Государственный бюджет России, проблемы преодоления его дефицита

|№21 |исследование и использование космического |0,38% |

| |пространства | |

|№22 |мобилизационная подготовка экономики |0,04% |

|№23 |пополнение государственных запасов и резервов |0,04% |

|№24 |развитие рыночной инфраструктуры |0,01% |

|№25 |прочие расходы |-0,27% |

1 Составлено по: постановление Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации о принятии во втором чтении проекта федерального

закона "о Федеральном бюджете на 2001 год", о распределении расходов

федерального бюджета на 2001 год по разделам функциональной классификации

расходов бюджетов российской федерации.

По-прежнему на первом месте (свыше 1/5 бюджета) остается обслуживание

долга. Однако в реальном выражении эти расходы даже упадут на 4%, то есть

это направление получило даже отрицательный приоритет по приростам. Это

несомненно является достижением общей макроэкономической политики.

Возрастание помощи бюджетам иных уровней связано с суммарной утратой

налоговых доходов бюджетов субъектов Федерации (например, по НДС). Однако

основные потери несет малое число[11] наиболее богатых регионов, в то время

как рост объемов помощи увеличивает степень выравнивания для большей части

субъектов Федерации. Тем не менее надо отметить, что высокая приоритетность

расходов, связанных с федеративными отношениями, и по темпам роста, и по

объему, достигается отнюдь не бесконфликтно, порождает социально-

экономические проблемы на уровне регионов и политические в их

взаимоотношениях с центром.

Наиболее ярко разрыв между тенденцией и фактическим положением

проявляется в сфере государственной поддержки экономики. Если по темпам

роста это направление является вторым приоритетом, то по абсолютной

величине расходов занимает лишь скромное 7-е место.

Концентрация расходов на немногих наиболее крупных статьях показывает,

что фактически сложившиеся приоритеты имеют подавляющее преимущество перед

новыми, закладываемыми в качестве тенденции. Из 25 разделов на первые 3

приходится более 1/2 расходов бюджета (54,07%), на первые 5 разделов -

более 3/4, на первые 10 - более 9/10 расходов.

Сам факт такой концентрации ресурсов можно оценить положительно, но

действия государства по изменению системы приоритетов должны быть более

решительными, иначе еще на долгие годы бюджетная политика сохранит

инерционный характер, не позволяющий решить стоящие перед страной, перед

государством задачи.

Бюджетная политика в области расходов в ближайшей перспективе будет

реализоваться исходя из объема ресурсов, определенных в рамках прогноза

доходов и источников финансирования бюджетного дефицита.

Процедура составления проекта бюджета должна позволять федеральным органам

исполнительной власти самостоятельно определять наиболее важные направления

расходования средств внутри отрасли исходя из возможностей бюджета по

финансированию конкретных отраслей экономики и социальной сферы при

сохранении общих приоритетов, предусмотренных в проекте федерального

бюджета.

Предстоит сделать болезненный шаг – сократить число

бюджетополучателей. Наличие более 140 прямых получателей средств из

федерального бюджета делает его трудно исполнимым. Бюджетные средства

должны распределяться по перечню, ограниченному количеством федеральных

органов исполнительной власти, при этом остальные бюджетные учреждения

должны быть включены в состав профильных министерств и ведомств. Это

позволит создать более эффективную ведомственную структуру расходов

бюджета, строже спрашивать за его исполнение с ограниченного круга

министерств и ведомств.

В условиях ограниченности финансовых ресурсов важно выделить

приоритеты расходования бюджетных средств и определить статьи, которые не

являются первоочередными и могут быть сокращены в следующем году. Среди

расходов приоритетного характера следует выделить следующие:

• социальные расходы, доля которых существенно возрастает в общем

объеме бюджета; в структуре социальных расходов также будут выделены

приоритеты: расходы на выплату пенсий, культуру и искусство;

• военные расходы, уровень финансирования которых сохранится.

Финансовые аспекты проведения военной реформы будут отражать в первую

очередь приоритетное финансирование расходов на оборонные научно-

исследовательские и опытно-конструкторские разработки. Предстоит

осуществить реструктуризацию военно-промышленного потенциала при сохранении

финансирования наиболее ценных его элементов, а также процесса разработки

новейших образцов оружия как основы модернизации Вооруженных Сил.

Значительных денежных средств потребует финансирование затрат на

обеспечение выходными пособиями и жильем увольняемых из Вооруженных Сил

военнослужащих, без чего не удастся осуществить начальный этап военной

реформы;

• расходы на содержание судебной системы, которые должны возрасти,

чтобы обеспечить реальную независимость этой ветви власти; полное и

своевременное финансирование судебной системы создаст необходимую основу

для борьбы с преступностью и коррупцией;

• расходы на реструктуризацию угольной отрасли будут направлены на

осуществление финансирования ликвидации убыточных шахт и мероприятий по

социальной защите шахтеров: реформа механизма бюджетного финансирования

угольной отрасли направлена на повышение эффективности и усиление контроля

за целевым использованием бюджетных средств на основе заключения договоров

между государством и угольными предприятиями, от выполнения которых будет

зависеть объем финансирования отрасли.

Президент РФ 27 мая 1998 г. подписал Указ «О мерах по обеспечению

экономии государственных расходов» № 597, в котором одобрена работа

Правительства РФ по подготовке программы экономии государственных расходов.

Сфера действия программы распространяется на федеральный бюджет, однако

предполагалось применение программы и для бюджетов субъектов Федерации

после заключения соглашений между Правительством РФ и органами

исполнительной власти Субъектов Федерации. Методы реализации программы

основаны на:

• проведении инвентаризации и сокращении количества юридических лиц и

численности работников, занятых в бюджетной сфере, содержание которых

финансируется за счет средств федерального бюджета;

• анализе условий оплаты труда в организациях, финансируемых из

федерального бюджета;

• поэтапном отказе от дотаций и субсидий, осуществляемых за счет

федерального бюджета;

• оптимизации расходов по обслуживанию государственного долга;

• обеспечении контроля за соблюдением бюджетными организациями лимитов

потребления электро и теплоэнергии;

• усилении контроля за заключением договоров, определяющих

обязательства бюджетных организаций;

• урегулировании объемов кредиторской задолженности;

• инвентаризации и проверке законности и эффективности использования

зданий, находящихся в федеральной собственности;

• ревизии нормативно-правовой базы с целью исключения бюджетных

расходов, не обеспеченных реальными источниками финансирования.

И эта программа способствовала уже к 1999 г. несколько сократить

расходы бюджета. И в проекте бюджета на 2001 впервые за более чем

десятилетие предлагается бездефицитный бюджет. Хотя это достигнуто

благоприятной ситуацией на мировом нефтяном рынке и частично за счет

заведомого занижения части процентных платежей по долговым обязательствам

правительства.

Внебюджетные и целевые бюджетные фонды

Переход к рыночной экономике сопровождается модернизацией всей

финансовой системы России. В наибольшей степени это относится к ее

центральному звену — бюджету. «Из недр» бюджета появились внебюджетные

фонды, среди них ведущее место заняли социальные фонды. Внебюджетные фонды

представляют собой одно из звеньев системы финансов: с их помощью

осуществляется перераспределение национального дохода по инициативе и в

интересах органов государственной власти. Специфика внебюджетных социальных

фондов — четкое закрепление за ними доходных источников и, чаще всего,

строго целевое использование их средств.

История возникновения внебюджетных государственных фондов связана с

развитием специальных видов правительственной деятельности, для которой

была нежелательна огласка. Как правило, это были операции временного

характера, которые покрывались за короткий срок специальными доходами.

Специальные фонды или счета появились задолго до возникновения единого

государственного бюджета. Количество и перечень специальных фондов и счетов

не были постоянными: одни открывались, другие аннулировались. Поскольку они

не утверждались парламентом, правительство могло использовать такие

средства бесконтрольно. Создание специальных фондов позволяло привлекать

дополнительные средства для расширения сферы деятельности правительства в

области военных расходов, научных исследований, регулирования

экономического развития страны, внешнеэкономической деятельности и

социальных выплат населению. Правительство имело возможность за счет

временно свободных средств, аккумулированных в специальных фондах,

покрывать кассовые разрывы и дефицит бюджета, осуществлять непредвиденные

расходы.

Расширение деятельности государства привело к созданию большого

количества специальных фондов, названия которых, как правило, объясняли и

цель расходования средств. Такая множественность фондов усложняла

деятельность государства, поэтому на основе объединения различных фондов и

был создан государственный бюджет. Однако многие внебюджетные фонды

сохранили свое значение и продолжали существовать наряду с государственным

бюджетом. Специальные фонды или счета существуют в Германии, во Франции, в

Англии, в Японии, в США и целом ряде других государств. «Так, в рамках

федерального бюджета США насчитывается более 800 подобных фондов»[12]. За

счет их средств в отдельные периоды финансировалось более 50%

государственных расходов. Специальные счета создавались для

правительственной предпринимательской деятельности, строительства,

управления денежной системой и государственным долгом, национального

страхования.

Методы формирования специальных фондов следующие: специальные налоги и

сборы; ассигнования из центрального и местных (региональных) бюджетов;

специальные займы; добровольные поступления.

Кроме, того, средства в фонды могут поступать за счет капитализации части

временно свободных средств (покупка ценных бумаг, инвестиции).

По срокам действия специальные фонды подразделяются на постоянные и

временные, которые прекращают свое существование после выполнения

возложенных на них задач.

По принадлежности различают государственные, местные и

межгосударственные фонды. Наибольшее значение среди межгосударственных

фондов имеют Международный валютный фонд, Международный банк реконструкции

и развития, бюджетная комиссия Европейских сообществ.

По целям выделяют социальные фонды, фонды личного и имущественного

страхования, экономические, кредитные, научно-исследовательские,

инвестиционные, конъюнктурные, экологические, военно-политические фонды.

В России, в отличие от зарубежных государств, исторически сложилась

иная система осуществления государственных расходов. Составлялись два вида

бюджетов: обыкновенный и чрезвычайный. Обыкновенный бюджет формировался из

традиционных, относительно постоянных доходов и направлялся на

финансирование расходов, связанных с осуществлением основных функций

государства. Чрезвычайный бюджет фактически выполнял функции специальных

фондов, он не утверждался, не публиковался и содержался в тайне. За счет

его средств погашался государственный долг, покрывались убытки, вызванные

войной, стихийными бедствиями и т.д. Кроме того, за счет средств

чрезвычайного бюджета покрывался дефицит обыкновенного. Бюджетная система

СССР предусматривала существование одного государственного бюджета.

Впервые целевые внебюджетные фонды стали создаваться в Российской

Федерации в период перехода страны на новые экономические отношения на

основе Закона РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса

в РСФСР» от 10.10.91 г. № 1734-1. Среди них ведущую роль заняли социальные

внебюджетные фонды. При создании социальных внебюджетных фондов ставилась

задача «разгрузить» бюджет от существенной доли социальных расходов,

которые в рамках бюджета финансировались с большим напряжением.

Одновременно с социальными были созданы иные внебюджетные фонды.

Впоследствии, исчерпав положительный ресурс от функционирования целого ряда

внебюджетных фондов, Правительство РФ приняло решение о консолидации их в

бюджет, при этом сохранив определенную автономность таких фондов. Они

включаются в бюджет отдельными статьями, т.е. трансформировались в целевые

бюджетные фонды. Социальные фонды сохранили статус внебюджетных.

В состав государственных социальных внебюджетных фондов Российской

Федерации в настоящее время входят: Пенсионный фонд РФ, Фонд социального

страхования РФ, Федеральный и территориальные фонды обязательного

медицинского страхования РФ, Государственный фонд занятости РФ. Эти фонды

аккумулируют средства для реализации важнейших социальных гарантий —

государственного пенсионного обеспечения, поддержки в сфере занятости,

оказания бесплатной медицинской помощи, поддержки в случае потери

трудоспособности, во время отпуска по беременности и родам, санаторно-

курортного обслуживания и т.д.

Социальные внебюджетные фонды, за исключением Фонда занятости, —

самостоятельные финансово-кредитные учреждения. Однако эта

самостоятельность имеет свои особенности, существенно отличается от

экономической и финансовой самостоятельности государственных, акционерных,

кооперативных, частных предприятий и организаций. Внебюджетные социальные

фонды организуют мобилизацию и использование средств фондов в размерах и на

цели, регламентированные государством. Государство определяет уровень

страховых платежей, принимает решение об изменениях структуры и уровня

денежных социальных выплат.

По условиям жизни населения, в первую очередь пенсионеров и инвалидов,

можно судить о социальной ориентации экономики, о гражданской

ответственности общества. За последние 15 лет расходы западных стран на

государственные пенсии по старости и инвалидности увеличились вдвое. Имеют

устойчивую тенденцию к росту соответствующие расходы и в России. Но так

было не всегда. До второй мировой войны во многих странах, в том числе и в

США, на получение пенсии могли рассчитывать только государственные

служащие, ветераны войн, отставные военные, железнодорожники. Не был в этом

отношении исключением и Советский Союз. В 1941 г. в огромной стране с

населением 196 млн человек, из которых 12 млн составляли старики, получали

пенсии по старости только 200 тыс. человек. Пенсионное обеспечение по

старости и инвалидности, в его современном понимании, было введено в СССР

только в 1956 г.

В настоящее время в Российской Федерации используется так называемая

распределительная система пенсионного обеспечения. Ее суть в следующем.

Взносы, собираемые сегодня с работающего населения, идут на выплаты

пенсионерам. Такой механизм называют механизмом солидарности поколений, так

как те, кто сегодня содержат пенсионеров, сами в старости окажутся на

содержании следующего поколения. Неэффективность распределительной системы

особенно ярко проявляется на фоне современной демографической ситуации в

нашей стране и в мире в целом.

Современные пенсионные реформы предполагают создание так называемых

накопительных пенсионных систем. При такой системе взносы, аккумулирующиеся

в пенсионной системе за счет платежей работника и его работодателя, не

расходуются на выплаты сегодняшним пенсионерам, а накапливаются. Деньги

инвестируются и приносят доход до тех пор, пока плательщик не вышел на

пенсию. Все сбережения плательщика и весь инвестиционный доход, полученный

на эти сбережения, являются его личной собственностью, которая и обеспечит

выплату пенсии. Пожилой человек при данной системе не зависит ни от

государства, ни от молодого поколения. В этом случае не может быть

пенсионной уравниловки, в то же время экономика получает огромные ресурсы

для долгосрочных вложений, накопительный механизм в большинстве случаев

сочетается с распределительным, но иногда полностью его заменяет. В ряде

случаев управление пенсионными деньгами остается за государством, но часто

эту обязанность берут на себя и частные компании. Может существовать даже

система конкурирующих друг с другом негосударственных пенсионных фондов.

Основные принципы, по которым все большее число стран мира переходят с

распределительной системы на накопительную следующие:

1. Демографическая тенденция в мире сегодня такова, что на одного

человека преклонного возраста постепенно приходится все меньшее число

работающих. По данным Министерства социальной защиты населения РФ,

показатель соотношения количества работающих к количеству пенсионеров в

России в 1995 г. составлял 1,8, а на конец 1996 г. он был уже равен 1,76.

Прогнозные оценки на следующие четыре десятилетия показывают, что число лиц

в возрасте 65 лет и старше увеличится при одновременном существенном

снижении за этот же период численности людей трудоспособного возраста. В

такой ситуации при распределительной системе в будущем придется либо

сокращать пенсии, либо увеличивать взносы каждого трудоспособного человека

в пенсионный фонд.

2. При накопительной пенсионной системе существует прямая связь между

тем, сколько человек зарабатывал, и тем, каков будет размер его пенсии.

Деньги на пенсионных счетах — собственность граждан, а не государства,

поэтому надежность пенсионного обеспечения в накопительной системе

повышается.

3. Накопительная система повышает норму сбережений в стране, что очень

важно для ускорения экономического роста, тем более что основной фактор,

определяющий низкий уровень пенсий в России, — состояние экономики и

производительность труда.

Кризис пенсионной системы наблюдается не только в России, в мировой

практике существуют примеры похожих кризисов. Поэтому, для того чтобы

понять, как решать пенсионную проблему, необходимо изучить опыт проведения

пенсионных реформ в других странах, что позволит выбрать наиболее

эффективные пути выхода из кризиса. Требуют серьезного реформирования и

другие внебюджетные социальные фонды, действующие в настоящее время в

Российской Федерации.

Расходы на пенсионное обеспечение — самый объемный поток социальных

трансфертных платежей в России. В течение 1993-1996 гг. эти финансовые

потоки составляли от 25 до 47% по отношению к расходам федерального

бюджета. На 1 января 1999 г. в стране насчитывалось свыше 38 млн

пенсионеров – более 1/5 всего населения.

Основной источник доходов Пенсионного фонда — страховые взносы

работодателей и работающих. Работодатели ежемесячно уплачивают страховые

взносы одновременно с получением в банках и иных кредитных организациях

средств на выплаты работникам за истекший месяц. Этот срок устанавливается

не позднее 15-го числа месяца, за который исчислены страховые взносы. В

таком же порядке работодатели начисляют и уплачивают обязательные страховые

взносы с работников, включая работающих пенсионеров. Страховые взносы в

Пенсионный фонд начисляются на все виды заработка (дохода) в денежной или

натуральной форме независимо от источника их финансирования, в том числе

штатных, нештатных, сезонных и временных работников, а также работающих по

совместительству или выполняющих разовые, случайные и кратковременные

работы. Перечень выплат, на которые не начисляются страховые взносы в

Пенсионный фонд, утверждает Правительство РФ.

Пенсионный фонд Российской Федерации образован Постановлением

Верховного Совета РСФСР от 22 декабря 1990 г. На Долю Пенсионного фонда

Российской Федерации (ПФР) приходится почти 75% средств внебюджетных

социальных фондов. Основные задачи Пенсионного фонда как самостоятельного

финансово-кредитного учреждения – аккумуляция страховых взносов и

расходование средств фонда в соответствии с действующим законодательством.

Понятие «целевые бюджетные фонды» появилось в 1995 г., когда подобный

статус был закреплен за некоторыми ранее внебюджетными фондами,

создаваемыми в качестве целевого источника финансирования отдельных

государственных расходов.

Анализ существования некоторых фондов выявил ряд существенных

недостатков, и прежде всего таких, как межведомственное распыление

государственных средств и ослабление государственного финансового контроля

за их целевым использованием.

Для преодоления указанных недостатков отдельные внебюджетные фонды

начиная с 1995 г. стали учитываться в составе бюджетной системы страны. Это

мероприятие несомненно способствует консолидации всех государственных

средств под контролем фискальных органов государства, что имеет

немаловажное значение в условиях современной бюджетной напряженности.

В 1998 г. в состав бюджетной системы РФ были включены следующие целевые

бюджетные фонды:

• дорожные фонды;

• Фонд развития таможенной системы РФ;

• Федеральный фонд государственной налоговой службы РФ и Федеральной

службы налоговой полиции РФ;

• Государственный фонд борьбы с преступностью;

• экологические фонды;

• Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

• Фонд развития Федеральной пограничной службы;

• Фонд Министерства РФ по атомной энергии.

Подавляющая часть средств целевых бюджетных фондов консолидируется в

составе федерального бюджета. Данные табл. 6 отражают структуру и объем

этих фондов в 1998 г.

Таблица 6

Расходы целевых бюджетных

фондов федерального бюджета на 1998 г. 1

| |Сумма |В %, |

| |млн.руб.|к итогу|

| |[13] | |

|Расходы целевых бюджетных фондов, всего |35 573 |100,0 |

|в том числе: | | |

|Федеральный дорожный фонд РФ |21 328 |60,0 |

|Фонд развития таможенной системы РФ |3 007 |8,4 |

|Федеральный фонд государственной налоговой |3 494 |9,8 |

|службы РФ и Федеральной службы налоговой | | |

|полиции РФ; |3 222 |9,1 |

|Фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;|300 |0,8 |

| |72 |0,2 |

|Государственный фонд борьбы с преступностью; |1 700 |4,8 |

|Федеральный экологический фонд; |2 450 |6,9 |

|Фонд развития Федеральной пограничной службы; | | |

|Фонд Министерства РФ по атомной энергии. | | |

1 Составлено по: Федеральный закон РФ от 26.03.98 г. № 42-ФЗ «О

федеральном бюджете на 1998 год».

Таким образом, под целевыми бюджетными фондами понимается фонды,

образуемые в соответствии с действующим законодательством для

финансирования отдельных государственных расходов и консолидируемые в

составе бюджетной системы страны для обеспеченья полного государственного

контроля за поступлением и целевым использованием их средств.

В следующем году многие целевые бюджетные фонды перестанут

существовать. Вот, что написано в проекте Федерального Закона «О

Федеральном бюджете на 2001 год»:

“Статья 7. Упразднить с 1 января 2001 года

Федеральный дорожный фонд Российской Федерации;

Федеральный экологический фонд Российской Федерации;

Федеральный фонд воспроизводства минерально-сырьевой базы;

Фонд управления, изучения, сохранения и воспроизводства водных

биологических ресурсов;

Федеральный фонд Министерства Российской Федерации по налогам и сборам и

Федеральной службы налоговой полиции Российской Федерации;

Федеральный фонд восстановления и охраны водных объектов;

Государственный фонд борьбы с преступностью;

Фонд контрольно-ревизионных органов Министерства финансов Российской

Федерации;

Фонд по охране озера Байкал;

Фонд содействия военной реформе.

Статья 8. Включить в федеральный бюджет на 2001 год средства целевого

бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации по атомной энергии.”

Таким образом, возникнув в 1998 году, многие целевые бюджетные фонды в

2001 году будут ликвидированы. Это связано скорее с тем, что правительство

в 2001 хочет получить бездефицитный бюджет и не желает расходовать средства

в данных целях.

Средства же целевого бюджетного Фонда Министерства Российской Федерации

по атомной энергии будут включены в федеральный бюджет. Доходы фонда, как

доходы бюджета, а расходы, как отдельной строкой расходов федерального

бюджета. Дума поддержала эту инициативу, включив пункт о ликвидации этих

фондов в 9 пункт постановление о принятии во втором чтении проекта

Федерального Закона «О Федеральном бюджете на 2001 год».

Вызывает сомнения недостаточно мотивированный жесткий отказ от всех

бюджетных фондов. Тем более что создаются все же иные скрытые бюджетные

фонды (например, 3 таких фонда как фонд регионального развития, фонд

компенсаций, фонд развития региональных финансов).

Регулирование дефицита бюджета

Расходы и доходы государственного бюджета не всегда совпадают. Чаще

всего они и не совпадают. Если доходы больше расходов, то правительство

сталкивается с бюджетным дефицитом. Противоположная ситуация, т.е.

превышение доходов над расходами, называется бюджетным профицитом, или

излишком. Принято различать первичный и общий дефицит государственного

бюджета. Первичный дефицит – это общий дефицит государственного бюджета,

уменьшенный на сумму процентных выплат по государственному долгу. По

аналогии определяется и первичный профицит.

Принято также различать фактический, структурный и циклический дефицит

государственного бюджета.

Фактический дефицит – это отрицательная разница между фактическими

(действительными) доходами и расходами правительства.

Структурный дефицит – это разность межу доходами и расходами

государственного бюджета, рассчитанная для уровня национального дохода,

соответствующего полной занятости. Другими словами, это та разница, которая

существовала бы, если бы при действующей системе налогообложения и принятых

законодательной властью государственных расходах в экономике существовала

бы полная занятость.

Циклический дефицит – это разница между фактическим и структурным

дефицитом государственного бюджета. Циклический дефицит представляет собой

следствие колебаний экономической активности в ходе делового цикла. При

этом изменения в налоговых поступлениях и государственных расходов

происходит автоматически. Графическое изображение бюджетного дефицита и

бюджетного излишка (профицита) дано на рис 4.

T,G

E Профицит

Дефицит

Y

Рис. 4. Государственные расходы, налоговые поступления и дефицит

государственного бюджета

t – налоговая ставка; G – государственные расходы; T – налоговые

поступления; Y – доход. В точке E – сбалансированный бюджет, т.е. налоговые

поступления равны государственным расходам T=G

С развитием инструмента государственных ценных бумаг дефицит

федерального бюджета начиная с 1995 г. перестал финансироваться путем

увеличения денежной массы. Это позволило обеспечить независимость политики

Центрального банка РФ от бюджетной политики, что явилось основным фактором

снижения инфляции и стабилизации рубля. Однако масштабы заимствований,

осуществленных в 1995-1996 гг., привели к быстрому росту внутреннего долга

и затрат на его обслуживание.

Необходимо пересмотреть политику заимствований, в частности нужно

устанавливать размер дефицита федерального бюджета, финансируемого за счет

внутренних источников, таким образом, чтобы добиться снижения реальной

процентной ставки по государственным ценным бумагам до уровня, не

превышающего рост инфляции. В результате номинальные процентные ставки,

соответствующие поставленной цели по урегулированию проблемы обслуживания

внутреннего долга, должны составить в 1998 г. 12-15%, в 1999г.- 10-11%, в

2000 г. - 8-10%. Однако очевидно, что финансовый кризис 1998 г. внес

коррективы в планы правительства.

Важнейшая задача – качественно изменить суть политики государства на

рынке государственных ценных бумаг. Во-первых, главу угла должны быть

поставлены не потребности бюджета, ограничение негативного влияния на

экономический рост бремени обслуживания внутреннего долга государства. Во-

вторых, должны быть изменены некоторые принципы работы государства на

финансовом рынке. В частности, необходимо создать финансовый резерв

Министерства финансов РФ, предназначенный для активных операций на рынке

ценных бумаг с целью сглаживания ценовых колебаний, осуществления

целенаправленной политики по реструктуризации портфеля ценных бумаг,

принадлежащего инвесторам, и улучшения платежного графика.

Анализ причин бюджетного кризиса показывает, что до тех пор, пока в

России не будет полномасштабной системы цивилизованных бюджетных процедур,

существует опасность воспроизводства бюджетного кризиса. В этих условиях

Правительство РФ предложило следующие меры:

• осуществлять составление проекта бюджета на очередной финансовый год

исходя из предельных лимитов финансирования, доводимых до

бюджетополучателей, что упростит работу по подготовке бюджета, сделает его

показатели реалистичными и упорядочит запросы министерств и ведомств (такая

практика ранее уже использовалась);

• увязать составление бюджета со среднесрочным бюджетным планированием,

что важно для определения финансовой политики государства на перспективу и

выработки программы действий правительства по ее реализации. При этом

каждый последующий финансовый год необходимо вносить коррективы в

составляемый и ежегодно уточняемый трехлетний финансовый план. Это позволит

более четко определять приоритеты бюджетной и налоговой политики,

прогнозировать стратегию на финансовых рынках и размеры внешних

заимствований;

• разработать цивилизованную процедуру секвестра расходов одновременным

созданием системы достаточных резервов, необходимых для оперативного

реагирования на изменяющуюся ситуацию;

• обеспечить полномасштабный переход на казначейскую систему исполнения

бюджетов всех уровней;

• внедрить в практику распределение бюджетных средств на конкурсной

основе;

• совершенствовать систему государственного финансового контроля с

определением координирующих в этой сфере органов ветвей власти,

восстановлением ведомственного финансового контроля, контролирующей

вертикали, ужесточением санкций за незаконное и нецелевое использование

государственных средств.

На решение поставленных задач направлен Бюджетный кодекс Российской

Федерации – свод законов о бюджетном устройстве и бюджетном процессе.

Кодекс подготовлен Правительством Российской Федерации совместно с

депутатами Государственной Думы и был принят Федеральным Собранием в июле

1998 г.

Следует отметить, что государственные бюджеты западных стран с развитой

рыночной экономикой продолжают оставаться хронически дефицитными. Однако в

условиях относительно устойчивого экономического положения, динамично

развивающейся экономики с устойчивыми и эффективными международными связями

бюджетные дефициты (конечно, в допустимых границах) не рассматривается как

крайне отрицательные финансовые показатели. В долг жили и продолжают жить

многие экономически развитые государства. Так, например, в США в 1994 году

дефицит бюджета составлял 203 млрд долл. А государственный долг был равен

4,6 трлн дол. На начало 1999 года государственный долг составил 6,8 трлн.

долл. Но следует отметить разницу между государственным долгом РФ и

государственным долгом США. В США – это, в основном, внутренний долг, и

только 14% государственных долговых обязательств составляют внешний долг. В

РФ, это, в основном, внешний долг. Если на 1 января 2002 года

государственный внешний долг будет составлять 157 млрд долл, согласно

статье 91 проекта федерального бюджета на 2001 год. А внутренний долг,

согласно статье 80, – 575,7 млрд. рублей, что в переводе по

прогнозируемому курсу в 30 рублей за доллар, составляет 19,19 млрд долл.

Следовательно, общий государственный долг будет составлять 157,00 + 19,19 =

176,19 млрд долл. А внешний долг РФ будет составлять 89 % государственного

долга.

Проект бюджета на 2001 год предлагается бездефицитным, хотя ликвидация

дефицита достигнута частично за счет заведомого занижения части процентных

платежей по долговым обязательствам правительства, приостановлением

действия законодательных актов в связи с тем, федеральным бюджетам не

предусмотрены средства на их реализацию. Таких актов 39 они приведены в

приложении 5 к проекту федерального бюджета на 2001 год. Доходы бюджета

поддерживаются высокими ценами на мировом нефтяном рынке.

Основы организации бюджетного процесса

Определяющие параметры федерального бюджета формируются на основе

принципиальных положений социально-экономической и финансовой политики на

следующий год, на среднесрочную и долгосрочную перспективу. Особенность

современной социально-экономической политики состоит в обеспечении роста

инвестиций в основные фонды и масштабной реструктуризации бюджетных

расходов. В процессе ее реализации предполагается:

• обеспечить высокие темпы роста инвестиций для динамичного развития

экономики и структурных преобразований;

• осуществить институциональные преобразования, необходимые для

эффективного функционирования рыночной экономики, обеспечивающие гарантии

прав собственности, регулирование деятельности естественных монополий;

• принять меры по укреплению законности и правопорядка, повышению

результативности управленческой деятельности на основе создания системы

Страницы: 1, 2, 3, 4