Чегаева И.А. Участие российской прокуратуры в правотворческой деятельности. - Озёрск: филиал ЮУрГУ, 428-ОзЗ, 2008. - 109 с., библиографический список - 59 наименований, 4 приложения.

Объектом исследования являются правоотношения, возникающие между субъектами уголовно-процессуальной деятельности и подозреваемым в процессе обеспечения прав подозреваемого.

Целью дипломной работы является комплексный системный анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.

В работе рассмотрены теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, приведено понятие правотворческой деятельности, раскрыты её цели, задачи и принципы, а также рассмотрены участники и иерархия правотворческой деятельности.

В работе изучены правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, раскрыты становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР, а также рассмотрено современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности.

В работе также раскрыты основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности.

Проведен научный анализ участия в правотворческой деятельности органов законодательной (представительной), исполнительной влас-ти, органов местного самоуправления, законодательства и иных нор-мативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятель-ности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами и осуществлена выработка теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем.

Оглавление

Введение 5

1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности 10
1.1 Понятие правотворческой деятельности 10
1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности 23
1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности 32
2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности 44
2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России 44
2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР 60
3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности 70
3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности 70
3.2 Основные организационные формы участия прокуроров в правотворческой деятельности 89
Заключение 92
Библиографический список 95
ПРИЛОЖЕНИЕ А 101
ПРИЛОЖЕНИЕ Б 105
ПРИЛОЖЕНИЕ В 107
ПРИЛОЖЕНИЕ Г 109

Введение

В последние годы в Российской Федерации осуществляется интен-сивный законодательный процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стра-не экономической, политической, правовой, административной, судебной и других реформ. Принятие в декабре 1993 г. Конституции Российской Федерации положило начало интенсивному процессу пра-вотворческой деятельности не только на федеральном уровне, но и в субъектах Российской Федерации.

Становление системы регионального законодательства потребовало решения целого ряда вопросов как теоретического, так и прикладного характера. В частности, выявилась потребность научного осмысления вопросов соотношения регионального и федерального законодательства, разграничения правотворческих полномочий между Российской Феде-рацией, субъектами Федерации и муниципальными образо-ваниями, делегирования правотворческих полномочий, соотношения юридической силы нормативных правовых актов органов власти субъек-тов РФ и органов местного самоуправления и др. Практика регионального правотворчества потребовала планирования и координации этой деятельности, создания механизмов информацион-ного обеспечения подготовки проектов нормативных правовых актов, экспертизы проектов нормативных актов.

В связи с активным процессом законотворческой деятельности Федерального Собрания РФ, формированием системы регионального законодательства стали актуальными пробле-мы подготовки квалифицированных специалистов для разработки проектов законов, иных нормативных правовых актов, повышения юридической квалификации должностных лиц, связанных по роду своей деятельности с организацией законодательного процесса, тем более что классическое вузовское юридическое образование нацеле-но, прежде всего, на обучение правоприменению, а должного внима-ния обучению написанию, разработке, экспертизе проектов норма-тивных правовых актов практически не уделялось.

В период 1994-1995 гг. одни из наиболее подготовленных к этой деятельности правоведов - работники прокуратуры - были, по сути, от нее устранены: в Законе Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» от 17 января 1992 г., принятом после прекра-щения существования прокуратуры СССР, Генеральному прокурору, прокурорам республик в составе Федерации предостав-лялось право законодательной инициативы в пределах своей компе-тенции (они также могли обращаться в Верховный Совет соответству-ющего уровня по вопросам, требующим толкования закона) Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер-ховного Совета Российской Федерации. -- 1992. -- № 8. -- Ст. 366.. Но в Конституции РФ 1993 г. право законодательной инициативы Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов фе-дерации не было предусмотрено, что отрицательно сказалось на дея-тельности не только системы органов прокуратуры, но и существенно ослабило правотворческий потенциал государства в целом.

Поэтому в Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении из-менений и дополнений в Закон Российской Федерации "О прокурату-ре Российской Федерации"» была включена ст.9 «Участие в правотворческой деятельности». В соответствии с ней прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенство-вания действующих нормативных правовых актов вправе вносить в за-конодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов. Законодательное закрепление участия прокуроров в правотворческой деятельности обусловливалось необхо-димостью компенсировать отсутствие у них права законодательной ини-циативы. Тем самым было признано, что прокуратура имеет всеобъемлю-щие возможности по оценке соответствия правовых актов изменяющимся общественным отношениям.

Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, его заместители и по их поручению другие прокуроры вправе присутство-вать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий. Правительства Российской Федерации, законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов России и органов местного самоуправления.

Прокурор субъекта Федерации, города, района, при-равненные к ним прокуроры, их заместители и по их поручению дру-гие прокуроры вправе присутствовать на заседаниях законодательных (представительных) и исполнительных органов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления соответствующего и нижестоящего уровней.

Прокурор, его заместитель, а также по их поручению другие про-куроры вправе участвовать в рассмотрении внесенных ими представ-лений и протестов федеральными органами исполнительной власти, законодательными (представительными) и исполнительными органа-ми субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправ-ления, коммерческими и некоммерческими организациями Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1995. -- № 47. -- Ст. 4472..

Участие прокуроров в правотворческой деятельности имеет суще-ственное профилактическое значение, так как благодаря ему уже на стадиях подготовки и рассмотрения нормативного правового акта ус-траняются возможные нарушения законов. Причем участие прокуро-ров распространяется на все этапы правотворческого процесса. Ре-зультативность этой работы напрямую зависит от использования всего многообразия ее форм. То есть участие в правотворчестве имманентно присуще прокура-туре как государственному правовому институту, который при реали-зации совокупности своих функций, в том числе по надзору за соблю-дением Конституции Российской Федерации и исполнением законов в различных сферах правоотношений, координации деятельности пра-воохранительных органов, участии в рассмотрении дел судами и дру-гих функций обладает как никакой иной государственный орган ди-намичной, всеобъемлющей и объективной информацией об уровне соответствия закона и иных нормативных правовых актов Конститу-ции РФ, общепризнанным принципам и нормам международного права, международным договорам Российской Фе-дерации, федеральному законодательству, потребностям отдельного индивида, общества и государства, и, соответственно, в пределах сво-ей компетенции органы прокуратуры на основе анализа и правопри-менительной практики способны определить потребности правового регулирования общественных отношений, пробелы, противоречивость и другие недостатки действующих и разрабатываемых нормативных правовых актов.

В своем выступлении на расширенном заседании коллегии Генераль-ной прокуратуры Российской Федерации по итогам работы в 2004 г. и задачах на 2005 г. Президент Российской Федерации В.В. Путин отме-чал: «Должна быть в целом продолжена работа по развитию законодательной базы как на федеральном, так и на региональном местном уров-не. Прокуратуре необходимо заявлять свою собственную позицию по всем проектам, связанным с противодействием преступности, обеспе-чением национальной безопасности и защитой интересов граждан» Путин В.В. Выступление на расширенном заседании коллегии Генеральной прокуратуры России // «Президент России»: Официальное интернет-пред-ставительство. -- 2005. -- 21 янв. -- С. 2..

Следует отметить, что некоторые авторы достаточно успешно реа-лизовали свой научный и практический потенциал в исследовании проблем участия прокуроров в правотворческой деятельности: А.И. Алексеев, И.Д. Берензон, Ю.С. Бирюков, И.С. Викторов, Е.А. Винокурова, Ю.Е. Винокуров, А.А. Власов, В.В. Гаврилов, С.И. Герасимов, Н.В. Григорьева, В.З. Гущин, Л.М. Давыденко, В.Г. Даев, О.В. Дамаскин, И.Ф. Демидов, В.Н. Додонов, А.А. Доржиев, С.З. Женетль, А.А. Жидких, М.П. Журавлев, В.К. Звирбуль, А.Г. Звягинцев, Р.Н. Зинуров, С.М. Казанцев, А.Х. Казарина, С.Г. Кехлеров, В.В. Клочков, Н.В. Мельников, А.Я. Мыцыков, О.И. Мыцыкова, Ю.Г. Орлов, С.А. Осипян, А.И. Рыбчинский, В.П. Рябцев, Ю.И. Скуратов, А.Ф. Смирнов, А.Я. Сухарев, С.Н. Фридинский, А.А. Чувилев, М.С. Шалумов, Н.М. Яковлев, В.Б. Ястребов и др. Но ими рассматривались лишь отдельные элементы этого явления, а пред-метом комплексного правового исследования отмеченная проблема-тика пока не стала.

В связи с изложенным, актуальным для научного исследования ста-новится участие прокуроров в правотворческой деятельности. Для это-го требуется не только провести научный анализ участия в этой работе органов законодательной (представительной), исполнительной влас-ти, органов местного самоуправления, законодательства и иных нор-мативных актов, регулирующих участие прокуроров в этой деятель-ности, практики взаимодействия прокуратуры с этими органами, но и осуществить выработку теоретических положений, соответствующих наиболее полному решению указанных проблем. Таким образом, именно актуальность проблемы участия прокуро-ров в правотворческой деятельности, недостаточность теоретических разработок, посвященных данным вопросам, аналитических исследо-ваний практики этой деятельности предопределили выбор темы пред-ставленной работы.

Целью моей работы является рассмотрение и анализ участия российской прокуратуры в правотворческой деятельности.

Задачи работы:

- рассмотреть теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть понятие правотворческой деятельности, расписать её цели, задачи и принципы, а также рассмотреть участников и иерархию правотворческой деятельности;

- показать правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности, а именно: раскрыть становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России и в СССР;

- проанализировать роль прокуратуры в правотворческой деятельности: рассмотрев современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности, а также раскрыв их основные организационные формы;

- на основании проведенного исследования и анализа литературы по рассматриваемой теме, в конце работы сделать необходимые выводы.

В работе использовались различные типы и виды источников инфор-мации ряда наук: теории права и государства, конституционного, граж-данского и арбитражного процессуального права, муниципального права и ряда других отраслей российского права, социологии, исто-рии, политологии. Совокупность источников информации, исполь-зованных при написании данной работы, соответствует его цели и задачам, обеспечивает полноту, репрезентативность и достоверность.

1 Теоретические основы участия прокуратуры в правотворческой деятельности

1.1 Понятие правотворческой деятельности
В последние годы в Российской Федерации осуществляется интен-сивный правотворческий процесс, обусловленный необходимостью правового обеспечения эффективной реализации проводимых в стра-не реформ и совершенствования действующего законодательства.

Термином «правотворчество» в юридической науке обозначается процесс создания правовых норм Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 268.. Создание норм права неразрывно связано с государственной властью. И хотя отмеченный термин не вызывает каких-то значительных споров в юридической литературе, тем не менее полагаю, что для уяснения понятия «правотворчество» необходимо дать определение понятия «правовой акт».

В юридической литературе имеется множество определений этого понятия, что обусловлено рядом объективных и субъективных при-чин. Так Р.Ф. Васильев полагает, что основной причиной этого явля-ется сложность явления, которое мы называем правовым норматив-ным актом, наличием у него многих внутренних и внешних связей и отношений. Но только правовые акты органов власти и должностных лиц составляют ряд явлений, в который нормативные правовые акты входят непосредственно как один из видов данного рода. Поэтому, с точки зрения автора, и определять нормативные правовые акты надо как один из видов актов органов власти и должностных лиц Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Cep.ll. Право. - 1998. - № 5. - С. 29-30..

А.В. Малъко считает, что термин «правовой акт» имеет несколько смысловых значений: он означает действие (поведение): правомер-ное, совершаемое с намерением создать, изменить, прекратить конк-ретные правоотношения; противоправное (обобщенно-юридические факты, влекущие за собой соответствующие правовые послед-ствия); к правовым актам следует отнести результаты как правомер-ных, так и противоправных действий. К правомерным актам относят-ся также воплощенные в законах и подзаконных актах юридические нормы; индивидуальные предписания, выражающиеся в правоприме-нительных актах, договорах и иных документах Малько А.В. Категория «правовая жизнь»: проблемы становления // Го-сударство и право. -- 2000. -- № 5. -- С. 11..

Под правовым актом понимается юридический документ, т.е. внеш-нее словесно-документально оформленное выражение воли, отра-жающее первое или второе. Правомерный акт-документ - это надле-жащим образом оформленное внешнее выражение воли государства, его органов, отдельных лиц, выступающее в качестве носителя содер-жательных элементов правовой системы -- юридических норм, правоположений практики, индивидуальных предписаний, автономных ре-шений лиц Алексеев С.С. Общая теория права. Т. 2. -- М., 1982. -- С. 192..

Во взглядах ученых, занимавшихся этой проблемой (С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, Р.Ф. Васильев, Л.Д. Воеводин, М.В. Горшенев, Д.А. Керимов, В.В. Копейчиков, И.В. Котелевская, Б.В. Лаза-рев, Н.И. Матузов, А.В. Мицкевич, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянц, В.Н. Осипкин, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, А.Е. Скачкова, Ю.А. Тихомиров и др.), имеется некоторое различие при определении понятия «правовой акт» Мицкевич А.В. Акты высших органов Советского государства. -- М., 1967; Васильев Р.Ф. Правовые акты органов управления. -- М., 1970; Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в со-циалистическом обществе. -- М., 1972; Матузов Н.И. Правовая система и лич-ность. -- Саратов, 1987; Котелевская И.В. Информация и законодательный процесс // Советское государство и право. -- 1990. -- № 3; Конституция, за-кон, подзаконный акт / Под ред. Ю.А. Тихомирова-- М., 1994; Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. -- М., 1995; Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. -- М., 1997; Керимов Д.А. Законодательная техни-ка. -- М., 1997; Васильев Р.Ф. О понятии правового акта // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11. Право. -- 1998. -- № 35; Баглай М.В. Конституционное право Россий-ской Федерации. -- М., 1998; Общая теория государства и права. Академи-ческий курс. Т.2. Теория права / Отв. ред. М.Н. Марченко. -- М., 1998; Пигол-кин А.С. Правотворчество // Проблемы общей теории права и государства / Под ред. B.C. Нерсесянца. -- М., 1999; Осинкин В.Н., Скачкова А.Е. Организа-ция и методика надзора за законностью правовых актов законодательных, представительных и исполнительных органов государственной власти субъек-тов Российской Федерации и органов местного самоуправления в бюджет-ной сфере: Учеб. пособие. -- СПб., 2001; Мурашин А.Г. Прямое правотворче-ство. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. - 2001. - №2.. Но в основе своей они содержат одни и те же ведущие положения. Наиболее четкое и емкое, как представляется, оп-ределение понятия правого акта дает С.С. Алексеев: «Правовой акт -- это, как правило, письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, местным самоуправлени-ем, институтом прямой демократии), имеющий официальный харак-тер и обязательную силу, выражающий властное веление и направлен-ный на регулирование общественных отношений» Алексеев С.С. Указ. раб. -- С. 74..

Правовые акты имеют большое юридическое и практическое зна-чение, поскольку регулируют различные правоотношения, имеют раз-личную сферу влияния, внешнюю форму и разное конкретное внут-реннее содержание.

Под нормативным правовым актом на основании постановления Государственной Думы «Об обращении в Конституционный Суд Рос-сийской Федерации» от 11 ноября 1996 г. № 781-11 ГД Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 49. -- Ст. 5506. понимается письменный официальный документ, принятый (изданный) в опре-деленной форме правотворческим органом в пределах его компетен-ции и направленный на установление, изменение или отмену право-вых норм. В свою очередь, под правовой нормой принято понимать общеобязательные государственные предписания постоянного или временного характера, рассчитанные на многократное применение (п.1.3 Распоряжения Министерства юстиции РФ от 15 июня 1998 г. № 894). Пленум Верховного Суда РФ в постановлении от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникающих в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Россий-ской Федерации» разъяснил: «Под нормативным правовым актом по-нимается изданный в установленном порядке акт управомоченного на то органа государственной власти, органа местного самоуправле-ния или должностного лица, устанавливающий правовые нормы (пра-вила поведения), обязательные для неопределенного круга лиц, рас-считанные на неоднократное применение, действующие независимо от того, возникли или прекратились конкретные правоотношения, предусмотренные актом» Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -- 2003. -- № 3..

В отличие от нормативного правового акта, акт устанавливающий, изменяющий или отменяющий права и обязанности конкретных лиц, именуется правовым актом индивидуального характера или ненорма-тивным правовым актом.

Нормативными правовыми актами являются законы Российской Федерации, указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, акты федеральных органов исполнительной власти, органов власти субъектов Российской Федерации, муниципальных органов. Для при-менения нормативного правового акта недостаточно только его при-нятия. Все нормативные правовые акты должны быть официально опубликованы в установленном порядке, введены в действие, а опре-деленные акты федеральных органов исполнительной власти и нор-мативные правовые акты субъектов федерации должны пройти юри-дическую экспертизу и государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации.

Порядок опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов федеральных орга-нов исполнительной власти установлен Указом Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763, в редакции Указа от 16 мая 1997 г. № 490 «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента РФ, Правительства РФ и нормативных правовых актов Федеральных орга-нов исполнительной власти» Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 22. -- Ст. 2663. и Федеральным конституционным зако-ном от 17 декабря 1997 г. «О Правительстве Российской Федерации» Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 51. -- Ст. 5712..

Акты федеральных органов исполнительной власти вступают в силу одновременно на всей территории Российской Федерации по истече-нии 10 дней со дня их официального опубликования, если в них самих не установлен другой порядок вступления в силу. Акты, содержащие сведения, составляющие государственную тайну, или сведения кон-фиденциального характера и не подлежащие в связи с этим офици-альному опубликованию, прошедшие государственную регистрацию в Министерстве юстиции Российской Федерации, вступают в силу со дня государственной регистрации и присвоения номера, если самими актами не установлен более поздний срок вступления их в силу.

Порядок государственной регистрации закреплен Правилами под-готовки нормативных правовых актов федеральных органов исполни-тельной власти и их государственной регистрации, утвержденными Постановлением Правительства РФ от 13 августа 1997 г. № 1009 «Об утверждении правил подготовки нормативных правовых актов феде-ральных органов исполнительной власти и их государственной регис-трации» (с изменениями и дополнениями от II декабря 1997 г. № 1538, от 6 ноября 1998 г. № 1304) Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1997. -- № 33. -- Ст. 3895..

Правилами предусмотрено, что нормативные правовые акты фе-деральных органов исполнительной власти издаются в виде постанов-лений, приказов, распоряжений, правил, инструкций и положений. Издание нормативных правовых актов в виде писем и телеграмм не допускается. Государственной регистрации и официальному опубликованию под-лежат нормативные правовые акты, упомянутые в Указе Президента РФ № 763, независимо от срока их действия. Указ определяет содержание, а Правила -- форму нормативных правовых актов. Однако имеются мно-гочисленные акты, форма которых не упомянута в правилах, но кото-рые, несомненно, подпадают под определение нормативных правовых актов, подлежащих государственной регистрации и официальному опуб-ликованию, данные в названном указе.

Таким образом, нормативный правовой акт можно определить как письменный документ, изданный соответствующим субъектом в пре-делах своей компетенции, регулирующий правоотношения неопреде-ленного круга лиц и рассчитанный на неоднократное применение в течение длительного срока.

Правовой акт ненормативного характера можно определить как документ, изданный компетентным органом и содержащий предпи-сание индивидуально конкретной направленности, имеющий разо-вое применение, создающий обязательные последствия.

К признакам нормативного правового акта следует отнести: принятие в установленном законом порядке управомоченным на это органом; соответствие Конституции РФ; публичный характер, т.е. правило поведения, содержащееся в диспозиции документа, касается всегда неопределенного круга лиц; неоднократность применения этих норм вне зависимости от воз-никновения или прекращения правоотношений между конкретными субъектами; обязательность опубликования в центральной печати; регистрация в случаях, предусмотренных законом.

Правовые акты ненормативного характера отличаются следующи-ми признаками:

такие акты носят индивидуальный характер (например, о назна-чении, освобождении, поощрении, взыскании их д.);

действия правовых актов исчерпываются однократным приме-нением;

носят оперативно-распорядительный, рекомендательный характер;

они имеют конкретного адресата, и акт доводится лишь до све-дения заинтересованных лиц или органов;

акты могут быть направлены на организацию исполнения реше-ний вышестоящих органов или собственных решений федеральных органов исполнительной власти;

могут быть акты, координирующие решения вышестоящих го-сударственных органов;

имеют обязательные последствия.

Поэтому представляется обоснованным мнение Д.А. Керимова, что ненормативный правовой акт должен издаваться на основе и во ис-полнение нормативного правового акта, в полном соответствии с его содержанием и целями Керимов Д.А. Культура и техника законотворчества. -- М., 1991. -- С. 40..

В зависимости от содержания правового акта документы подраз-деляются на нормативные акты (Конституция, законы, подзаконные акты); правоприменительные акты (документы, содержащие индиви-дуальные властные предписания с одноразовым применением); разъяснительные акты (разъясняющие смысл юридических норм, как, например, постановления Конституционного Суда РФ, Пленума Вер-ховного Суда РФ); акты договорного права и акты реализации прав и обязанностей Малько А.В. Категория «Правовая жизнь»: проблемы становления // Государство и право. -- 2000. -- № 5. -- С. 12-13..

Основным определяющим фактором качества правового акта явля-ется его юридическая сила. Это самый четкий определитель места пра-вового акта в иерархической лестнице законодательной системы. Ме-сто конкретного правового акта по соотношению с другими правовыми актами определяют его правовое положение в случае возникновения противоречий между ними.

Юридическая сила правовых актов, как указывают в своей работе «Правовые акты» Ю.А. Тихомиров и И.В. Котелевская, выражается в следующем:

в обязательном соответствии каждого акта принципам и нормам Конституции Российской Федерации;

в строгом соответствии установленной Конституцией РФ и за-коном официальной классификации;

в признании обязательности соподчиненности между видами актов (Конституция - закон - указ - постановление - распоряже-ние - приказ и т.д.);

в установлении иерархической соподчиненности актов государ-ственных органов, занимающих более высокое и более низкое место в государственной системе;

в определении оснований и рамок принятия того или иного пра-вового акта, его основного содержания;

в признании правового акта, нарушающего установленные юри-дические зависимости, нарушающим законность и теряющим юри-дическую силу. Для этого существует набор специальных средств: при-остановление, оспаривание, признание акта недействительным, отмена, признание утратившим юридическую силу самого акта.

Классификация правовых актов по их юридической силе, сложив-шаяся в теории права, выглядит следующим образом:

по силе правовых актов -- Конституция РФ; конституционные и федеральные законы; указы и распоряжения Президента РФ; постановления и распоряжения Правительства РФ; акты министерств, служб, агентств, ведомств и пр.;

по субъектам, их издавшим -- правовые акты РФ; правовые акты субъектов РФ; правовые акты органов местного самоуправления; правовые акты ведомств, органов государственного контроля хозяйствующих субъектов и пр.

В иерархической лестнице нормативных правовых актов верховен-ствующее положение занимает Конституция Российской Федерации, являющаяся Основным законом государства и вершиной правовой системы. Ее нормы первичны для любых правовых актов, т.е. являют-ся исходными основополагающими для нормотворчества. Никакие законы не могут отменить ее или быть равными ей. Конституция - это базовый документ, на котором строится все остальное законода-тельство, составляющее правовую систему.

Вторым по юридической силе нормативным правовым актом в правовой системе является Федеральный конституционный закон. Он регулирует наиболее важные общественные отношения и основные институты права: государственное устройство, народовластие, феде-ративные отношения. Федеральный конституционный закон прини-мается в особом порядке, по проблемам принципиального значения, обладает высшей юридической силой. Эти законы развивают и конк-ретизируют положения Конституции РФ, являются соединяющим звеном с текущим законодательством. Они не могут противоречить Конституции Российской Федерации.

Наиболее часто издающимся, оперативно регулирующим право-отношения является Федеральный закон. Это нормативно-правовой акт, обладающий всеми перечисленными признаками для правовых актов нормативного характера, регулирующий общественные отно-шения. Являясь актом текущего законодательства, он издается по воп-росам исключительного ведения России и ее совмес-тного ведения с субъектами Федерации. Предписания, устанавливающие общие нормы, не всегда реализу-ются. Однако во всех случаях юридическая возможность такой реали-зации существует. Исходя из того, что нормативные правовые акты носят публичный характер, согласно ч.3 ст.15 Конституции РФ пред-писания подлежат опубликованию в целях доведения содержания вла-стного поведения до широкого круга лиц. Неопубликованные законы не могут применяться.

Другой большой группой актов, регулирующих общественные от-ношения, являются подзаконные акты. Как правило, это результат правотворческой деятельности органов исполнительной власти и ор-ганов местного самоуправления при осуществлении ими властных полномочий.

Отличительной особенностью подзаконных актов является то, что они: издаются при осуществлении властных полномочий; носят офици-альный характер; имеют подзаконный характер, но все они издаются на основе или во исполнение закона; выражают волю исполнительно-го органа; должны быть оформлены в соответствии с требованиями, предусмотренными правилами и в пределах компетенции; издаются не от лица государства, а от имени исполнительного органа, но выража-ют государственную волю; влекут правовые последствия.

Подзаконные акты выносятся в виде: постановления -- решения, имеющего нормативный характер; распоряжения -- решения по опе-ративным и текущим вопросам. Но могут иметь и иные формы.

Правовые акты органов местного самоуправления также относят-ся к подзаконным актам. Юридическая сила правовых актов предста-вительных органов местного самоуправления более высока, чем юри-дическая сила правовых актов иных органов местного самоуправления и актов должностных лиц.

Правотворческий процесс, равно как и зако-нотворческий, в силу своей специфики требует активных действий со стороны субъектов этого процесса. Поэтому не случайно, что ст.9 За-кона о прокуратуре названа следующим образом: «Участие в правотвор-ческой деятельности». В названной статье действующего Закона о прокуратуре определено, что прокурор вправе вносить в законодательные органы и органы, обла-дающие правом законодательной инициативы, соответствующего и ни-жестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об от-мене или о принятии законов и иных нормативных актов только «...при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов» Комментарии к Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федера-ции». -- М, 1996. - С. 36. То есть, говоря о правотворческой деятельности, необходимо иметь в виду, что она возможна при наличии мотива, предмета и объекта пра-вотворчества.

Мотив правотворчества делает возможным уяснение его объекта, указывает на предмет и является толчком для начала правотворческих процедур. Отсутствие мотива делает правотворчество безоснователь-ным, по сути бессмысленным, диктует необходимость его прекраще-ния либо вовсе не позволяет осуществить правотворческие процедуры. Таким образом, мотив правотворчества можно определить как объективно существующую для потребностей реализации государ-ственной власти необходимость в регулирующем воздействии на об-щественные отношения путем принятия нормативного правового акта.

Предмет правотворчества -- принятие нормативного правового акта, необходимого для поддержания порядка силой регулирующего воздействия государственной власти.

Объект правотворчества -- это требуемое государственной влас-тью регулирующее воздействие на определенные общественные от-ношения путем принятия нормативного правового акта. Другими сло-вами, это нормы права, вступающие в действие через принятие нормативного правового акта и позволяющие в случае их надлежа-щей реализации обеспечить достижение целей государственной влас-ти Теория государства и права: Учебник для вузов / Под ред. И.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. - М., 2001. - С. 278.. Полагаю, что эти определения, данные И.М. Рассоловым и В.О. Елеонским, в большей степени подходят для участия в правотвор-честве «государства как такового, государства в целом», однако для отдельных его институтов, в том числе российской прокуратуры, дол-жны быть в определенной степени отличные и мотив правотворче-ства, и предмет, и объект правотворчества, которые пока не определе-ны ни в Законе о прокуратуре, ни в работах ученых.

С формальной точки зрения законодательный процесс представ-ляет собой сложную систему организационных действий (процедур), результатом которых является создание закона. А процедура право-творческой деятельности -- это обязательный, строго последователь-ный, юридически и логически обоснованный порядок действий, обес-печивающий принятие нормативно-правового акта.

Совокупность процедур составляют стадии законодательного про-цесса, т. е. относительно законченные этапы, содержание каждого из которых регламентировано таким образом, что только исполнение всех его составляющих дает возможность перейти к следующему этапу Гузнов А.Г., Кененов А.Л., Рождественская Т.Э. Современный законода-тельный процесс: основные институты. - Смоленск, 1995. -- С. 77..

Выделяются четыре основные стадии зако-нодательного процесса: внесение законопроекта или законодательного предложения (за-конодательная инициатива); рассмотрение законопроекта в палатах, комитетах (комиссиях) парламента (обсуждение законопроекта); принятие закона; опубликование закона.

И.С. Самошенко справедливо замечает, что нормативный акт -- это завершающее звено и непосредственный юридический результат пра-вотворческой деятельности Самощенко И.С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах Со-ветского государства // Правоведение. - 1969. - № 3. - С. 30.. При этом правотворческий процесс внеш-не выступает в виде последовательных стадий подготовки, обсуждения, принятия и обнародования отдельных нормативных актов. Каждый новый акт -- это самостоятельный элемент правовой системы.

Все изменения содержания правового регулирования могут быть сведены к таким трем основным видам: установление новых правовых норм; отмена правовых норм; замена ранее принятых норм новыми, которые вводят новое ре-гулирование вместо старого. Сюда относится больше всего правовых актов.

Причем для самой сущности правового регулирования не имеет значения техническое оформление замены старых норм новыми. Бу-дет ли это дано в новой редакции или в виде нового решения, но в любом случае должны наступить новые правовые последствия, кото-рые будут предотвращать возникновение тех последствий, которые допускались действовавшим ранее нормативным актом.

Вообще же в теории государства и права правотворчество понима-ется как «...форма государственной деятельности, направленная на со-здание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену» Нерсесянц B.C. Проблемы обшей теории права и государства. - М., 1999. - С. 307.. Главное для правотворчества, по мнению B.C. Нерсесянца, «выработка и утверждение новых правовых норм» Там же. - С. 309.. А.Б. Венгеров полагает, что «...законотворчество - особый вид пра-вотворчества, направленный на создание законов в точном, формаль-ном смысле слова как актов высшего законодательного органа» Венгеров А.Б. Теория государства и права. -- М., 1998. -- С. 494..

В Российской Федерации существует три основных формы право-творчества: «... принятие нормативных актов органами государствен-ной власти, непосредственно путем референдума, заключение различ-ного рода соглашений, содержащих нормы права» Нерсесянц B.C. Указ. раб. -- С. 310..

Понятие правотворчества может трактоваться по-разному. Поэто-му отмечу, что в представленной работе под правотворчеством будет пониматься процесс создания правовых норм путем принятия нормативно-правовых актов. Правотворчество - одна из важнейших сфер обеспечения действия государственной власти как суверенной организующей силы в делах конкретного общества. Это подтверждается тем, что, по общему правилу, в случае проти-воречия между законом (нормативным правовым актом, обладающим высшей, обязательной юридической силой) и иными источниками права действует закон. Природа правотворчества заключается в выявлении, освоении суще-ствующих интересов личности, общества, государства и влиянии на них через закрепление в юридической форме норм поведения. В ко-нечном счете, правотворческий (законодательный) процесс (право-творческая деятельность) является формально-юридическим выраже-нием законотворческой функции государства.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5