се нормативно-правовые акты имеют правотворческое назначе-ние. Правотворчество - одно из важнейших и, можно сказать, пер-вейших направлений деятельности государства. В России - это деятельность уполномоченных органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, а также непосредственно народа страны, субъек-тов Федерации, населения муниципальных образований (референдум) по созданию, изменению, отмене правовых норм и изменению сферы их действия. Она осуществляется посредством издания, изменения и отмены нормативных правовых актов. Это интеллектуальная активная творческая деятельность по созда-нию права, результаты которой являются показателем цивилизован-ности и демократичности страны, уровня культуры ее народа Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-прак-тическое пособие / Отв. ред. проф. Р.Ф. Васильев. -- М., 2000. -- С. 14.. Из изложенного следует, что правотворчество - одна из важнейших сторон деятельности государства и его органов, форма их активности, имеющая своей непосредственной целью формирование правовых норм, их изменение, отмену или дополнение. В каждом государстве правотворческая деятельность обладает определенными особенностя-ми, но везде она направлена на создание и совершенствование единой, внутренне согласованной и непротиворечивой системы норм, регули-рующих сложившиеся в обществе отношения. По своей социальной сути правотворческая деятельность выступает как процесс возведения госу-дарственной воли в закон, ее оформления в различных юридических актах, наконец, как процесс придания содержащимся в них правилам общеобязательного характера.

Мотив участия прокуроров в правотворческой деятель-ности можно определить как объективно существующую необходи-мость в регулирующем воздействии прокуратуры на общественные отношения путем участия прокуроров в совершенствовании действу-ющих и разработке инициативных законов и иных нормативных пра-вовых актов.

Предмет участия прокуроров в правотворческой деятельности со-ставляют юридические нормы и практика деятельности прокуроров по внесению в законодательные органы и органы, обладающие пра-вом законодательной инициативы, соответствующего и нижестояще-го уровней, а также в органы исполнительной власти и органы мест-ного самоуправления предложений об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.

Значит, объектом участия прокуроров в правотворческой деятельности является комплекс правоотношений, возникающих в ходе осуществления прокурорами своих полномочий при осуществ-лении деятельности по изменению, дополнению, отмене или приня-тию законов и иных нормативно-правовых актов.

1.2 Цели, задачи и принципы правотворческой деятельности

Общие цели деятельности современной прокуратуры Российской Федерации указаны в п.2 ст.1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», где определено, что органы прокуратуры осу-ществляют деятельность в целях обеспечения верховенства закона, един-ства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и граж-данина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.

Цель - это мысленное предвосхищение результата деятельности. Цель регулирует действия, целям человек подчиняет свою волю. Целеполагание характеризует человеческое сознание с активной стороны, оно зависит от объективных закономерностей развития общественных отношений, реальных возможностей субъекта и. применяемых средств Шувалов И.И. Цели и средства в правотворческой деятельности // За-кон. - 2005. - С. 110.. То есть в качестве целей участия прокуратуры в правотворческой деятельности следует понимать результат, на достижение которого она направлена. Однако, учитывая то обстоятельство, что цели участия прокуратуры в правотворческой деятельности вытекают из общих це-лей деятельности всей системы органов российской прокуратуры и не могут им противоречить в силу обстоятельств, можно сделать вывод, что они должны соответствовать после-дним. Но они не могут полностью совпадать, так как «участие в пра-вотворческой деятельности» является самостоятельной функцией про-куратуры, при осуществлении которой решаются только ей присущие задачи.

Н.В. Григорьева выделяет следующие цели участия проку-ратуры в правотворческой деятельности: обеспечение единства пра-вовой политики, реализуемой Генеральной, прокуратурой РФ; совершенствование законодательства; обеспечение эф-фективной реализации проводимых реформ; обеспечение согласован-ности заключений по поступающим проектам нормативных актов ор-ганов законодательной и исполнительной власти; повышение уровня работы по систематизации законодательства Григорьева И.В. Прокурорский надзор: Учеб. пособие. -- М., 2003. -- С. 153-154..

В целом, соглашаясь с обозначенными автором целями, так как они проистекают из документов (приказов, указаний, распоряжений) Ге-нерального прокурора РФ, считаю, что следует к обозначенным целям участия прокуратуры в правотворческой деятель-ности добавить следующие: участие в формировании системы норма-тивных правовых актов, обеспечивающих надлежащий уровень пра-вового регулирования общественных отношений (это является обязательным условием реального утверждения режима законности в обществе); всемерное способствование становлению единого право-вого пространства на территории России; снижение влияния узковедомственных интересов, противоречащих потребнос-тям общества и государства; противодействие лоббированию участ-никами правотворческой деятельности интересов структур, связанных с криминальными кругами; недопущение прохождения в органы вла-сти лиц, связанных с криминалом, и всемерное противодействие пре-ступности; обеспечение национальной безопасности; защита прав и свобод человека и гражданина.

При осуществлении функции уча-стия в правотворческой деятельности органы прокуратуры действуют в целях обеспечения прав и свобод человека и гражданина, охраняе-мых законом интересов общества и государства; обеспечения верхо-венства Конституции РФ и федеральных законов; обеспечения соответствия нормативных правовых актов принципам и нормам международного права и международным договорам Рос-сийской Федерации. Участие прокуратуры в правотворческой деятельности осуществ-ляется при соблюдении определенных принципов. Некоторые из них представляют собой общие принципы управления общественными процессами, другие являются более частными и применяются лишь в некоторых сферах жизни общества и государства и адаптируются к данному виду согласованной деятельности.

Принцип законности правотворчества -- необходимое условие эф-фективности и самой возможности проведения всего комплекса работ по принятию и дальнейшему исполнению нормативных правовых ак-тов -- первичного средства правового регулирования общественных отношений. Законность правотворчества -- одно из проявлений обще-го принципа правового демократического государства. Этот принцип закреплен в ряде статей Конституции Российской Федерации. Суть принципа законности четко сформулирована в ст.15 Основного закона России. Согласно ч.2 этой статьи «...органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». В этой краткой формулировке не раскрывается все содержа-ние принципа законности, но устанавливается всеобщая обязанность соблюдать законы.

Законность правотворчества означает, что все нор-мативные правовые акты должны строго соответствовать требовани-ям законов, других актов вышестоящих органов власти по своему со-держанию, форме и порядку издания. Соблюдение принципа законности в процессе участия прокуро-ров в правотворческой деятельности имеет очень важное значение: законом может быть разграничена компетенция различных субъектов правотворчества по отношению к принятию нормативных актов; определены основные стадии правотворческого процесса; порядок подготовки, обсужде-ния и принятия нормативных правовых актов, их обнародование (опубликование) и вступление в силу; предусмотрена си-стема контроля за законностью и соответствием Конституции РФ принятых нормативно-правовых актов. Четкое следование установ-ленному порядку подготовки и принятия законов и других норма-тивных актов является залогом соблюдения требований законности при осуществлении всех иных функций и направлений деятельнос-ти органов прокуратуры.

Принцип единства означает, что все территориальные и специали-зированные прокуратуры, действующие на территории России, составляют единую систему. Поэтому создание и деятель-ность на ее территории органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры РФ, не допускается (п.3 ст.11 Закона о прокуратуре). Каждый прокурор действует на соответствующей территории или в сфере правовых отношений от имени Российской Федерации в целом. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и правовыми средствами их реализации. Так, любой прокурор от районного до Генерального про-курора РФ вправе и обязан реагировать на выявленный незаконный правовой акт, принятый органом, на который распространяется его ком-петенция. Для устранения таких нарушений используются одни и те же правовые средства: принесение протеста, внесение представления и др. Такие акты имеют одинаковую обязательную юридическую силу и под-лежат исполнению соответствующими органами и должностными ли-цами. Действие принципа единства проявляется также в том, что вы-шестоящий прокурор может поручить нижестоящему выполнение своих обязанностей, принять на себя исполнение обязанностей нижестоящего прокурора (это относится и к исполнению функции участия в право-творческой деятельности), изменить или отменить любое его решение, кроме случаев, специально предусмотренных в законе.

Участие в правотворческой деятельности осуществляется на осно-ве принципа централизма. В ст.129 Конституции РФ определен один из основных принципов организации и деятель-ности российской прокуратуры -- принцип централизма: все прокуроры, кроме Генераль-ного прокурора РФ, назначаются на должность Генеральным прокурором РФ; в органах прокуратуры закреплена иерархия, основанная на подчинении нижестоящих прокуроров вы-шестоящим и всех прокуроров -- Генеральному прокурору РФ. Вышестоящие прокуроры правомочны давать подчи-ненным прокурорам обязательные для них указания и поручения. Вышестоящие прокуроры руководят деятельностью нижестоящих прокуроров и осуществляют контроль за нею. Приказы, указания, рас-поряжения, положения и инструкции, которые издает Генеральный прокурор РФ по вопросам организации деятельности системы проку-ратуры, обязательны для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры. Это предусмотрено п.1 ст.17 Закона о про-куратуре Российской Федерации.

Это, безусловно, оказывает определяющее воздействие на учас-тие прокуроров различных уровней в правотворческой деятельнос-ти. Так, в соответствии с п.2 Приказа Генерального прокурора РФ от 9 августа 1996 г. № 47 «Об участии органов и учреждений прокурату-ры в правотворческой деятельности и систематизации законодатель-ства в прокуратуре Российской Федерации» начальники управлений и отделов Генеральной прокуратуры, прокуроры субъектов РФ, городов и районов, приравненные к ним прокуро-ры при выявлении пробелов и недостатков законодательства, требу-ющих дополнительного правового регулирования, предложения с необходимыми обоснованиями и приложениями конкретных фор-мулировок предлагаемых норм обязаны направлять в управление правового обеспечения Генеральной прокуратуры РФ для проработки и представления на рассмотрение руковод-ства. В пункте 6 названного Приказа начальникам и прокурорам управ-лений и отделов Генеральной прокуратуры РФ, научным и педагогическим работникам институтов прокуратуры ука-зано на необходимость принимать участие в рабочих группах, созда-ваемых в Государственной Думе и других органах для разработки про-ектов законодательных и иных нормативных актов только по уполномочию руководства Генеральной прокуратуры, которое необ-ходимо систематически информировать о ходе работы.

Участие работников прокуратуры в правотворческом процессе мо-жет находить свое проявление на всех его стадиях: при проявлении инициативы принятия правовых актов, обсуждения и согласования проектов, принятия нормативных правовых актов. Самостоятельность работников прокуратуры при осу-ществлении правотворческой деятельности в значительном мере ос-новывается на принципе независимости органов прокуратуры, который состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, участию в правотворчестве, расследованию преступлений и др.) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов надзорных проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности их прове-дения. Закон о прокуратуре Российской Федерации (ст.5) указывает на недопустимость вмешательства не только в осуществление прокурор-ского надзора, но и в любую иную деятельность органов и учрежде-ний прокуратуры: расследование преступлений, координацию деятель-ности правоохранительных органов, а также участие в правотворческой деятельности.

При осуществлении правотворческой деятельности прокурорские ра-ботники опираются на принцип «внепартийности» -- политической неза-висимости прокурорских работников, который сформулирован в п.4 ст.4 Закона. Он состоит в том, что прокурорские работники не могут являть-ся членами общественных объединений, преследующих политические цели, и принимать участие в их деятельности.

Одно из главных мест среди принципов правотворчества занимает принцип демократизма правотворческой деятельности. Пред-ставляется, что он имеет ряд проявлений: наличие де-мократических процедур разработки законов и других нормативных правовых актов, их обсуждения и принятия; самостоятельность субъек-тов правотворчества, коллективность этого процесса. В совокупности названные составляющие стороны одновременно создают условия и гарантии обеспечения волеизъявления и реализа-ции не только интересов отдельных работников прокуратуры, прини-мающих непосредственное участие в процессе правотворчества, но при должной организации этой работы -- системы прокуратуры в целом, а также интересов граждан, общества и государства.

Демократизм разработки и принятия нормативных актов невозмо-жен без гласности -- открытого характера такой деятельности, широ-кой и систематической информации о ней. Гласность процесса пра-вотворчества характерна для всех ее основных стадий: при подготовке (разработке) проектов, предварительного их обсуждения, принятия актов и их реализации. Вместе с тем следует отметить, что в соответствии с п.2 ст.4 Феде-рального закона «О прокуратуре Российской Федерации» органы про-куратуры действуют гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а так-же законодательства Российской Федерации о государственной и иной охраняемой законом тайне.

С принципом демократизма тесно связан принцип гуманизма пра-вотворческой деятельности. Если учесть, что «гуманизм» происходит от латинского «humanitas» -- человечность Краткая философская энциклопедия. -- М., 1994. -- С. 119., то вполне понятно, что этот принцип предусматривает следующее: нормативные правовые акты должны формулировать и защищать общечеловеческие ценнос-ти, естественные права человека, его интересы должны находиться в центре правотворческой деятельности.

Необходимым условием выполнения любого норма-тивного правового акта населением является соответствие его принци-пу справедливости. Поэтому нормы закона, иных нормативных актов призваны учитывать общественные ожидания и реальную готовность субъектов к выполнению его предписаний. Нормативный правовой акт должен соответствовать интересам общества в целом и не порож-дать необоснованного доминирования интересов отдельных соци-альных групп, не провоцировать конфликтов в обществе. Обязатель-ным для закона как инструмента государственной политики является его соответствие общим направлениям и целям этой политики.

Очень важную роль играет принцип научной обоснованности право-творчества. Он не сводится к участию в правотворчестве (пусть даже не на всех стадиях) представителей науки, как это иногда определяет-ся Теория государства и права: Учебник / Отв. ред. В.М. Корельский, В.Д. Перевалов. - М., 2000. - С. 296.. Научная обоснованность правотворчества включает в себя не-сколько компонентов: необходимость изучать объективные потребности при принятии каждого акта, практику применения дей-ствующего права, правильно избирать метод правового регулирова-ния, структуру размещения правового материала, учитывать возмож-ные близкие и перспективные последствия принятия этого акта и т.д. Прежде всего, необходимо по возможности четкое планирование правотворческой деятельности. Правотворчество - сложный и труд-ный процесс, оно не терпит ненужной поспешности. Далее, издание нормативно-правовых актов должно основывать-ся на четком и достаточно полном представлении участниками пра-вотворческого процесса (особенно групп разработчиков проектов) о действенной необходимости нормативно-правового регулирования (или его изменения, прекращения) соответствующих отношений, хо-рошем знании социально-экономической, политической и иной об-становки в стране, регионе, муниципальном образовании Поленика С.В. Качество закона и эффективность законодательства. -- М., 1993. - С. 7.. При этом правотворчество должно осуществляться с учетом уже имеющегося опыта нормативного регулирования, практики примене-ния, исполнения и соблюдения соответствующих правовых норм. Можно и полезно изучать опыт регулирования аналогичных отношений, включая и зарубежный опыт Алексеев А.И., Ястребов В.Б. Профессия -- прокурор (введение в юри-дическую специальность). -- М., 1998. -- С. 130..

Принцип профессионализма предусматривает участие в разработке новых правотворческих решений квалифицированных специалистов определенных областей общественной жизни, которые имеют соот-ветственную подготовку, большой опыт работы и достаточные знания. При этом следует особо подчеркнуть целесообразность и необходи-мость непосредственного участия ученых и, прежде всего, ученых-юри-стов в разработке и экспертизе законопроектов и проектов других нор-мативных правовых актов. Должная отдача от участия в правотворчестве высококвалифици-рованных профессионалов - ученых и практиков возможна лишь при хорошей организации данного дела Мурашин А.Г. Прямое правотворчество. Особенности принятия актов прямого народовластия // Государство и право. -- 2001. -- № 2. -- С. 88..

Принципы системности и согласованности подразумевают после-довательность при осуществлении правотворчества, обязательное со-ответствие каждого нормативного акта нормам Конституции РФ, иным законам и международно-правовым актам, ратифицированным Российской Федерацией Бессарабов В. Г. Законодатель -- это профессия. -- Барнаул. 1995. -- С. 6-9.. В действующей Конституции нашего госу-дарства этот принцип отражается в ч.1 ст.15, гласящей, что Консти-туция РФ имеет высшую юридическую силу, пря-мое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в современ-ной России, не должны противоречить Конституции РФ. А ч.4 этой статьи определяет, что «...общепризнанные прин-ципы и нормы международного права и международные договоры России являются составной частью ее правовой сис-темы. Если международным договором Российской Федерации уста-новлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применя-ются правила международного договора».

Доктор юридических наук, профессор Р.В. Васильев выделяет так-же принцип постоянного развития и своевременного осуществления пра-вотворчества Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-прак-тическое пособие. -- М., 2000. -- С. 20.. Данный принцип является непременным условием правотворчества, адекватного потребностям общества и государства. Он находит свое выражение в результате постоянно возникающей потребности нормативного правового регулирования одних отноше-ний, изменения регулирования других, отмены такого регулирования третьих. Его соблюдение в ходе законодательного процесса и в про-цессе всего правотворчества в значительной мере определяет возмож-ность решения задач прогрессивного развития общества и государства. В свою очередь, нарушение принципа постоянного развития и свое-временного осуществления правотворчества влечет за собой неблаго-приятные последствия.

Кроме отмеченных принципов в деятельности органов прокурату-ры используются в качестве организационных, определяющих начал зональный, предметный и предметно-зональный принципы. Распреде-ление обязанностей в структурных подразделениях органов прокура-туры различных уровней обычно осуществляется в соответствии с эти-ми принципами.

В приказах Генерального прокурора РФ выбор того или иного принципа организации работы прокуратуры субъекта Федерации, городской (районной) прокуратуры жестко не ограничен. Важно, насколько адекватно избранный принцип отвечает штатной численности, профессиональной подготовке кадров и поставленным перед прокуратурой задачам. Распределение обязанностей работников прокуратуры закрепля-ется в форме приказа, который в данном случае представляет собой нормативный акт руководителя прокуратуры, регламентирующий ос-новные вопросы организации и деятельности прокуратуры.

1.3 Участники и иерархия правотворческой деятельности
Вся совокупность правовых норм, имеющих неравную юридичес-кую силу, подчиняется принципу иерархии. Иерархия норм и принцип их соподчиненности дают возможность определить место этих норм и их роль в системе права, упростить про-цесс согласования и преодоления коллизий, что необходимо для фун-кционирования системы Буше Сильнье Ф. Практический словарь гуманитарного права / Пер. с фр. - М., 2004. - С. 145.. Место, занимаемое нормой в иерархии, зависит от статуса издав-шего эту норму органа - нормативно-правовые акты действу-ют в единой иерархической системе, построенной в соответствии с иерархией органов власти, связанной с государственным устройством страны. Чем выше положение органа власти, издавшего акт, в иерархичес-кой системе этих органов, тем больше юридическая сила его актов. Из этого правила есть одно исключение, установленное в Конституции РФ в соответствии с федеративным устройством нашей страны. Согласно ч.4 ст.76 Конституции РФ, вне пределов ведения Российской Федерации, совместного веде-ния Федерации и ее субъектов, субъекты Федерации осуществляют соб-ственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных правовых актов. А согласно ч.6 ст.76 Конституции РФ, в случае противоречия между федеральным законом и нормативным пра-вовым актом субъекта России, изданным в соответствии с ч.4 ст.76 Конституции РФ, действует правовой акт субъекта РФ. Во всех же других случаях акты субъектов России должны соответствовать актам федеральных органов Конституция Российской Федерации. Ч. 1, 2, 3 и 5 ст. 76..

Система нормативных правовых актов Российской Федерации ус-танавливается Конституцией страны, другими законами, указами Президента, а также постановлениями Правительства и иных феде-ральных органов исполнительной власти. В субъектах РФ система нормативных актов устанавливается конституци-ями, уставами, иными законами субъектов Федерации, актами выс-ших и центральных органов исполнительной власти.

Правотворчество в Российской Федерации осуществляется в со-временный период на различных уровнях - федеральном, региональ-ном (субъектов Федерации) и муниципальном. В зависи-мости от иерархического уровня правотворчество можно подразделить на следующие виды: федеральное правотворчество; региональное правотворчество; муниципальное правотворчество.

К субъектам правотворческого процесса относятся его участники, действия которых направлены на создание того или иного норматив-ного акта, в том числе и закона. В их число могут входить государ-ственные органы, должностные лица, граждане, политические партии, общественные организации и т.д. Кроме того, есть иные субъекты правотворческого (законодатель-ного) процесса, участие которых в законодательной деятельности на-прямую зависит от их свободного выбора собственного поведения (его вида и меры) Воеводин Л.Д. Юридический статус личности в России. -- М., 1997. - С. 131.. Так, граждане, принимая решение участвовать или не участвовать в референдуме -- всенародном голосовании, посредством которого принимается государственное решение, основываются на праве, зак-репленном в конституциях и других законах. Как правило, в референ-думе имеют право участвовать все лица, обладающие активным изби-рательным правом.

Все субъекты могут быть разделены на следующие группы: 1) в обязательном порядке участвующие в правотворческом (зако-нодательном) процессе - чье участие в законодательном про-цессе обусловлено их компетенцией, ролью, которую они играют в жизни государства: парламент (его депутаты), палаты, комитеты, ко-миссии, глава государства, а также иные органы, непосредственно связанные с движением закона от реализации права законодательной инициативы до его опубликования; 2) участвующие в нем в силу специфики конкретного нормативного акта (закона) - чье участие в создании какого-то нормативного акта связано со спецификой конкретного правотворческо-го процесса. Последняя может быть вызвана видом нормативного акта (кон-ституция, поправки к ней), важностью общественных отношений, подле-жащих регулированию (например, расходование федерального бюджета), процедурой принятия закона (референдум), особенностями сферы деятель-ности государства и общества (реализация законодательной инициативы высшими судебными органами по вопросам их ведения).

Все субъекты правотворческого (законодательного) процесса: 1) участвуют в этом процессе в силу своих полномочий (прав и/ или обязанностей), установленных, как правило, Конституцией и при-нятыми в соответствии с ней иными законами; 2) совершают в рамках названного процесса действия, всегда взаи-мосвязанные, взаимообусловленные выполнением другими субъекта-ми процесса возложенных на них полномочий, т.е. действия, пред-принимаемые субъектами, в полной мере приобретают логическую оправданность, значимость и целесообразность только при заверше-нии всего процесса в целом; 3) действуют в рамках нормативно определенных процедур, вызы-вающих юридически значимые последствия; 4) действуют с целью создания нормативного акта (закона) Законодательный процесс: Понятие. Институты. Стадии: Научно-прак-тическое пособие. -- М., 2000. -- С. 60-61..

Федеральное правотворчество. Конституция Российской Федерации в ч.1 ст.104 определяет, что право законодательной инициативы принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, чле-нам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правитель-ству РФ, законодательным (представительным) органам субъектов Рос-сийской Федерации, а также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ по вопросам их ведения. Всего в современной Российской Федерации 723 субъекта права законодательной инициативы, а в США, к примеру, правам законо-дательной инициативы обладают только 532 члена Палаты предста-вителей и Сената.

Законодательная инициатива -- это внесение законопроекта в за-конодательное учреждение в соответствии с установленной процеду-рой Румянцев О.Г., Додонов В.Н. Юридический энциклопедический словарь. -- М., 1997. - С. 105.. Это первая стадия законодательного процесса. Мировой опыт свидетельствует, что субъектами законодательной инициативы является исчерпывающий круг лиц, перечень которых обычно определяется законом. Только определенные органы государ-ства объективно по своему положению способны установить необхо-димость принятия нормативных правовых актов в соответствии с це-лями, которые стоят перед государственной властью.

Полномочия в области законодательной деятельности у Президента Российской Федерации довольно обширны. Он обладает правом законодательной инициативы, правом вето, а также подписы-вает и обнародует законы. Согласно ст.104 Конституции России Президенту РФ принадле-жит право законодательной инициативы, причем Президент РФ мо-жет инициировать рассмотрение не только обычного законопроекта, но и внести предложение о поправках и пересмотре положений Кон-ституции страны (ст.134 Конституции РФ). Важные полномочия закреплены за главой российского государ-ства и на других этапах законодательного процесса. К полномочиям Президента России, связанным с изданием и от-меной подзаконных актов, относится в первую очередь право изда-вать указы и распоряжения. В Основном законе России (ч.3 ст.90) отмечено, что указы и распоряжения Президента не должны противоречить Конституции РФ и федеральным законам. Указами главы российского государства оформляются, как прави-ло, решения нормативного и индивидуального характера, а распоря-жениями -- решения по оперативным, кадровым и организационным вопросам, а также по вопросам работы Администрации Президента. Указы и распоряжения Президента России обязательны для испол-нения на всей ее территории. Будучи изданы в пределах компетенции РФ, акты Президента РФ имеют прямое действие и не нуждаются в каком-либо одобрении (ра-тификации) законодательных и исполнительных органов субъектов Федерации.

Конституция РФ и законодательство не содержат критериев, раз-граничивающих, по каким вопросам законодательная инициатива должна осуществляться по преимуществу Президентом РФ, а по каким - Правительством РФ. Не исключена их совместная законодательная инициатива, равно как и совместная законодательная инициатива других ее субъектов.

Правительству Российской Федерации для осуществления его полно-мочий предоставлено право законодательной инициативы по всем воп-росам, включая изменение Конституции РФ. Законопроекты, подго-товленные от имени Правительства, вносятся в Государственную Думу только по его решению. Лишь Правительство может вносить законо-проект о государственном бюджете. В Правительство направляются все законопроекты и поправки к ним, поступающие в палаты Феде-рального Собрания, и оно вправе направлять в Совет Федерации и Государственную Думу официальные отзывы на рассматриваемые за-конопроекты и предложения об их изменениях. Эти отзывы Прави-тельства подлежат обязательному оглашению в Совете Федерации и Думе (обычно -- на заседаниях соответствующих комитетов, готовя-щих к слушанию законопроекты). Акты Правительства подписываются его Председателем. Порядок их публикации установлен Указами Президента РФ от 23 мая 1996 г. и от 13 августа 1998 г. Собрание законодательства Российской Федерации. -- 1996. -- № 22, - Ст. 2663; 1998. - № 20. - Ст. 2242. Публикация должна состояться в «Российской газете» в течение 10 дней после подписания акта. Акты Правительства РФ могут быть опубликованы, кроме того, в иных изданиях, доведе-ны до сведения населения по телевидению, иными средствами массо-вой информации. Акты Правительства РФ вступают в силу со дня их подписания или опубликования, но если они затрагивают права и обязанности чело-века и гражданина - не ранее дня их официального опубликования. Такие акты подлежат государственной регистрации. Акты министерств и ведомств могут иметь нормативный характер, но если такие акты затрагивают права, свободы и обязанности чело-века и гражданина, устанавливают правовой статус общественных объединений, имеют межведомственный характер, они подлежат обя-зательной государственной регистрации в Министерстве юстиции Российской Федерации. Оно проверяет их на предмет соответствия законам, актам вышестоящих органов. Лишь после этого они подле-жат регистрации (о чем указывается в самом акте) и обязательному обнародованию (публикуются, в частности, в «Российской газете»). Такие акты имеют форму приказов, постановлений, инструкций, разъяснений о применении того или иного закона, указа Президента РФ, постановления Правительства РФ (в сфере ведения министерства) и подписываются руководителем министерства (ведомства).

Статья 95 Конституции Российской Федерации определяет струк-туру парламента России -- Федерального Собрания и численность его палат. Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат -- Совета Федерации и Государственной Думы. Статья 105 Конституции РФ устанавливает, что принятые Государ-ственной Думой федеральные законы направляются в Совет Федера-ции, который их либо одобряет, либо отклоняет. Конституция РФ предоставила право законодательной инициати-вы не только членам Совета Федерации, но и Совету Федерации в це-лом. Это обстоятельство указывает на особую роль «верхней» палаты парламента в законодательном процессе, как палаты, представляю-щей интересы органов власти субъектов Федерации, т.е. «палаты ре-гионов». Все 450 депутатов Государственной Думы обладают правом зако-нодательной инициативы. Комитеты Государственной Думы не наделены правом законодательной инициативы, а законопроекты, вносимые депутата-ми, должны быть именными.

Предоставление права законодательной инициативы законодатель-ным (представительным) органом субъектов Федерации мо-жет быть объяснено особенностями федеративного устройства нашего государства.

Право законодательной инициативы федеральных судов ограничено (на основании ст.104 Конституции РФ) предметом их ведения. Предоставление трем высшим судебным органам: Конституционному Суду, Верховному Суду и Высшему Арбитражному Суду РФ права законодательной инициативы «по вопросам их ведения» означает не что иное, как выявленные судебной практикой каждого из этих судов проблемы, которые требуют решения законодателя.

Думается, что Конституционный Суд РФ может осуществлять право законодательной инициативы путем внесения зако-нопроектов по вопросам соблюдения прав человека, разграничения ком-петенции между федеральными органами государственной власти, а также между органами государственной власти России и орга-нами государственной власти ее субъектов. К вопросам ведения Верховного Суда РФ относятся проблемы судоустройства, уголовного, уголов-но-процессуального, гражданского, гражданско-процессуального, уго-ловно-исполнительного законодательства, законодательства об административных правонарушениях, трудового, семейного, жилищ-ного законодательства, земельного, водного, лесного законодатель-ства, законодательства о недрах. Иные вопросы, которые могут быть предметом судебного рассмотрения в федеральных судах общей ком-петенции, также могут быть предметом законодательной инициативы Верховного Суда. Высший Арбитражный Суд РФ в основном должен осуществлять право законодательной ини-циативы при совершенствовании арбитражного, арбитражно-процессуального, гражданского законодательства, судоустройства и по другим вопросам, связанным с разрешением хозяйственных споров и споров в сфере управления.

Региональное правотворчество в зависимости от того, какой влас-тью (законодательной или исполнительной) оно осуществляется, мож-но подразделить на две группы: региональное законотворчество (законотворческую или, точнее, законодательная деятельность субъектов РФ); региональное исполнительное правотворчество. Наиболее важным видом регионального правотворчества является законодательная деятельность субъектов РФ (региональная законодательная де-ятельность) -- правотворческая деятельность по принятию, офици-альному опубликованию и введению в действие законов субъекта (субъектов) РФ Тихомиров Ю.А., Зражевская Л.Д. Правотворчество в области как субъек-та Российской Федерации // Государство и право. -- 1997, -- № 1. -- С. 12-17; Улиско А.Т. Научно-практическая конференция в Саратове: «Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации» // Государство и право. -- 1998. - №5. - С. 107-109..

Конституция РФ устанавливает порядок при-нятия федеральных конституционных законов, федеральный законов, законов субъектов Федерации - правовой основой регионального правотворчества и регионального законодательства служит, прежде всего, Конституция РФ, в ст.5 ко-торой провозглашено: «Республика (государство) имеет свою консти-туцию и законодательство. Край, область, город федерального значе-ния, автономная область, автономный округ имеет свой устав и законодательство». Статьи 72, 73 и 76 российской Конституции уста-навливают круг вопросов, по которым могут приниматься законы и иные нормативные правовые акты субъектов Федерации, а также основы соотношения федерального и регионального законо-дательства Шаламова А.Н. Законодательная деятельность субъекта Российской Федерации (на примере Иркутской области): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. - СПб., 2001. - С. 21-22. . Базу для всего правотворчества в субъектах Федерации (наряду, ко-нечно, с федеральной Конституцией и федеральными законами) состав-ляют их учредительные документы. Для республик -- это их конститу-ции; для краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов -- их уставы (ч.2 ст.5 Конституции РФ) Студенкина М.С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов Рос-сийской Федерации // Журнал российского права. - 1997. - № 1. - С. 59-60; Щербинина Л.Ф. Законотворчество субъекта Российской Федерации. - Барнаул, 2005. - С. 12-14..

Субъектами законодательной деятельности регионов (субъектов) Российской Федерации являются: законодательный (представительный) орган субъекта РФ; население субъекта, обладающее правом участвовать в референ-думе субъекта Федерации.

К исполнительным правотворческим органам субъекта Российс-кой Федерации относятся: высшее должностное лицо субъекта Федерации (руководитель высшего исполнительного органа субъекта РФ); высший исполнительный орган государственной власти субъекта РФ; исполнительные органы государственной власти субъекта РФ, подчиненные высшему должностному лицу и (или) высшему исполнительному органу государственной власти субъекта РФ.

Субъекты Российской Федерации вправе принимать следующие пра-вовые акты: конституции (уставы); законы; постановления; иные нор-мативные правовые акты органов законодательной (представительной) власти субъектов РФ; нормативные правовые акты высших должностных лиц субъектов РФ (руководи-телей высших органов исполнительной власти субъектов РФ); нормативно-правовые акты органов исполнительной вла-сти субъектов РФ (правительств, кабинетов мини-стров, администраций, мэрий, министерств и иных органов), затрагива-ющие права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающие правовой статус организаций или имеющие межведом-ственный характер (Постановление Правительства РФ «Об утверждении положения о порядке ведения федерального регистра нормативных пра-вовых актов Российской Федерации» от 29 ноября 2000 г. № 904 Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2000. -- № 49. - Ст. 4826.).

Кроме указаний в федеральном законодательстве, участие проку-роров в правотворческой деятельности в субъектах России предусмотрено региональными правовыми актами. Так, в на-стоящее время конституциями и уставами 59 субъектов РФ прокурорам этих регионов предоставлено право законо-дательной инициативы.

Правотворчество законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, предусмат-ривающее участие в нем органов прокуратуры, регулируется также региональными законами, устанавливающими порядок подготовки, принятия правовых актов и правила нормотворческой техники, на-пример: «О нормативных правовых актах Республики Карелия», «О правовых актах Томской области», «О правовых актах в Свердлов-ской области», «О законодательной деятельности в Сахалинской об-ласти», «О Законодательном Собрании Приморского края».

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5