частие прокуроров в правотворческой деятельности органов за-конодательной власти регионов предусмотрено и их регламентами. К примеру, согласно ст.48 и 60 Регламента Государственной Думы Ставропольского края, краевой прокурор или специально уполномо-ченные им лица имеют право присутствовать как на открытых, так и закрытых заседаниях Думы и совещаниях ее депутатов без приглаше-ния; в силу ст.81 Регламента проекты заколов края вместе с необхо-димыми материалами в обязательном порядке направляются краево-му прокурору для дачи заключения Шапиро А.Е. Методологические проблемы регионального правотворче-ства // Современные проблемы регионального правотворчества: Материалы межрегиональной научно-практической конференции. -- Краснодар, 2000. - С. 19..

Органы местного самоуправления и их должностные лица по вопро-сам своего ведения также принимают (издают) правовые акты. Наи-менование и виды правовых актов органов местного самоуправления, выборных и других должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступ-ления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законом субъекта РФ Мельников Н. Реализация закона об общих принципах организа-ции местного самоуправления в РФ // Законность. -- 2004. -- С. 27-30..

Таким образом, принятие в декабре 1993 г. Конституции Российс-кой Федерации положило начало интенсивному развитию региональ-ного и муниципального правотворчества Самойлова В.Г. Организация прокурорского надзора за соответстви-ем уставов муниципальных образований действующему законодательству // Организация прокурорского надзора за исполнением законов и законностью право-вых актов: Сб. статей. -- М., 2003, -- С. 122-124..

Генеральный прокурор Российской Федерации принимает довольно активное участие в правотворческой деятельности. Так, в соответствии с Законом о прокуратуре Российской Федерации, Генеральный про-курор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации деятель-ности системы прокуратуры РФ и порядок реа-лизации мер материального и социального обеспечения указанных работников (п.1 ст.17 Закона). В комплексе с орга-низационными вопросами Генеральному прокурору предоставлено пра-во определять порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников, предусмотренных Федераль-ным законом «О прокуратуре Российской Федерации». Приказы Генерального прокурора относятся к категории ведом-ственных нормативных актов. Они основываются на положениях Кон-ституции РФ, Федерального закона о прокуратуре и других федераль-ных законов, международных договоров РФ. Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, ос-новополагающим вопросам организации деятельности системы проку-ратуры и порядка реализации мер материального и социального обес-печения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; об организации надзора за исполнением законов органами, осуществля-ющими оперативно-розыскную деятельность, следствия и дознания; об организации надзора за исполнением законов на транспорте и др. Указания, как правило, регулируют более узкие направления дея-тельности органов прокуратуры. Указания могут издаваться на осно-вании обобщения материалов прокурорской и следственной практи-ки, результатов конкретных проверок.

Являясь ведомственными нормативными актами, приказы и указания Генерального прокурора РФ не входят в число актов, определяющих пра-вовые основы деятельности прокуратуры, однако им принадлежит актив-ная роль в обеспечении эффективного функционирования системы орга-нов прокуратуры. В приказах и указаниях Генерального прокурора России конкретизируются общие нормы законов, фор-мулируются правила реализации нормативных предписаний, находят вы-ражение оптимальные формы организации работы прокурорских работ-ников всех уровней. Будучи подзаконными актами, они, тем не менее, имеют прямое отношение к проведению в жизнь предписаний законов.

Приказы и указания Генерального прокурора Российской Федера-ции (имеются в виду только акты нормативного характера) подразде-ляются на три основные группы. В первую группу входят приказы и указания, посвященные вопро-сам работы прокуроров по отдельным направлениям деятельности прокуратуры. Их содержание позволяет понять ключевые вопросы надзорной деятельности прокуратуры, порядок и формы реализации других функций прокуратуры. Вторая группа приказов и указаний Генерального прокурора РФ связана с вопросами обеспечения (организаци-онного, информационного, кадрового, материально-технического и др.) деятельности прокуратуры в целом, на отдельных ее направлени-ях. Приказы и указания, относящиеся к данной группе, важны для понимания отдельных сторон деятельности прокуратуры. И, наконец, третью группу составляют приказы, утверждающие документы, определяющие статус структурных подразделений аппа-рата Генеральной прокуратуры, а также документы инструктивного характера. В данном случае имеются в виду утверждаемые Генераль-ным прокурором РФ положение об аттестации работников органов и учреждений прокуратуры России, инструкции по делопроизводству в органах прокуратуры, о по-рядке установления ежемесячных доплат работникам органов проку-ратуры, имеющим право на пенсию, и др. Приказы и указания данной группы имеют большое значение для понимания ведомственного ме-ханизма деятельности органов прокуратуры.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. С помощью распоряжений регламентиру-ются статус структурных подразделений центрального аппарата Гене-ральной прокуратуры РФ, наиболее крупных специализированных прокуратур, порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников. Инструкции определяют про-цедуру, своего рода технологию осуществления отдельных видов дея-тельности: организации делопроизводства, статистического учета, порядка хранения документов и др.

Некоторые указания Генерального прокурора РФ, данные в установ-ленном законом порядке, по своей обязательности выходят за пределы прокурорской системы. Его указания по вопросам предварительного след-ствия и дознания, не требующим законодательного регулирования, явля-ются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и дознания независимо от их ведомственной принадлежности (п.2 ст.30 Закона о прокуратуре). При этом имеются в виду указания об-щего, принципиального характера. Такие указания являются результатом обобщения практики деятельности правоохранительных органов по при-менению законов в процессе расследования преступлений, направлены на совершенствование этой деятельности, на повышение гарантий обес-печения законности, прав и свобод граждан.

Как видно, Россия обладает единой правовой сис-темой. Она включает нормативные акты федеральных органов, акты субъектов Федерации и акты органов местного самоуправ-ления. Частью этой системы являются локальные подсистемы в субъек-тах РФ, принимающих свои конституции (уставы), законы, кодексы, своды законов и иные акты. В рамках муниципаль-ных образований тоже может действовать местная подсистема право-вых актов, основанная на уставе муниципального образования (эти акты образуют не конституционное, а местное муниципальное право). Раз-ные акты могут по-своему регулировать те или иные отношения. Одна-ко в силу верховенства федеральной Конституции и федеральных зако-нов местное правотворчество развивается в соответствии с принципами федеральных правовых актов и не может им противоречить. В этом со-стоит суть единства права в России. Принимая участие в различных формах в правотворческой деятельности на федеральном, региональном (субъекты РФ), местном (органы местного самоуправления) уровнях, прокуроры способствуют созданию в современной России единой, непротиворечивой правовой системы.

2 Правовые основы участия прокуроров в правотворческой деятельности

2.1 Становление и развитие регламентации участия прокуроров в правотворческой деятельности в России
В 1722 г. Петр I ввел новый государственный институт, доселе не су-ществовавший в России, -- прокуратуру. Цель, поставленная перед про-куратурой, -- проведение в жизнь экономических, социальных и поли-тических реформ царя вопреки скрытому, а нередко и открытому сопротивлению местных органов власти. Средства, используемые про-курорами, носили уже тогда чисто надзорный характер. По замыслу императора прокурорский надзор был сформулирован как институт контроля за деятельностью государственного аппарата и в первую оче-редь -- за Сенатом, ставшим по Указу «О должности Сената» от 27 ап-реля 1722 г. законодательным и высшим органом подзаконной испол-нительной власти Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. -- М, 1986. - С. 182--186.. Петр I возлагал на Сенат большие надежды. Он должен был стать проводником воли государя, следить за выполнением всех его распоряжений, а в случае отсутствия царя (что было довольно часто во время ведения войн) как бы замещать его в государственном управлении страной, т.е. быть его alter ego. Однако Сенат явно не справ-лялся с этой ролью Курс русской истории. Т. 4,. - М., 1989. -- С. 161-162..

Харак-теризуя должность прокурора, ординарный профессор императорского Московс-кого университета И.Д. Беляев в своей работе «История русского за-конодательства» писал, что в нем «...должность прокурора определена так: смотреть накрепко, чтобы коллегия все дела исполняла по рег-ламенту и указам; чтобы в коллегиях решенные дела немедленно приводились в исполнение, для этого прокурору иметь книгу, в кото-рой записывать на одной стороне, когда какой указ состоялся, а на другой стороне, когда что по указу исполнено; ежели увидит, что в коллегии делает противно указам, то протестовать и доносить Гене-рал-прокурору; смотреть за фискалами в исправлении их должнос-ти; канцелярии коллегий должны исполнять все требования проку-рора. Таким образом, с учреждением прокуроров все коллегии поступили под надзор каждая своего прокурора, а низшие суды - под надзор своих фискалов, состоящих в ведении прокурора» Беляев И.Д. История русского законодательства. -- СПб., 1999. -- С. 617-618.. Весь надзор отходит от Сената к Генерал-прокурору, и, что следует отметить, под надзором находится и сам Сенат Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 184-185..

Генерал-прокурор наделялся полномочиями не только наблюдать за порядком и приличием в Сенате по существу, но и делать ему указа-ния на неправоту или пристрастие его мнений и приговоров, а в слу-чае несогласия с этими указаниями, посоветовавшись «с кем забла-горассудит», но не дольше недели. Надзор имел важный отличительный признак, позволяющий вы-делить его из иных видов государственной деятельности. Это признак заключался в том, что прокурор не пользовался решающим голосом ни по одному административному вопросу. «Органы управления про-изводят и решают дела, а прокуроры наблюдают за этим производ-ством и решением, охраняют их закономерность, но не принимают другого ближайшего участия в самом существе дела в их возбуждении, постановлении и направлении» Муравьев И.В. Прокурорский надзор в его устройстве и деятельности. -- М., 1889. - С. 284.. Таким образом, средства прокурора носили чисто надзорный характер, и основным среди них являлась так называемая «протестанция», т.е. принесение протеста в орган, на-рушивший закон, или в вышестоящий орган.

Генерал-прокурор непосредственно надзирал за тем, чтобы высший государственный орган -- Сенат рассматривал все относящиеся к его компетенции дела, действовал в строгом соответствии с регламентом и им-ператорскими указаниями. Генерал-прокурор наделялся полномочиями и в сфере правотворчества: предлагал Сенату принимать решения по воп-росам, не урегулированным правом. То есть в соответствии с п. X Указа «О должности Генерал-прокурора» от 27 апреля 1722 г. Генерал-прокуро-ру было предоставлено право законодательной инициативы. При обна-ружении пробелов в законодательстве, Генерал-прокурору предписыва-лось давать соответствующие предложения Сенату, «чтоб учинили на те дела ясные указы» Российское законодательство X--XX веков. Т. 4. / Отв. ред. А.Г. Маньков. - М., 1986. - С. 195.. А Указ от 17 апреля 1722 г. «О хранении прав граж-данских» требовал неукоснительного соблюдения законов.

Генерал-прокурору подчинялись обер-прокурор, прокуроры коллегий Сената, провинций. Он же был подотчетен только императору.

Надзирала прокуратура за законностью деятельности и других го-сударственных органов и структур. Так, она вела надзор по арестантс-ким делам, за местами содержания заключенных под стражей. Под-черкивая это обстоятельство, видный российский государственный деятель, бывший министр юстиции, Генерал-прокурор Н.В. Муравь-ев свидетельствовал, что в России «прокуратура с момента ее созда-ния (1722 г.) и до судебных реформ Александра II (1860-е гг.) была пре-имущественно органом общего (административного) надзора, а собственно судебная, обвинительная или исковая деятельность... со-ставляла лишь одно из частных дополнений к функции надзора, едва намеченное в законе, слабое и незначительное на практике» Муравьев Н.В. Указ. раб. -- С. 266..

Основанный Петром I в 1711 г. Правительствующий Сенат не был похож на сенат Швеции, Польши и других стран. Степень предостав-ленной Правительствующему Сенату власти определялась тем, что он был учрежден «вместо царского величества собственной персоны» на время постоянных отлучек Петра I, мешавших ему заниматься теку-щими делами. Учреждением, в чем-либо ограничившим власть Пет-ра, Сенат не был: он действовал только по поручению царя и перед ним за все отвечал. То есть Сенат являлся коллективным регентом, заместителем государя в решении всех вопросов государственного управления, главой исполнительной власти (в отсутствие государя). Статус нового органа не был детализирован, это произошло несколь-ко позже -- из двух дополнительно принятых указов стало ясно, что Сенат -- постоянно действующий орган.

К компетенции Сената относились: судебная и организационно-судебная деятельность, финансовый и налоговый контроль, внешне-торговые и кредитные полномочия. О законодательных полномочиях Сената ничего не говорилось. Структура Сената включала присутствие (общее собрание сенато-ров, на котором принимались решения) и канцелярию, которую воз-главлял обер-секретарь и которая состояла из нескольких столов -- секретный, губернский, приказный и проч. В 1718 г. штат сенатских подьячих переименовался в секретарей, канцеляристов и протоколи-стов (в 1722 г. Канцелярия Сената была переподчинена Генерал-про-курору).

В 1712 г. при Сенате была восстановлена Расправная палата, рас-сматривавшая дела местных судов и администрации в качестве апел-ляционной инстанции. В 1718 г. в состав Сената кроме назначенных царем членов вошли все президенты вновь созданных учреждений -- коллегий. Для контроля за деятельностью самого Сената в 1715 г. была учреж-дена должность генерал-ревизора, которого несколько позже сменил обер-прокурор. Им были подчинены прокуроры при коллегиях. Кроме того, при Сенате образовывались должности рекетмейстера (принятие жалоб и апелляций) и герольдмейстера (учет служащих дворян).

В работе Сената устные указы и административные распоряжения уступают место новым формам законотворчества: по Генеральному регламенту 1720 г. обязательными для коллегий распоряжениями были только письменные указы Сената (и царя). В статусе Сената сочета-лись его законодательные полномочия (государь разрешил Сенату без согласования с ним самостоятельно решать неотложные дела) и его роль в качестве органа исполнительной власти.

Далее рассматриваются наиболее распространенные формы актов первой четверти XVIII в.

Регламенты (акты учредительного характера) определяли состав, организацию, компетенцию и порядок делопроизводства органов управления. Регламенты были актами, определяющими общую струк-туру, статус и направления деятельности отдельных государственных учреждений.

Манифесты. Издавались только монархом и за его подписью и были обращены ко всему населению и всем учреждениям. В форме мани-фестов объявлялось о вступлении монарха на престол, крупных поли-тических событиях и акциях, начале войны или подписании мира.

Именные указы. Также издавались и подписывались монархом. В них формулировались решения, адресованные конкретным государствен-ным учреждениям или должностным лицам: Сенату, коллегиям, губер-наторам. Именные указы дополнялись уставами, учреждениями или регламентами.

Указы. Могли издаваться монархом или от его имени Сенатом и были нацелены на решение конкретного дела или случая, введение или отмену конкретных учреждений, норм или принципов деятель-ности. В них содержались правовые нормы и административные пред-писания. Адресовались определенному органу или лицу и были обя-зательны только для них. В форме указа выносились судебные решения Сената.

Уставы. Сборники, содержавшие нормы, относящиеся к опреде-ленной сфере государственной деятельности (1766 г. - Воинский ус-тав, 1720 г. - Морской устав). Уставы издавались для определенного ведомства или регулирования определенной отрасли права. Для сис-темы правовых источников в целом в данный период характерно оче-видное преобладание законодательной нормы над судебной практи-кой и обычаем Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. -- М., 2001. - С. 281-282..

В первой четверти ХVII в. начинает формироваться принцип закон-ности. Место обычая и традиции окончательно занял закон. Монарх как носитель и центр государственного интереса, глава законодательной, ис-полнительной и судебной власти воплощал идею законности. Игнори-рование и неуважение закона стали рассматриваться как преступления. Соблюдение государственных установлений объявлялось важнейшей за-дачей всех органов власти и управления, должностных и частных лиц. Функции, вмененные Генерал-прокурору, постепенно изменялись, корректировались и в окончательной форме приобрели обязанности «накрепко смотреть, чтоб в Сенате не на столе только дела вершились, но самим действом по указам исполнялись» Орлов Ю. «Сей чин яко око наше» // Законность. -- 1992. -- № 2. - С. 29.. Таким образом, обязан-ности прокурора еще в XVIII в. приобрели форму общего надзора. Глав-ное предназначение Генерал-прокурора состояло в «наблюдении» за исполнением законов.

В первой четверти XVIII в. можно отметить новые черты, свойствен-ные законодательству: оно стало более четким по форме и менее казу-альным, усилились черты юридического формализма и абстрактности. Письменное оформление законов и их публикация стали обязательны-ми. Впервые появилось указание на то, что закон не имеет обратной силы, подчеркивается неукоснительность его исполнения. В отдельных указах определялся порядок систематизации (инкорпорации) норма-тивного материала.

Законодательная инициатива, принадлежавшая, прежде всего, монар-ху, постепенно (в первой четверти XVIII в.) распространилась на цент-ральные государственные учреждения и специальные комиссии. В со-ставлении Табели о рангах наряду с монархом приняли участие Военная, Адмиралтейская и Иностранная коллегии и аппарат Сената.

Публикация и толкование законов возлагались на Сенат. Последний предлагал свое толкование императору, принимавшему окончатель-ное решение по существу.

Большое число издаваемых актов требовало систематизации и ко-дификации. С 1649 по 1696 г. был принято более полутора тысяч актов, имевших силу закона. За период правления Петра I принято более трех тысяч правовых актов Исаев И.А. История государства и права России: Учебник. -- М., 2001. - С. 276.. Во второй четверти XVIII в. в среднем ежегод-но издавалось около двухсот нормативных актов. Возникали серьез-ные трудности в обобщении и толковании этих разнородных и часто взаимоисключающих норм.

Принцип законности в этой ситуации не мог проводиться после-довательно. Дополнительные трудности создавали недостаточная ин-формации о новых актах, их несвоевременная публикация. Незнание закона субъектами, в отношении которых он действовал, было обыч-ным явлением. В целом публиковалось не более половины всех изда-ваемых актов, тираж был небольшим.

После смерти Пера I, как и многие из его «детищ», общенадзорная роль прокуратуры стала угасать. Приоритетным направлением про-куратуры стала уголовно-следственная функция. В законодательстве наметился поворот от кодификации к систематизации. Пытаясь со-хранить петровские преобразования, Екатерина I своим императорс-ким Указом от 7 марта 1726 г. «О должности Сената» подтверждает прежние прерогативы прокуратуры. Немного позже, 20 октября 1730 г., императрица Анна Иоанновна в изданном «Манифесте» акцентирует внимание на том, что только прокуратура способна устранить беспорядки и злоупотребления в стра-не. Однако лишь юридически прокуратура оставалась прежней, фак-тически же роль ее была значительно сужена, а влияние ограничено. Все же Указ императрицы от 3 сентября 1733 г. «О должности проку-роров», наказывавшем «смотреть накрепко, дабы губернатор с това-рищами должность свою хранили и в звании своем во всех делах ис-тинно и ревностно, без потеряния времени...» имел большое значение, поскольку регламентировал деятельность губернских прокуроров Полное собрание законов Российской Империи. 1649-1733. Т. IX. № 6475..

Из Указа от 12 декабря 1741 г. усматривается, что императрица Ели-завета Петровна (1741-1761 гг.) пыталась восстановить полномочия Сената, Генерал-прокурора и всей системы прокуратуры. Но в боль-шей мере это удалось императрице Екатерине II (1761-1796 гг.), ко-торая не только полностью восстановила прокурорский надзор, но и усовершенствовала его. Прокуратура в период ее царствования обре-ла ряд новых полномочий. «В провинциях прокурорский надзор вхо-дит в деловой обиход присутственных мест и канцелярий и фактичес-ки перестает быть «государственным оком» и «стряпчим о делах государственных» Бессарабов В.Г. Прокуратура и контрольные органы России. -- М., 1999. -- С. 17.. Должности губернских прокуроров и стряпчих, уездных стряпчих создавались при всех судебных палатах. Стряпчие при сословных судах были не только помощниками и советниками прокуроров, но и исполняли обязанности прокурора в его отсутствие.

В обязанности прокурора и стряпчих в тот период входило, как при Петре I, «охранение» закона и «преследование» его интересов в пра-вительственных установлениях путем: предупреждения нарушения; их пресечения; ведения судебных дел для восстановления закон-ного порядка или прав казны. Указом Сената от 30 декабря 1796 г. под руководство Генерал-прокурора была передана Комиссия, которая была создана для сочинения нового проекта «Уложения».

Екатериной II принимались меры к совершенствованию органов прокуратуры и ее влиянию на состояние законности в государстве.

При преемниках Петра роль Сената уменьшается, особенно в сфе-ре законодательства. Александр I в 1802 г. окончательно лишил Сенат статуса законосовещательного учреждения, передав эти функции Го-сударственному Совету. В 1803 г. Сенат был лишен права представлять свои замечания на законопроекты, министерские отчеты стали посту-пать не в Сенат, а в Комитет министров. Сокращалась надзорная дея-тельность. Координацию работы сенатских департаментов осуществ-лял Генерал-прокурор Сената, ставший одновременно министром юстиции. Число департаментов (во главе каждого стоял обер-проку-рор) к середине XIX в. возросло до 127. Первый департамент осуще-ствлял надзор за правительственным аппаратом и проводил обнаро-дование законов. Все остальные департаменты играли роль высших апелляционных судов для определенных губерний страны. Учрежден-ный в 1801 г. Государственный Совет стал в 1810 г. высшим законосо-вещательным учреждением Российской империи. Все законы и зако-нодательные акты перед утверждением императором должны были обязательно обсуждаться в Государственном Совете. Члены Государ-ственного Совета до 1906 г. назначались царем из числа высших са-новников. Министры являлись членами Государственного Совета по должности.

Первоначально возникший «как плод реформаторских стремлений молодого Александра I (1801-1825 гг.), со временем он приобрел зна-чение главного законосовещательного органа государства Развитие русского права в первой половине XIX века. -- М., 1994. - С. 87. . Основной функцией Государственного Совета стала выработка законов, кото-рые, тем не менее, не могли «иметь совершения» без утверждения вер-ховной власти. Помимо этого в его компетенцию входило обсуждение общих мер внутреннего управления, вопросов войны и мира, рассмот-рение ежегодной сметы государственных приходов и отчетов мини-стерств. «Разрешение и утверждение» дел, предварительно поступив-ших в Государственный Совет, зависело от императора, который мог по своему усмотрению вынести противоположное решение Учреждение Государственного Совета. -- СПб., 1901. -- Ст. 31, 37, 40.. В цар-ствование Николая II фактически роль главного законосовещатель-ного органа значительно снизилась: проявилась тенденция утвержде-ния мнения именно меньшинства членов Совета.

Начиная с 1802 г. Генерал-прокурор стал одновременно министром юстиции. В том же году был учрежден Комитет министров Полное собрание законов Российской империи (далее -- ПСЗ). -- Т. XXVII. - №20406..

В первые годы царствования Александра I в Учреждении мини-стерств 8 сентября 1802 г. появляются категоричные требования «соб-ственноручного» учреждения законов в отличие от других правовых актов. Более определенно эта идея выступает в Учреждении Государ-ственного Совета 1810 г., когда к первому, уже существовавшему фор-мальному условию, присоединяется новое -- прохождение закона че-рез Государственный Совет. Требование это было выражено в формуле санкции законов -- «вняв мнению Государственного Совета», заим-ствованной из французского права.

Развитие Государственного Совета с момента его образования по-казывает, что в существовании законосовещательной функции de jure он не ограничивал власти монарха Щеглов В.Г. Государственный Совет в России в первый век его образо-вания и деятельности. -- Ярославль, 1903. -- С. 48.. Фактически этот институт играл важнейшую роль в механизме государственной власти России, и в даль-нейшем в процессе трансформации государственного строя послужил основанием для верхней палаты законодательного органа.

В дореформенный период главный законосовещательный орган -- Государственный Совет -- не обладал правом законодательной инициативы; он обсуждал только внесенные в него законопроекты. Со-гласно ст.49 Основных законов 1892 г., Сенат, Синод и министерства могли вносить свои законопроекты в Государственный Совет лишь с разрешения монарха. Поэтому они должны были предварительно представлять их «на Высочайшее благоусмотрение» Свод законов...-- Т. 1. - Ч. 1. Основные государственные законы. - Ст. 49.. Следовательно, ни один орган Российской империи не мог самостоятельно, помимо царя, осуществлять право законодательной инициативы Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в на-чале XX века: Учеб. пособие. -- Новосибирск, 2000. -- С. 28.. Вместе с тем ограниченные возможности государственных органов проявлять за-конодательную инициативу сочетались с обилием законов в дорефор-менном праве. Только в своде законов их было свыше 60 000 Давидович A.M. Самодержавие в эпоху империализма (классовая сущ-ность и эволюция абсолютизма в России). - М., 1975. - С. 223.. Это свидетельствует о том, что законотворчество как процесс было эффек-тивным даже в рамках законосовещательных органов. Вместе с тем процесс создания законов не обеспечивал принятие ясных и недвус-мысленных правовых актов.

Первым министром юстиции России с одновременным исполне-нием обязанностей Генерал-прокурора и руководством всей прокурор-ской системой был назначен знаменитый поэт Г.Р. Державин. 22 сен-тября 1802 г. он подписал циркулярный ордер, направленный губернским прокурорам, который содержал семь главных положений:

1. Губернский прокурор обязывался о всяком нарушении закона (долга службы, интереса императора и т.д.) или незаконном решении в присутственных местах сообщать губернскому правлению («немед-ленно и с приличностью») и одновременно доносить Генерал-про-курору. Приостановление исполнения решения не допускалось, что имело свое положительное значение (ускорялось и упрощалось судо-производство), однако привело к снижению эффективности проку-рорских протестов и их дальнейшей формализации.

2. В случае обнаружения прокурором незаконного постановления или распоряжения губернского учреждения, основанного на предписании какого-либо министра, он должен был только обстоятельно доводить это до сведения министра юстиции без промедления. Это положение факти-чески нейтрализовало действенность прокурорского надзора.

3. Прокурорам предписывалось три раза в год представлять мини-стру юстиции рапорты о трех правонарушениях, которые невозможно было предотвратить, с объяснением причин и предложением мер для предотвращения таковых впредь. Эти данные служили исходным ма-териалом для отчета министра юстиции, ежегодно представляемого им Сенату - на основе сложившейся на местах практики приме-нения законов Генерал-прокурор формулировал свои предложения по совершенствованию законодательства.

4. Прокуроры обязывались, помимо ведомостей о числе решенных и нерешенных дел и о колодниках, присылать министру юстиции под-робные ведомости о находящихся в производстве делах. В этих ведо-мостях должны были указываться краткие сведения о деле: где, когда и по какому основанию оно было возбуждено, когда и как решилось. В ведомостях об арестантах должны были уточняться сведения о ре-жиме их содержания и состоянии тюрем. Прокуроры должны были сообщать, имеют ли места заключения необходимые жизненные ус-ловия, не изнуряются ли тяжкими работами заключенные и проч.

5. Впервые на прокуроров возлагался надзор за следствием как особое направление надзора. Они должны были наблюдать за тем, чтобы при расследовании преступлений не использовались пристрастные допросы и истязания подозреваемых и обвиняемых, а также не допускалось при-влечение к ответственности невиновных. С другой стороны, прокуроры должны были бороться с сокрытием преступлений и послаблениями пре-ступникам. Прокурор обязан был, говоря современным языком, обеспе-чивать всестороннее и объективное исследование обстоятельств дела.

6. В надзоре по гражданским делам главное внимание прокуроров должно было быть сосредоточено на соблюдении подсудности и пре-сечении волокиты и необъективности.

7. Прокурорам рекомендовалось по возможности сокращать пере-писку и сообщать Генерал-прокурору только о наиболее «достойных предметах».

Сенатским указом 15 декабря 1802 г. этот циркулярный ордер был утвержден и стал обязательным для исполнения всеми присутствен-ными местами империи ГТСЗ. - Т. XXVII. - № 20533..

В эпоху правления Александра I, по его инициативе и под руковод-ством выдающегося юриста России М.М. Сперанского была начата разра-ботка Свода законов Российской империи, который действовал до 1917 г. Черепанов В.В. Несостоявшиеся государственные реформы М.М. Спе-ранского // Закон и право. -- 1997. -- С. 45-48.. Но лишь при Николае I удалось развернуть по-настоящему и завершить систематизацию российского законодательства. Сначала Сперанский приступил к созданию Полного собрания законов (ПСЗ). Оно включало в себя все нормативные материалы с Соборного Уложения до начала цар-ствования Николая I, собранные в хронологическом порядке. Таких ак-тов набралось свыше 50 тыс., составивших 46 томов. Впоследствии ПСЗ дополнялось текущим законодательством. Так появилось второе Полное собрание законов Российской империи, охватившее законодательство до 1881 г., и третье, включающее законы с марта этого года. После издания Полного собрания законов Сперанский приступил ко второму этапу работы - созданию Свода законов Российской импе-рии. При его составлении исключались недействующие нормы, уст-ранялись противоречия, проводилась редакционная обработка текста. Если ПСЗ строился по хронологическому принципу, то Свод - по от-раслевому. В основу структуры Свода было положено деление права на публичное и частное, идущее от западноевропейских буржуазных концепций, восходящих к римскому праву. Свод был создан в 15 то-мах, объединенных в 8 книгах История отечественного государств и права. Ч. 1.: Учебник / Под ред. О.И. Чистякова. - М., 1996. -- С. 258-264..

Деятельность прокуратуры совершенствуется в период царствования Александра II. Обязанности, возложенные в этот период законом на проку-роров, были столь сложны, многообразны и вместе с тем столь неопреде-ленны, что, как считает С.М. Казанцев, их осуществление должным обра-зом было в тех условиях и при тех штагах заведомо нереально Казанцев С.М. Судебная реформа 1864 г. и реорганизация прокурату-ры // Государственные управление и право: история и современность. -- Л., 1984. - С. 83.. Поэтому неудивительно, что как только во второй половине 50-х гг. XIX в. встал воп-рос о необходимости судебной реформы в России, выяснилось, что приме-нение даже некоторых принципов буржуазного судоустройства и судопро-изводства неизбежно влечет за собой и реорганизацию прокуратуры.

В преддверии судебной реформы к обязанностям прокурора отно-сились: надзор за порядком производства дел в губернских местах наблюдение за исполнением законов о подсудности, «повсеместное хранение польз и выгод казны», попечение о содержащихся под стра-жей, ходатайство в судебных местах по делам казны, «обнаружение преступлений» и надзор за производством следствий. Кроме того, про-куроры осуществляли «...представление общему присутствию губерн-ского правления и палат заключений по законодательным вопросам и присутствие при дворянских и городских собраниях для изъяснения законов в случае возникающих сомнений» Судебные уставы 20 ноября 1864 года. -- СПб., 1866. -- С. 249.. То есть, по существу, уже тогда прокуроры осуществляли деятель-ность по консультированию не имевших в большинстве своем юри-дического образования членов дворянских и городских собраний, а также давали оценку вырабатываемых предложений о внесении из-менений и дополнений в действующие нормативные акты. Впослед-ствии это направление деятельности прокуратуры получило свое даль-нейшее развитие. Следует отметить, что в середине ХIХ в. прокуратура становится одним из наиболее образованных отрядов русского чинов-ничества.

Судебная реформа 1864 г. внесла изменения в систему прокурорс-кого надзора. «Суть реорганизации прокуратуры в соответствии с ос-новными принципами реформы 1864 г. состояла в ограничении про-курорского надзора исключительно судебной властью и возложении на прокурора функций государственного обвинения в суде» Казанцев С.М. Изменения в системе прокурорского надзора после судебной реформы 1864 года // Вестник ЛГУ. -- Сер. 6. -- Вып. 1. - 1986. - С. 81. .

Во второй половине XIX -- начале XX в. развитие системы проку-рорского надзора происходило в двух основных направлениях: вытеснение губернской прокуратуры по мере проведения судебной реформы на территории страны и усиление надзора за судами и ад-вокатурой и наделение прокуратуры функциями государственного юрисконсульта.

«Новая прокуратура», хотя и продолжала оставаться органом ис-полнительной власти, непосредственно подчиненным правительству, но в сравнении с губернской прокуратурой оказалась более самостоя-тельной и независимой от местных властей. Эти факторы способствовали постепенному возрастанию авторитета прокуратуры, насколько это вообще возможно в условиях абсолютной монархии Казанцев С.М. История царской прокуратуры. -- СПб., 1993. -- С. 154..

Следует признать, что министр юстиции обязан был проводить в жизнь волю царя. Это в равной мере касалось и его участия в законо-творческом процессе. Так, после покушения народовольцев на импе-ратора Александра II усиливается правительственное наступление на судебную систему, порожденную реформой. В 1881 г. было принято специальное Положение о мерах к ограждению государственного по-рядка и общественного спокойствия, возвратившее и закрепившее все ранее сделанные изъятия из общего судебного порядка. Выдвигавшиеся в этот период предложения о создании отдельной системы прокурорского надзора за административными органами, а также о расширении прав «Судебной прокуратуры» в области общего надзора по образцу губернской, дореформенной успеха не имели, по-скольку правительство не было в этом заинтересовано. Прокуратура должна была в первую очередь вести (и вела) борьбу с преступностью всеми возможными средствами, а не надзирать за законностью в дея-тельности полиции и жандармерии, равно как и чиновников других административных органов. Правительство отдавало отчет в бессмыс-ленности и даже опасности такого надзора в условиях, когда деятель-ность администрации нередко выходила за рамки законов даже Рос-сийской империи. Общий надзор прокуратуры был возможен в условиях дореформенной России, поскольку находился в определенной зависи-мости от губернской администрации. «Новая прокуратура» оказалась гораздо более самостоятельной. Это был орган, непосредственно под-чиненный правительству. Споры между прокурорами и губернаторами, а также иными представителями местной административной власти нередко возникали и при отсутствии общего надзора.

В первые годы XX в. в «верхах» появилось сознание неизбежности реформ в различных сферах и в области государственного управления в частности. Буржуазно-демократическая революция 1905-1907 гг. по-ставила правительство перед необходимостью частичного преобразо-вания политического строя. Эти преобразования, происходившие под давлением революционных событий, носили непоследовательный и противоречивый характер. С самых первых дней революции самодер-жавие пыталось лавировать и искало компромисс с народом. Уже 18 февраля 1905 г., через полтора месяца после начала революционных событий, Николай II подписал подготовленный министром внутрен-них дел А.Г. Булыгиным рескрипт, в котором предлагалось привлекать«...избранных от населения людей к участию в предварительной разра-ботке и обсуждении законодательных предложений» Верт Н. История советского государства 1900--1991 гг. -- М., 1994. -- С. 36..

6 августа 1905 г. император подписал Высочайший манифест «Об учреждении Государственной Думы». Она создавалась для «...предва-рительной разработки и обсуждения законодательных предложений, восходящих, по силе основных законов, через Государственный Со-вет, к верховной самодержавной власти» (ст.1) ПСЗ. - Т. XXV. - Отд. 1. - № 26661..

Николай II и царское правительство с 1913-1914 гг. практически прекратили взаимодействие с законодательными палатами. После Фев-ральской революции ни Государственная Дума, ни Государственный Совет не возобновляли свою работу. Февраль 1917 г. стал завершени-ем краткой истории развития российских парламентских традиций в начале XX в. 26 февраля 1917 г. император издал указ о перерыве в занятиях Государственной Думы и назначении «срока их возобновле-ния не позднее апреля 1917 г., в зависимости от чрезвычайных обсто-ятельств».

Вполне понятно, что законотворческая деятельность министров юстиции -- Генерал-прокуроров этого периода основывалась на су-ществовавшем законодательстве.

Представляется, что из изложенного выше можно сделать ряд вы-водов. С момента образования российской прокуратуры императором Петром I идо Октября 1917 г. прокурорские работники через Генерал-прокуроров, Генерал-прокуроров -- министров юстиции принимали активное участие в законотворческой деятельности. В период выпол-нения Правительствующим Сенатом законотворческой деятельности Генерал-прокурор принимал участие в его работе, осуществлял конт-роль в форме надзора за тем, как проходил в Сенате процесс законо-творчества, и обязан был о всех выявленных нарушениях сообщать российскому императору.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5