобразное экономическое явление - экономическая рента. Земельный участок в силу своего местоположения, природных свойств способен генерировать доход, который может взиматься в виде определенных платежей и служить источником удовлетворения общественных потребностей.

Земля является пространственным базисом для размещения иных объектов недвижимости, и в этом качестве ее роль как объекта гражданского оборота в условиях рыночной экономики огромна. Как справедливо отмечал С.А. Степанов, "правовая конструкция земельного участка как особого рода вещи достаточно сложна, отлична от конструкции вещи вообще и подчинена необходимости присутствия в ней значительной доли публичного интереса". Она также характеризуется участием в отношениях, регулируемых иными отраслями права (земельного, лесного, градостроительного и т.д.), а также местом и ролью недвижимости в вещных и обязательственных правоотношениях, ярко выраженным целевым назначением, особенностями включения и участия в обороте.

Все это требует особого специфического подхода к регулированию земельных отношений, включающего публично-правовые элементы, к определению порядка владения, пользования и распоряжения землей, что вовсе не оправдывает введение необоснованных ограничений для участия земли в гражданском обороте.

Одной из важных характеристик объектов гражданских прав, в том числе и земельных участков, является их оборотоспособность. Согласно ст. 129 ГК РФ объекты гражданских прав могут свободно отчуждаться или переходить от одного лица к другому в порядке универсального правопреемства (наследования, реорганизации юридического лица) либо иным способом, если они не изъяты из оборота или не ограничены в обороте. Что касается оборота земельных участков, то общие положения гражданского законодательства об оборотоспособности вещей конкретизируются в п. 3 данной статьи: "...земля и другие природные ресурсы могут отчуждаться или переходить от одного лица к другому иными способами в той мере, в какой их оборот допускается законами о земле и других природных ресурсах".

В связи с этим возникает вопрос: что означает допущение земельным законодательством оборота земельных участков? В правовой литературе, посвященной исследованию этого вопроса, обозначились противоположные подходы к уяснению смысла данной легальной формулировки.

Как считает Н.А. Сыродоев, существует принципиальное различие между характеристикой оборотоспособности земельных участков и иных объектов гражданских прав. Оно состоит в том, что если участие в обороте всех иных (кроме земли и природных ресурсов) объектов гражданских прав презюмируется (ибо согласно п. 2 ст. 129 ГК РФ "виды объектов гражданских прав, нахождение которых в обороте не допускается (объекты, исключенные из гражданского оборота), должны быть прямо указаны в Законе"), то в отношении земли и других природных ресурсов действует иное правило. По смыслу ст. 129 ГК РФ непосредственно в законе о земле необходимо не только определить земельные участки, изъятые из оборота и ограниченные в обороте, но и установить случаи допущения оборотоспособности земельных участков, т.е. какие сделки с землей допускаются, какие условия установлены для их совершения. Таким образом, автор рассматриваемого подхода считает возможным заключать в отношении земельных участков лишь те сделки, которые предусмотрены земельным законодательством Сыродоев Н.А. Возникновение прав на землю // Государство и право. 2004. N 10. С. 65..

Аналогичной позиции придерживаются и некоторые другие авторы. Г.А. Волков аргументирует ее тем, что в ГК РФ сделан "переход от общедозволительного типа правового регулирования отношений собственности на имущество к разрешительному типу правового регулирования этих отношений на земельные участки Волков Г.А. Принципы земельного права России. М.: ОАО "Издательский дом "Городец", 2005. С. 103.".

Н.А. Прохорова, анализируя нормы ст. 129 ГК РФ, приходит к выводу, что "в отношении оборота земли и природных ресурсов вводится в действие следующий принцип правового регулирования: что не разрешено, то запрещено Прохорова Н.А. Содержание права государственной собственности на землю по Земельному кодексу РФ.".

Напротив, В.В. Устюкова полагает, что "применительно к отношениям собственности (в том числе на землю) следует руководствоваться общедозволительным принципом: разрешено все, что прямо не запрещено. Такой подход основан на Конституции РФ Конституция Российской Федерации от 12.12.1993 (в ред. Федерального конституционного закона от 30.12.2006 №6-ФКЗ) // Российская газета. №237, 25.12.1993. и Гражданском кодексе РФ. Согласно ст. 55 Конституции оно может быть ограничено лишь федеральным законом. Введение обоснованных запретов и ограничений - это вторжение публично-правовых начал в регулирование частноправовых отношений. Но эти ограничения не должны сводить на нет само существование частного права Устюкова В.В. Оборот земельных участков для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства // Экологическое право России: Сборник материалов науч.-практ. конф. Вып. 2. 1999 - 2000 гг. / Под ред. А. Голиченкова. М., 2001.". По ее мнению, "задача земельного законодательства - определить виды земельных участков, ограниченно оборотоспособных и полностью исключенных из гражданского оборота. Этот перечень должен быть исчерпывающим. Все остальные земельные участки должны признаваться находящимися в обороте, что не исключает возможности введения особых правил совершения сделок с землей (в плане сохранения целевого назначения участка и т.п.)".

Сходной точки зрения придерживается и И.А. Иконицкая, считая, что допущение земельным законодательством оборотоспособности земельных участков - это и есть установление участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте Иконицкая И.А. Земельное право Российской Федерации. М, 2002. С. 69 - 73..

Перечень земельных участков, изъятых из оборота и ограниченных в обороте, установлен в п. 4 ст. 27 ЗК РФ. Земельные участки, изъятые из оборота, не могут предоставляться в частную собственность,а ограниченные в обороте могут предоставляться в частную собственность лишь в случаях, установленных федеральными законами (п. 2 ст. 27 ЗК РФ).

Следует обратить внимание на противоречие п. 5 ст. 27 ЗК и п. 8 ст. 28 Федерального закона "О приватизации государственного или муниципального имущества Федеральный закон Российской Федерации от 21.12.2001 №178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества» (в ред. Федерального закона от 05.02.2007 №13-ФЗ) // Парламентская газета, №19, 26.01.2002." от 21 декабря 2001 г. В перечень ограниченно оборотоспособных земельных участков включены земли лесного фонда, однако такие земли даже на основании федерального закона не могут быть переданы в частную собственность, так как являются исключительно собственностью государства и вышеназванный Закон не предусматривает возможность их приватизации.

Земельные участки, изъятые из оборота, не могут быть объектами сделок, предусмотренных гражданским законодательством. В отношении ограниченных в обороте земельных участков ЗК РФ не содержит такого запрета, следовательно, такие участки могут быть объектами сделок, не связанных с отчуждением, т.е. переходом в частную собственность физических либо юридических лиц. Например, отнесенный к данной категории земельный участок, находящийся в государственной собственности, собственности субъекта РФ либо муниципального образования, может быть предоставлен в аренду, в безвозмездное срочное пользование.

Согласно ст. 129 ГК РФ к ограниченно оборотоспособным объектам относятся такие, которые могут принадлежать лишь определенным участникам оборота либо нахождение которых в обороте допускается по специальному разрешению. Согласно п. 3 ст. 27 ЗК РФ содержание ограничений оборота земельных участков устанавливается ЗК РФ, федеральными законами, однако данная статья не определяет, какие земельные участки могут принадлежать лишь определенным участникам оборота и в каких случаях оборот земельных участков осуществляется по специальному разрешению. По мнению И.А. Иконицкой, из данной статьи также следует, что если земельные участки являются объектами права частной собственности, то их оборот не должен подвергаться ограничению. Земельное законодательство применительно к таким землям может устанавливать особые правила совершения сделок с ними, которые могут дополнять гражданское законодательство, но не противоречить ему (например, недопущение изменения целевого назначения земельного участка).

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5