Государственный бюджет России, проблемы преодоления его дефицита

государственного контроля за качеством управления и соблюдением законности;

• обеспечить прогрессивные структурные сдвиги в производстве и

экспорте, повышение на этой основе эффективности и конкурентоспособности

предприятий.

Бюджетная политика должна базироваться на принципах реальности и

открытости, должна быть направлена на недопустимость ситуации, когда

принятые бюджетные показатели не реализуются. Проект федерального бюджета

разрабатывается на основе среднесрочного прогноза основных финансовых

показателей.

Ниже формирование федерального бюджета изложено в соответствии с

положением Бюджетного кодекса РФ.

По результатам работы по формированию консолидированного федерального

бюджета Министерство финансов РФ и Министерство экономики РФ с привлечением

других министерств и ведомств готовят Бюджетное послание Президента РФ. В

случае необходимости Президент РФ вносит в этот документ отдельные

коррективы. С Бюджетным посланием на очередной финансовый год Президент РФ

выступает в Федеральном Собрании РФ и направляет его для опубликования в

печати. Бюджетное послание включает:

• основные показатели социально-экономического развития РФ на

планируемый год и среднесрочную перспективу;

• сводный финансовый баланс в целом по территории РФ;

• основные направления бюджетной и налоговой политики;

• проект консолидированного бюджета РФ;

• проект федерального бюджета;

•оценку результатов исполнения федерального и консолидированного

бюджетов РФ за предыдущий год и истекший период года, предшествующего

планируемому;

• другие показатели, положения, характеризующие стратегию и объемы

федерального бюджета на очередной год.

Указанный этап прохождения федерального бюджета носит далеко не

формальный, «представительский» характер, как может показаться на первый

взгляд. Важнейший финансовый документ страны – бюджет – вносится на

рассмотрение депутатов Федерального Собрания РФ первым лицом государства.

Это придает содержанию Бюджетного послания особую значимость,

свидетельствует о том, что провозглашаемая концепция экономического

развития страны одобряется Президентом и гарантируется им.

Рассмотрим основные этапы формирования, рассмотрения, утверждения и

исполнения федерального бюджета.

Процесс формирования федерального бюджета начинается с Указа Президента

РФ «О формировании федерального бюджета РФ и взаимоотношениях с бюджетами

субъектов Федерации на ... год», в котором регламентируются принципиальные

положения финансово-бюджетной политики; особенности структуры бюджета на

очередной год; организация взаимоотношений с территориями и другие позиции.

Следующий документ – постановление Правительства РФ «О разработке прогноза

социально-экономического развития РФ и проекта федерального бюджета на ...

год».

Формирование федерального бюджета организуется и осуществляется

Правительством РФ, которое своим постановлением поручает Министерству

экономики РФ организовать разработку прогноза социально-экономического

развития РФ на планируемый год и уточнение прогноза социально-

экономического развития РФ.

Министерство финансов РФ по поручению Правительства РФ организует

разработку федерального бюджета на планируемый год и проектировок основных

расходов федерального бюджета.

Министерство экономики РФ с участием Министерства финансов РФ, других

министерств. Государственного комитета по статистике, Центрального банка РФ

в десятидневный срок после постановления Правительства РФ представляет в

Правительство основные параметры функционирования экономики страны в

планируемом году:

• макроэкономические показатели, характеризующие состояние экономики;

• мероприятия по финансовой и экономической стабилизации;

• другие показатели и материалы, позволяющие уточнить прогноз социально-

экономического развития РФ.

Далее происходят много разных согласований и уточнений между

министерствами.

Проект федерального закона о федеральном бюджете на очередной

финансовый год вместе указанными в ст. 192 БК РФ документами вносится на

рассмотрение Государственной Думы Российской Федерации не позднее 15

августа текущего года (До 1 октября Правительство и Банк России

представляют в ГД дополнительные материалы, указанные в ст. 193 БК РФ).

Совет ГД (в период парламентских каникул - ее Председатель) направляет

проект в Комитет ГД по бюджету для подготовки заключения о формальном

соответствии представленных документов требованиям закона, после получения

которого проект направляется в Совет Федерации, комитеты Государственной

Думы, другим субъектам законодательной инициативы для замечаний и

предложений и в Счетную палату РФ на заключение. Государственная Дума

рассматривает проект бюджета в четырех чтениях.

В первом чтении: ГД обсуждает концепцию и прогноз социально-

экономического развития РФ, основные направления бюджетной и налоговой

политики, основные принципы и расчеты по взаимоотношениям федерального

бюджета с бюджетами субъектов РФ, проект программы внешних заимствований РФ

в части источников внешнего финансирования покрытия дефицита федерального

бюджета, а также основные характеристики бюджета. ГД заслушивает доклад

Правительства РФ, Комитета по бюджету и профильного комитета,

ответственного за рассмотрение проекта бюджета, доклад Председателя Счетной

палаты и принимает решение о принятии или отклонении проекта. В случае

отклонения проекта ГД может передать проект в согласительную комиссию

(состоящую и представителей ГЛ, СФ и Правительства РФ), вернуть проект

Правительству на доработку или поставить вопрос о доверии Правительству РФ

(в последнем случае новый проект бюджета готовит и вносит в ГД новый состав

Правительства РФ). При передаче проекта в согласительную комиссию она

разрабатывает согласованный вариант основных характеристик бюджета, после

чего проект вновь вносится на рассмотрение в первом чтении в ГД. По итогам

рассмотрения проекта в первом чтении принимается постановление ГД о

принятии проекта закона о федеральном бюджете в первом чтении.

Во втором чтении ГД утверждает расходы федерального бюджета по разделам

функциональной классификации в пределах общего объема расходов федерального

бюджета, утвержденного в первом чтении, и размер Федерального фона

финансовой поддержки субъектов РФ. Если ГД отклоняет проект федерального

закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год во втором чтении,

она передает указанный законопроект в согласительную комиссию.

В третьем чтении ГД рассматривает расходы федерального бюджета по

подразделам функциональной классификации, распределение средств Фонда

федеральной поддержки субъектов РФ по субъектам РФ, расходов по федеральным

целевым программам, Федеральной адресной инвестиционной программе в

пределах расходов, утвержденных во втором чтении; перечень защищенных

статей федерального бюджета, Программу государственных внешних

заимствований РФ, программы предоставления гарантий Правительства РФ,

программы предоставления средств федерального бюджета на возвратной основе

по каждому виду расходов, программу государственных внешних заимствований

РФ.

Общая сумма ассигнований по каждому разделу функциональной

классификации расходов федерального бюджета на ... год с учетом принятых

поправок не должна превышать сумму расходов по соответствующему разделу,

утвержденную во втором чтении проекта федерального закона «О федеральном

бюджете на... год».

Комитет по бюджету с учетом решений Комиссии Государственной Думы и

Комиссии Совета Федерации в течение 5 дней готовит сбалансированный вариант

распределения расходов федерального бюджета, а также текст проекта

федерального закона «О федеральном бюджете на ... год». Затем вносит его

вместе с проектом постановления Государственной Думы «О принятии в третьем

чтении проекта федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» на

рассмотрение Государственной Думы.

В четвертом чтении Государственная Дума рассматривает проект

федерального закона «О федеральном бюджете на ... год» в течение 10 дней со

дня принятия законопроекта в третьем чтении. В четвертом чтении текст

законопроекта рассматривается в целом.

Принятый Государственной Думой Федеральный закон «О федеральном бюджете

на ... год» в соответствии со ст. 105 Конституции РФ в течение 5 дней со

дня его принятия передается Совету Федерации, где рассматривается в

порядке, предусмотренном Конституцией РФ.

Рассмотрение Федерального закона «О федеральном бюджете на ... год»

Президентом РФ осуществляется в соответствии со ст. 107 Конституции РФ.

Закон вступает в силу после его подписания Президентом РФ и со дня его

официального опубликования в средствах массовой информации.

Федеральный закон «О федеральном бюджете» на очередной год

регламентирует:

• структуру, содержание, элементы исполнения федерального бюджета;

• элементы контроля за мобилизацией доходов;

• порядок взаимоотношений с субъектами РФ;

• элементы контроля за целевым использованием бюджетных ассигнований;

• размер и источники регулирования дефицита федерального бюджета;

• другие положения, определяющие «финансовый климат» на очередной год.

Как правило, первой же статьей закона утверждается общий объем расходов

и доходов федерального бюджета. Устанавливается предельный размер дефицита

федерального бюджета на очередной год: в общей сумме; в процентах к

валовому внутреннему продукту; в процентах к расходам федерального бюджета;

внутренние и внешние источники финансирования дефицита.

Устанавливаются предельные размеры государственных внешних

заимствований, предельный размер государственных кредитов, предоставляемых

в планируемом году иностранным государствам (за исключением государств –

участников СНГ), и отдельной статьей государствам – участникам СНГ.

Если принимается решение о консолидации в федеральный бюджет каких-либо

ранее внебюджетных целевых фондов, это находит отражение в соответствующей

статье закона. В проекте федерального бюджета на 2001 год это статья 8.

Отдельными статьями закона устанавливаются источники формирования

федерального бюджета — в общей сумме или в фиксированных долях (процентах),

а также особенности исчисления или распределения отдельных из них между

федеральным бюджетом и бюджетами субъектов РФ.

Самостоятельные статьи закона отражают сумму доходов по источникам и

сумму расходов по разделам функциональной классификации.

Важный раздел закона — регламентация взаимоотношений с субъектами РФ по

трансфертам, где устанавливается в том числе и порядок формирования

Федерального фонда финансовой поддержки субъектов РФ; по дотациям и

субвенциям.

Определяется порядок финансирования отдельных расходов на условиях

возвратности и платности; санкции за нецелевое использование средств

федерального бюджета, предоставляемых на безвозвратной и возвратной

основах.

Целый ряд статей закона регламентирует Доходы и расходы каждого из

бюджетных целевых фондов.

Устанавливается верхний предел государственного внутреннего и внешнего

долга Российской Федерации на 1 января года, следующего за планируемым.

Утверждается перечень защищенных статей Расходов федерального бюджета,

подлежащих обязательному финансированию в полном объеме. Может быть

установлен порядок секвестра расходной части федерального бюджета, условия

и законодательная основа его введения.

Регламентируются функции Счетной палаты Российской Федерации при

исполнении федерального бюджета.

Устанавливаются цели, источники формирования и порядок расходования

средств Бюджета развития, санкции за их нецелевое использование.

Отдельными приложениями в рамках закона «О федеральном бюджете на ...

год» утверждаются:

• ведомственная структура расходов федерального бюджета;

• финансирование федеральной инвестиционной программы-

• объем федеральных целевых программ, предусмотренных к финансированию

из федерального бюджета;

• объем целевых средств для оказания финансовой поддержки регионам;

• поквартальное распределение доходов, расходов и дефицита федерального

бюджета;

• направление расходования средств Бюджета развития РФ по разделам

функциональной классификации;

• распределение финансирования по центральным и региональным средствам

массовой информации;

• государственные инвестиции для кредитования застройщиков в

соответствии с федеральной целевой программой;

• детальное распределение ассигнований на сельское хозяйство,

образование, фундаментальные исследования и содействие научно-техническому

прогрессу, программы и мероприятия, финансируемые из федерального бюджета.

Устанавливается целый ряд других положений, регламентирующих исполнение

федерального бюджета в планируемом году.

В случае, если Федеральный закон «О федеральном бюджете на ... год» не

вступил в силу до 1 января планируемого года, Правительство РФ имеет право

производить расходование бюджетных средств по соответствующим разделам,

подразделам, видам и предметным статьям функциональной и ведомственной

классификации расходов федерального бюджета ежемесячно в размере одной

двенадцатой от сумм фактически произведенных текущих расходов за

предшествующий год. Оказание финансовой помощи субъектам РФ из Федерального

фонда финансовой поддержки субъектов РФ производится в долях, утвержденных

соответствующей статьей Федерального закона «О федеральном бюджете» на год,

предшествующий планируемому.

Исполнение бюджета начинается после его утверждения законодательными

(представительными) органами власти. Эта стадия бюджетного процесса имеет

своей целью выполнение доходной и расходной частей бюджетов: федерального,

территориальных, местных (органов местного самоуправления). В процессе

исполнения бюджета органы исполнительной власти могут вносить изменения в

пределах утвержденных ассигнований по статьям функциональной бюджетной

классификации по каждому направлению расходования средств.

Важнейшие задачи исполнения бюджета – обеспечение полного и

своевременного поступления налогов и других платежей, а также доходов в

целом и по каждому источнику, финансирование мероприятий в пределах

утвержденных по бюджету сумм в течение того финансового года, на который

утвержден бюджет. При исполнении бюджета важное место принадлежит

правильному и экономически обоснованному распределению всех видов платежей

и ассигнований утвержденного бюджета, осуществляемому по бюджетной росписи

доходов и расходов – основному оперативному плану распределения доходов и

расходов по подразделениям бюджетной классификации в форме поквартальной

разбивки и в разрезе распорядителей бюджетных ассигнований.

На практике, в связи с дефицитом финансовых ресурсов и напряженным

исполнением бюджета, для оперативного контроля и финансирования неотложных

расходов финансовыми органами кроме росписи доходов и расходов могут

составляться кассовые планы исполнения бюджета – на месяц с распределением

на пяти- и десятидневки; со сроками поступления платежей и сроками

финансирования первоочередных расходов. Кроме того, достаточно широко

практикуется лимитирование расходов, когда финансирование осуществляется в

пределах установленных лимитов, зачастую в суммах реально поступающих

доходов. Бюджетная роспись составляется уполномоченным исполнительным

органом, утверждается в установленном законодательством порядке и

направляется для сведения в представительный и контрольно-счетные органы.

Сумма превышения доходов над расходами при исполнении бюджета,

образующаяся в результате получения дополнительных доходов или экономии в

расходах, зачисляется в соответствующий бюджет и изъятию не подлежит. Такие

суммы называются свободными бюджетными средствами. Решение об их

использовании принимает соответствующий законодательный (представительный)

орган власти по предложению соответствующего исполнительного органа власти.

Свободные бюджетные средства могут быть израсходованы только при условии

обеспечения финансирования плановых расходов и зачисления средств,

полученных от использования свободных бюджетных средств, в свой бюджет.

Свободные бюджетные средства по решению законодательного

(представительного) органа власти могут быть: направлены на осуществление

различных социально-экономических программ;

вложены в акции и другие ценные бумаги; предоставлены в виде процентных

и беспроцентных бюджетных ссуд.

Потери в доходах и излишние расходы не компенсируются из вышестоящего

бюджета, за исключением случаев, когда потери вызваны изменением

действующего законодательства.

Одновременно с утверждением бюджета на очередной финансовый год

устанавливается размер оборотной кассовой наличности на начало следующего

бюджетного года. Сумма оборотной кассовой наличности – своего рода резерв,

предназначенный для финансирования временных кассовых разрывов. В течение

года оборотная кассовая наличность может быть израсходована на

финансирование временных кассовых разрывов, однако она должна быть

обязательно восстановлена к началу нового года в утвержденной сумме.

Основной принцип исполнения бюджета – принцип единства кассы. Он

предусматривает зачисление всех поступающих доходов и средств заимствования

на единый бюджетный счет и осуществление всех предусмотренных расходов и

платежей с единого бюджетного счета. Кассовое исполнение бюджета

осуществляется учреждениями банков, в которых открыты счета

соответствующего бюджета.

В целях проведения государственной бюджетной политики, эффективного

управления доходами и расходами в процессе исполнения федерального бюджета

РФ, повышения оперативности в финансировании государственных программ,

усиления контроля за поступлением, целевым и экономным использованием

государственных средств в соответствии с Указом Президента РФ от 08.12.92

г. № 1556 был в принципиальном, а Постановлением Правительства России от

27.08.93 г. № 864 в организационном плане решен вопрос о создании

федерального казначейства в составе Министерства финансов РФ.

Казначейская система исполнения бюджетов субъектов Российской Федерации

и местных бюджетов – одно из важных направлений совершенствования

бюджетного процесса. Переход от банковской к казначейской системе

исполнения бюджета обусловлен развитием рыночных процессов в российской

экономике, сопровождавшихся образованием разрозненной массы коммерческих

банков. Центральный банк РФ, сосредоточив усилия на вопросах денежно-

кредитного обращения, значительно снизил приоритетность вопросов исполнения

бюджета. Был серьезно ослаблен банковский учет бюджетных средств, а

коммерческие банки на местах устранились от контроля за использованием

бюджетных средств.

Наряду с этим законодательное закрепление самостоятельности бюджетов в

рамках единой бюджетной системы России освободило местные финансовые органы

от обязательного контроля за правильностью и целевым характером

использования средств федерального бюджета. В области исполнения

федерального бюджета по доходам существовавший порядок характеризовался не

только низкой оперативностью зачисления доходов на счета федерального

бюджета, длительным запаздыванием, неполнотой и расхождениями в

предоставляемой Центральным банком информации, но также разночтениями в

порядке распределения поступающих доходов между федеральным бюджетом и

бюджетами других уровней.

В сфере расходов федерального бюджета до настоящего времени действующая

система носила отпечаток предельно централизованной директивной экономики,

поскольку допускала их фиксирование лишь на стадии платежа, т.е. когда

возможность маневрирования государственными финансовыми ресурсами уже

практически упущена. Постановка учета бюджетных средств в банках не

позволяла оперативно получать информацию о кассовых расходах и перечислении

этих средств по назначению, а значит, эффективно контролировать данные

операции. Вследствие раздельного учета рублевых и валютных позиций

нарушался принцип кассового единства бюджета.

Иными словами, действующий механизм использования федеральных

финансовых ресурсов был слабо адаптирован к современным экономическим

условиям, не способен обеспечить «прозрачность» бюджета и эффективный

контроль за целевым и рациональным использованием бюджетных средств,

отягощен многоступенчатостью, характеризовался низкой оперативностью и

раздробленностью, не позволял определить величину кассовых расходов и

совершать разумный маневр государственными финансовыми ресурсами в условиях

их дефицитности, допускал возможность их нецелевого использования. Поэтому

стала актуальной проблема внесения изменений в процесс исполнения бюджета,

т.е. переход на казначейскую систему.

Важнейший элемент бюджетного процесса — экономический анализ бюджетных

показателей: их обоснованности, структуры, динамики, других параметров.

Анализ проводится на всех этапах бюджетного процесса — при формировании,

рассмотрении, утверждении и исполнении бюджета. Его осуществляют финансовые

и налоговые органы; ведомства; органы федерального казначейства;

контролирующие органы; депутатский корпус; финансовые службы хозяйствующих

структур и др.

Особенно возрастает значимость анализа при:

• переходе на прогнозное формирование бюджетов;

• отработке методов максимальной мобилизации доходов и эффективного их

использования;

• решении вопросов регулирования бюджетов всех уровней, построении

межбюджетных отношений в рамках требований бюджетного федерализма;

• реструктуризации расходов и оптимизации доходной части бюджета.

Методика анализа избирается в зависимости от поставленных задач, но

можно выделить основополагающие принципы, которыми необходимо

руководствоваться при проведении аналитической работы на любом уровне

бюджета, при решении любых задач. Анализ должен быть:

• конкретным, т.е. основываться на изучении широкого круга показателей,

всесторонне характеризующих экономическое или финансовое явление, процесс,

тенденцию;

• системным, т.е. представлять собой систему аналитической работы – по

срокам, охвату вопросов, приемам, взаимосвязи изучаемых показателей;

• оперативным, т.е. по результатам анализа должна осуществляться

разработка рекомендаций, на основе которых можно оперативно повлиять на

анализируемые показатели, процессы;

• объективным, что должно обеспечиваться обоснованным подбором

информации, которая способна всесторонне охарактеризовать всю совокупность

причин и факторов, определяющих выявленную динамику, тенденции.

Методика экономического анализа определяет этапы анализа и приемы

аналитической обработки информации. Этапы анализа можно представить так.

Прежде всего осуществляется проверка, свод, группировка необходимых данных.

Затем – собственно аналитическая обработка: сравнение соответствующих

показателей по доходам, расходам, нормативам, сети, штатам, контингентам,

другим показателям; определение причин отклонений; раскрытие взаимосвязей и

количественных зависимостей между показателями. Далее следует подведение

итогов анализа, основные выводы. Заключительный этап — разработка

практических предложений и рекомендаций по результатам анализа.

Каждое направление анализа имеет свои особенности. Например, при

формировании бюджета депутатским корпусом изучается соблюдение:

• законодательства при расчете бюджетных показателей;

• социальных, гарантированных государством нормативов по расходам;

• принципов бюджетного федерализма при установлении взаимоотношений

федерального бюджета с бюджетами субъектов РФ;

• финансового обеспечения установленных прогнозами экономического и

социального развития, темпов и пропорций развития различных отраслей

хозяйства, социальной сферы;

• целого ряда других положений.

При анализе в ведомствах большое внимание уделяется показателям по

сети, штатам, контингентам; соблюдению стандартов, норм и нормативов;

другим вопросам.

Органы федерального казначейства в приоритетном порядке анализируют

поступление и распределение доходов по уровням бюджетов; целевое

использование бюджетных средств; своевременность их «прохождения» по

счетам; другие вопросы.

Таким образом, задачи и методика анализа зависят как от структуры,

проводящей анализ, так и от этапа прохождения бюджета.

Методика экономического анализа исполнения бюджета условно может быть

подразделена на общую и частную. Общая методика одинаково применима при

анализе как общих итогов, так и частных результатов исполнения бюджета по

доходам и расходам. К ней относятся:

• определение задач анализа;

• подбор и предварительная проверка достоверности и правильности

данных;

• использование приема сравнения как основного при определении уровня

исполнения и динамики бюджетных показателей;

• применение утвержденных или уточненных данных в качестве базы для

сравнения и оценки показателей;

• прием разложения отклонений от установленных назначений по факторам,

различно повлиявшим на результаты исполнения по доходам или расходам;

• широкое применение наряду с абсолютными относительных и средних

показателей, а также сводных величин;

• применение аналитических группировок и построение таблиц, позволяющих

судить о результатах исполнения бюджета и др.

Практическое применение частной методики определяется уровнем бюджета;

видами доходов или направлением расходов; количеством и качеством данных,

которые обеспечат наиболее полную информацию по анализируемому вопросу,

способам их проверки; видами необходимых группировок и расчетов,

аналитических таблиц; предположительными выводами, которые могут

последовать по результатам анализа.

Каждый из приемов анализа имеет важное значение, но конкретность и

действенность выводов экономического анализа зависят прежде всего от их

комплексного применения. Дополняя друг друга, они способствуют раскрытию

сложных связей и зависимостей, возникающих между различными показателями в

процессе исполнения бюджета по доходам и расходам.

Исполнить бюджет по доходам – значит мобилизовать контингента[14]

налогов, сборов, других платежей и распределить их по уровням бюджетной

системы в соответствии с существующим законодательством. Основная задача

анализа исполнения доходной части бюджета – изыскание резервов доходов,

т.е. увеличения контингентов федеральных, территориальных и местных

налогов, их собираемости. По прогнозу поступления налоговых доходов в

федеральный бюджет на 1998 г. средний уровень собираемости налоговых

доходов был предусмотрен в 82,2%, т.е. с ростом почти на 8 пунктов против

уровня 1997 г., когда он сложился в пределах 75,0%.

Поскольку в бюджете сумма заложенных дополнительных доходов, связанных

с ростом собираемости, достаточно велика (около 8% в общем объеме налоговых

доходов), для реального получения этих средств Правительством РФ уже в 1997

г. была развернута работа по осуществлению целого комплекса мер по

администрированию налогов. И в этой работе большая роль отводится

экономическому анализу.

Исполнить бюджет по расходам – значит профинансировать расходы,

предусмотренные в бюджете, в соответствии с бюджетной росписью. При анализе

исполнения расходной части бюджета подводятся итоги исполнения бюджета в

целом; по видам расходов; по нижестоящим бюджетам; по отдельным разделам,

видам бюджетных учреждений, статьям затрат. Выясняются возможности более

экономного использования ассигнований; проверяется целевой характер

расходования бюджетных средств; оценивается степень удовлетворения

потребностей учреждений в средствах.

Аналитические таблицы традиционно отражают показатели утвержденного и

уточненного бюджета, фактическое исполнение, отклонения от уточненного

бюджета по причинам их образования и другие сведения, характеризующие

анализируемые показатели.

Круг показателей аналитических таблиц устанавливается в зависимости от

задач анализа.

Материалы экономического анализа исполнения бюджета оформляются в виде

пояснительной записки к отчету об исполнении бюджета. Этот документ –

своеобразный отчет о работе соответствующего финансового органа, ведомства,

так как свидетельствует о мерах, принятых для исполнения бюджета по доходам

и расходам; выявления резервов; мероприятиях по укреплению бюджетной и

финансовой дисциплины.

Совершенствование бюджетных процедур

В сфере бюджетной политики направления действий государства

закрепляются законом о бюджете очередного года путем фиксации доходов и

расходов в рамках функциональной бюджетной классификации (далее ФБК). Ее

расходные показатели утверждаются статьей 124 проекта закона по «разделам и

подразделам» ФБК с отсылкой к Приложению 11 к закону о бюджете, а также по

«целевым статьям и видам расходов» с отсылкой к приложению 12. В то же

время доходы лишь учитываются проектом закона «по основным источникам» в

статье 24 без явной привязки их к Бюджетной классификации. В результате

доходы представлены в законе о бюджете не в том формате, как расходы, и не

в той системе, в какой они будут учитываться в ходе исполнения бюджета. Это

создает почву для всевозможных неясностей, различных толкований,

несопоставимости данных и других нестыковок, затрудняющих возможность

контроля за исполнением закона о бюджете.

Между тем нормы действующего бюджетного законодательства разрешают

Правительству относительно свободно расходовать остатки бюджетных средств,

образующиеся на начало года. Это связано с нечеткостью норм Бюджетного

кодекса, в котором отсутствуют описания структуры бюджета года и структуры

законов о бюджете года. В тексте самого закона о годовом бюджете (ст. 2)

Правительству предоставляется дополнительная степень свободы в расходовании

этого остатка без утверждения и даже без уведомления законодателей. В

результате полезность отчетов об исполнении бюджета, если бы они и

существовали, резко обесценивается, приобретает чисто информационный, а не

контрольный характер. Кроме того, как отмечалось, подобной свободой

Правительство пользуется и при расходовании сверхплановых доходов. Все это

позволяет говорить об отсутствии в России должного законодательного

контроля за исполнением бюджета.

Современное состояние межбюджетных отношений также требует серьезного

реформирования. Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджета

субъектов Российской Федерации не только не привела к выравниванию уровней

социально-экономического развития регионов, но и усугубила их различия.

Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.

В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики,

направленные на повышение финансовой самодеятельности и ответственности

регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса,

наращивании Доходной базы как регионального, так и федерального бюджета,

Ускорении социально-экономических реформ.

Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов

Российской Федерации. Должна возрасти роль и ответственность региональных

бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-

техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных

работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от

финансирования не свойственных ему функций.

При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам

Российской Федерации расходов и выпадающих доходов вызываемых принятием

решений на федеральном уровне.

Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального

бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из

федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по

мобилизации доходов в федеральный бюджет. Очевидна необходимость

стимулирования в этом вопросе и регионов-доноров.

Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех

же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по

текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный

фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном

бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по

единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов

Российской Федерации.

Для повышения заинтересованности регионов в наращивании

налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного

прогнозирования на региональном уровне требуется обеспечить стабильность

устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от

Фонда финансовой поддержки регионов. Их следует закрепить как минимум на

три года с фиксацией на тот же период удельного веса фонда финансовой

поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.

Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации

по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим

условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом будут:

• доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в

расходах регионального бюджета;

• доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и

общественного транспорта;

• наличие административного контроля цен;

• наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные

рынки отечественных товаров и услуг;

• предельные бюджетные заимствования и гарантия, а также объем

налоговых освобождений и льгот.

Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение

бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета,

их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет

региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна

быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчетность,

обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах

Российской Федерации социально-экономической политики.

Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из

федерального бюджета должны стать:

• безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по

установленным законом нормативам;

• предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения

об исполнении бюджета региона в отчетном году;

• регулярное представление установленной отчетности о доходах и

расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании

внебюджетных фондов;

• заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и

принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов

федеральному законодательству.

Важное условие нормального функционирования межбюджетных отношений –

финансовый контроль со стороны федерального центра за правильным и

целесообразным расходованием средств региональных бюджетов. Необходимо

восстановить практику проведения ревизий исполнения бюджетов регионов,

получающих средства из федерального бюджета по каналам межбюджетных

отношений. Уклониться от федерального контроля за использованием бюджетных

средств можно будет при единственном условии – полном отказе от получения

субвенций из федерального бюджета и отчислений от общегосударственных

доходов и налогов.

Заключение

Государственный бюджет, являясь основным финансовым планом государства,

главным средством аккумулирования финансовых средств, дает политической

власти реальную возможность осуществления властных полномочий, дает

государству реальную экономическую и политическую власть. С одной стороны,

бюджет, являясь всего лишь комплексом документов, разрабатываемых одной

ветвью власти и утверждаемых другой, выполняет довольно утилитарную функцию

- фиксирует избранный государством стиль осуществления управления страной.

Бюджет по отношению к осуществляемой властью экономической политике

является производным продуктом, он полностью зависит от избранного варианта

развития общества и самостоятельной роли не играет.

Однако именно бюджет, показывая размеры необходимых государству

финансовых ресурсов и реально имеющихся резервов, определяет налоговый

климат страны, именно бюджет, фиксируя конкретные направления расходования

средств, процентное соотношение расходов по отраслям и территориям,

является конкретным выражением экономической политики государства. Через

бюджет происходит перераспределение национального дохода и внутреннего

валового продукта. Бюджет выступает инструментом регулирования и

стимулирования экономики, инвестиционной активности, повышения

эффективности производства, именно через бюджет осуществляется социальная

политика.

Таким образом, бюджет, объединяя в себе основные финансовые категории

(налоги, государственный кредит, государственные расходы), является ведущим

звеном финансовой системы любого государства и играет как важную

экономическую, так и политическую роль в любом современном обществе.

«Реализация основных идей, заложенных в проекте бюджета на следующий

год, позволит существенно укрепить всю государственную вертикаль власти,

которая очень пострадала за годы хронического недофинансирования. Если

государство начнет выполнять свои обязательства, станет платить по долгам,

это будет убедительным примером для всего общества.»[15]

Процесс преобразования бюджетной системы – сложный, длительный, порой

весьма болезненный. Тем не менее, начало ему уже положено. И от успешного

его завершения зависит ни много, ни мало – будущее всей российской

экономики, будущее России.

Применяемые понятия и термины [16]

бюджет - форма образования и расходования фонда денежных средств,

предназначенных для финансового обеспечения задач и функций государства и

местного самоуправления;

консолидированный бюджет - свод бюджетов всех уровней бюджетной системы

Российской Федерации на соответствующей территории;

государственный внебюджетный фонд - форма образования и расходования

денежных средств, образуемых вне федерального бюджета и бюджетов субъектов

Российской Федерации;

бюджетная система Российской Федерации - основанная на экономических

отношениях и государственном устройстве Российской Федерации, регулируемая

нормами права совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов

Российской Федерации, местных бюджетов и бюджетов государственных

внебюджетных фондов;

доходы бюджета - денежные средства, поступающие в безвозмездном и

безвозвратном порядке в соответствии с законодательством Российской

Федерации в распоряжение органов государственной власти Российской

Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и

органов местного самоуправления;

расходы бюджета - денежные средства, направляемые на финансовое

обеспечение задач и функций государства и местного самоуправления;

дефицит бюджета - превышение расходов бюджета над его доходами;

профицит бюджета - превышение доходов бюджета над его расходами;

дотации - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня

бюджетной системы Российской Федерации на безвозмездной и безвозвратной

основах для покрытия текущих расходов;

субвенция - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня

бюджетной системы Российской Федерации или юридическому лицу на

безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых

расходов;

субсидия - бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня

бюджетной системы Российской Федерации, физическому или юридическому лицу

на условиях долевого финансирования целевых расходов;

бюджетный процесс - регламентируемая нормами права деятельность органов

государственной власти, органов местного самоуправления и участников

бюджетного процесса по составлению и рассмотрению проектов бюджетов,

проектов бюджетов государственных внебюджетных фондов, утверждению и

исполнению бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов, а также

по контролю за их исполнением;

бюджетная роспись - документ о поквартальном распределении доходов и

расходов бюджета и поступлений из источников финансирования дефицита

бюджета, устанавливающий распределение бюджетных ассигнований между

получателями бюджетных средств и составляемый в соответствии с бюджетной

классификацией Российской Федерации;

бюджетные ассигнования - бюджетные средства, предусмотренные бюджетной

росписью получателю или распорядителю бюджетных средств;

минимальные государственные социальные стандарты - государственные

услуги, предоставление которых гражданам на безвозмездной и безвозвратной

основах за счет финансирования из бюджетов всех уровней бюджетной системы

Российской Федерации и бюджетов государственных внебюджетных фондов

гарантируется государством на определенном минимально допустимом уровне на

всей территории Российской Федерации;

минимальная бюджетная обеспеченность - минимально допустимая стоимость

государственных или муниципальных услуг в денежном выражении,

предоставляемых органами государственной власти или органами местного

самоуправления в расчете на душу населения за счет средств соответствующих

бюджетов;

бюджетный кредит - форма финансирования бюджетных расходов, которая

предусматривает предоставление средств юридическим лицам на возвратной и

возмездной основах;

бюджетная ссуда - бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету

на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более шести

месяцев в пределах финансового года;

государственный или муниципальный заем (заимствование) - передача в

собственность Российской Федерации, субъекта Российской Федерации или

муниципального образования денежных средств, которые Российская Федерация,

субъект Российской Федерации или муниципальное образование обязуется

возвратить в той же сумме с уплатой процента (платы) на сумму займа;

государственный или муниципальный долг - обязательства, возникающие из

государственных или муниципальных займов (заимствований), принятых на себя

Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным

образованием гарантий (поручительств) по обязательствам третьих лиц, другие

обязательства, а также принятые на себя Российской Федерацией, субъектом

Российской Федерации или муниципальным образованием обязательства третьих

лиц;

внешний долг - обязательства, возникающие в иностранной валюте;

внутренний долг - обязательства, возникающие в валюте Российской

Федерации.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 31.07.98. в

редакции Федерального закона от 5 августа 2000 г. № 116-ФЗ / Уральское

юридическое издательство, 2000.

2. Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и

бюджетного процесса в РСФСР».

3. Проект федерального закона «О федеральном бюджете на 2001 год»

http://www.prlaws.sps.ru/ в формате PDF (для Adobe Acrobat).

4. О принятии во втором чтении проекта федерального закона "О Федеральном

бюджете на 2001 год" http://www.prlaws.sps.ru/ в формате HTML.

5. Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2000 год», федеральный закон

«О федеральном бюджете на 1998 год», Федеральный закон «О федеральном

бюджете на 1997 год». http://www.minfin.ru/ (Официальный сайт

Министерства Финансов Российской Федерации).

6. Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и

др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. – 2-е изд., испр. и

переработ. – М.: Юрайт, 2000. – 615 с.

7. Бюджетная система России: Учебник для вузов / Под ред. проф. Г.Б.

Поляка. – М.:ЮНИТИ-ДАНА, 2000.

8. Государственные и муниципальные финансы: Учебник для вузов. – М.:

Финансы, ЮНИТИ, 2000. / Бабич А.М., Павлова Л.Н.

9. Курс экономической теории: Учебник / Под общей ред. проф. М.Н. Чепурина,

проф. Е.А. Киселевой. - Киров.: Издательство «АСА», 2000.

10. Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича:

Учебник для вузов. 3-е издание. – СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. «Питер», 1999.

11. Финансы. Денежное обращение. Кредит: Учебник для вузов /

Л.А. Дробозина, Л.П. Окунева, Л.Д. Андросова и др.; Под ред. проф. Л.А.

Дробозиной. - М.: Финансы, ЮНИТИ, 2000.

12. Финансы: Учебное пособие / А.М. Ковалева, Н.П. Баранникова,

В.Д. Богачева и др.; Под ред. проф. А.М. Ковалевой. - М.: Финансы и

статистика, 1998.

13. Финансы. Под ред. В. М. Родионовой - М., Финансы и статистика, 1999

14. Государственный бюджет: Учебное пособие. Под ред. М. И. Ткачук - Минск,

Высшая школа, 1996

15. Бюджетный процесс в Российской Федерации: Учебное пособие /

Л.Г.Баранова, О.В.Врублевская и др. – М.: «Перспектива»: ИНФРА-М, 1998.

16. Сумароков В. Н. Государственные финансы в системе макроэкономического

регулирования. - М., Финансы и статистика, 1999

-----------------------

[1] Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича:

Учебник для вузов. 3-е издание. – СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. «Питер», 1999. –

С402-403

[2] Закон РСФСР от 10.10.91 № 1734-1 «Об основах бюджетного устройства и

бюджетного процесса в РСФСР»

[3] Основы теории финансов / Под ред. Л.А. Дробозиной. М.: Банки и биржы:

ЮНИТИ, 1995. С. 32

[4] Финаннсы и кредит / Под ред. А.Ю.Казака. Екатеринбург, 1994, С. 170

[5] Бюджетная система Российской Федерации: Учебник / М.В. Романовский и

др.; Под. ред. М.В. Романовского, О.В. Врублевской. –М.: Юрайт, 2000.

С.12.

[6] Хотя ликвидация дефицита достигнута частично за счет заведомого

занижения части процентных платежей по долговым обязательствам

правительства.

[7] Оценка инфляции (декабрь к декабрю) составляет в проекте бюджета 12%.

Дефлятор ВВП (показатель, позволяющий сопоставлять стоимость всего ВВП

текущего года с предыдущим) прогнозируется на уровне 15,5%.

[8] По доходам проекта бюджета 2001 г. в сравнении с законом о бюджете 2000

г.

[9] Точнее, самостоятельности по ведению расходов.

[10] Или целых отраслей, находящихся по каким-либо причинам под жестким

гос. управлением, например, атомной промышленности.

[11] Менее 10. Заметная величина «суммарных потерь» субъектов обусловлена

снижением так сказать «столичной ренты», связанной с явно чрезмерной

централизацией финансовых и товарных потоков. В отдельные кварталы 1999-

2000гг. доля столицы в налогах превышала 40% (при доле в ВВП 15%, а в

населении 6%.).

[12] Экономическая теория / Под ред. А.И. Добрынина, Л.С. Тарасевича:

Учебник для вузов. 3-е издание. – СПб: Изд. СПбГУЭФ, Изд. «Питер», 1999 –

C.403

[13] В ценах 1997 г.

[14] Контингент определенного налога, сбора – это общая сумма его

мобилизации от всех плательщиков на соответствующей территории (в целом по

РФ, у субъекта РФ, в границах определенного административно-

территориального образования) в месяц, квартал, год.

[15] Владимиров Г. Бюджет 2001// Экономическая газета – сентябрь 2000 г. –

С. 2.

[16] Определения даны по ст. 6 Бюджетного кодекса Российской Федерации от

31 июля 1998 г. N 145-ФЗ

(с изменениями от 5 августа 2000 г.)

Страницы: 1, 2, 3, 4