рассматриваемый период, и особенно после Судебной реформы 1864 г. прокуроры, имеющие, как правило, высшее юридическое обра-зование, принимали активное участие в консультировании представи-телей органов власти различных уровней. То есть в тот период времени складывалась такая форма участия прокуроров в законотворческой де-ятельности, как консультирование субъектов и участников законотвор-ческой деятельности. Уже во времена существовании Российской им-перии работники прокуратуры не только имели право на участие в законотворческой деятельности, но и обязаны были в случае обнару-жения каких-то пробелов или противоречий в действующем законода-тельстве сообщать об этом вышестоящему прокурору для последующего направления их Генерал-прокурору для принятия окончательного решения.

В период с января 1722 г. по октябрь 1917 г. Генерал-прокуроры, являясь представителями своего времени, класса и своего круга, при-нимая участие в законотворческой работе, всячески стремились реализовывать в законах волю российских царей и правительства, а так-же экономически и политически господствующих кругов, причем, как правило, опираясь при этом на идеи представителей не самых про-грессивных взглядов.

2.2 Участие прокуроров в правотворческой деятельности в СССР

После Октябрьской революции органы прокуратуры, как известно, были ликвидированы. В Декрете о суде № 1 от 24 ноября 1917г. отмеча-лось: «Упразднить ранее существовавшие институты судебных следо-вателей, прокурорского надзора, а равно институты присяжной и част-ной адвокатуры». Дореволюционная прокуратура, таким образом, упразднялась без замены ее новой, советской прокуратурой.

В условиях революционной борьбы, направленной на завоевание и удержание политической власти, заново создаваемый государствен-ный аппарат функционировал преимущественно как орудие насилия и подавления. В тогдашней России сформировался особый тип политико-правовой идеологии, в представ-лении которой было больше ясности в том, что надо разрушать, неже-ли в том, каково место закона и суда в становлении и регулировании новых отношений. Не случайно такая идеология получила название «правового нигилизма», который «...подкреплялся и распространял-ся на почве ненависти масс к старой государственности и праву, от-сутствием глубоких традиций демократически организованной госу-дарственной и правовой жизни, общего низкого уровня культуры и правового сознания, что сказалось и на содержании, форме, методах государственного строительства» Нерсесянц B.C. Правовое государство: история и современность // Вопросы философии. - 1998. - № 2. - С. 9. .

По мнению В.Д. Ломовского, причины отсутствия прокуратуры в указанный период связаны с объективными и субъективными факторами. Главная из них -- экономические условия политики военного коммунизма, централизация политической, хозяйственной и культур-ной деятельности, свертывание гражданского оборота, централизован-ное распределение. В этих условиях, когда в руках центральной влас-ти находились почти все вопросы законодательства и управления, создание прокуратуры было бы преждевременным, а обеспечение пол-ного единства социалистической, а точнее революционной, законно-сти невозможным. Среди других причин отсутствия прокуратуры в тот же период можно назвать стремление советской власти обеспечить ак-тивность в политической жизни всего населения и в первую очередь рабочих. В.И. Ленин писал: «...нашим лозунгом вначале был рабочий контроль» Ленин В.И. Полн. собр. соч. Т. 37. -- С. 318. . К причинам субъективного свойства можно отнести имев-шийся в это время юридический нигилизм, отсутствие верных новой власти кадров Ломовский В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР // Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. - М., 1989. - С. 12-13. .

Такое положение не могло существовать долго, поскольку правовая система, основанная на декретах и решениях чрезвычайных органов, не обеспечивала главного -- единообразия государственного управле-ния и стабильности государственной власти. Поэтому она неизбежно должна быть заменена относительно стабильной системой законов, от-вечающих стандартному набору требований, изданных легитимными представительными органами государственной власти, в установлен-ном законом порядке, действующих по времени неограниченно, в от-ношении неограниченного круга лиц, в соответствии с внутренней иерархией и т.д. Основа такой системы была заложена Конституцией РСФСР 1918 г. Через несколько лет было такое количество законов и соответствующих им нормативно-правовых актов (постановлений ВЦИК и СНК РСФСР), что возникла потребность в создании специ-ального органа государственной власти, который мог бы осуществлять единообразный контроль за их исполнением, т.е. обеспечивать закон-ность (в узком смысле слова) в стране.

Специфика условий новой экономической политики с исторической неизбежностью выдвигала вопрос о создании такого государственного органа, который в условиях сложного гражданского оборота смог бы обес-печить неукоснительное проведение законов в жизнь. Требовалось со-здать специальный, качественно новый орган, который действовал бы от имени центральной верховной власти независимо от местной, по своей структуре и полномочиям отвечал бы задаче внедрения единой законно-сти во всех областях жизни государства, способствовал бы повышению уровня борьбы с правонарушениями соответственно новым условиям. Осуществление такой функции было решено возложить на прокуратуру. По мысли В.И. Ленина, таким органом должна была стать советс-кая прокуратура. В конце 1921 г. он дал указание Д.И. Курскому при-ступить к подготовке проекта положения о прокуратуре.

26 мая 1922 г. Ш сессия ВЦИК приняла Положение о прокурорском надзоре, а 28 мая оно было подписано Председателем ВЦИК М.И. Калининым. Положение о прокурорском надзоре стало зако-ном, который вводился в действие с 1 августа 1922 г. См.: СУ РСФСР. - 1922. - № 44. - Ст. 539. Таким образом была законодательно закреплена независимость прокуроров от мест-ных органов власти (губернских исполкомов) и, следовательно, отвергнут принцип «двойного» подчинения, зато оппоненты настояли на отказе от права прокуроров обжаловать в суд незаконные решения ис-полкомов. Уступка весьма существенная. Таким образом, нарождав-шаяся советская бюрократия обеспечила себе на долгие годы, вплоть до недавнего времени, как увидим дальше, практическую неуязвимость от средств воздействия прокурорского надзора. Последствия этой принципиальной победы еще предстоит преодолеть.

В круг обязанностей прокуроров на местах вменялось: а) входить с представлением в исполнительные комитеты об от-мене или изменении изданных ими или подчиненными им органами незаконных распоряжений и постановлений; б) опротестовывать указанные выше распоряжения и постановле-ния через Прокурора Республики в Совет Народных Комиссаров, Президиум Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета» См: СУ РСФСР. - 1922. - № 36. - Ст. 424.. Причем прокурор имел право присутствовать на всех заседаниях местных исполнительных комитетов с совещательным голосом.

Очень важное значение для предупреждения нарушений законно-сти имела большая работа, проводимая прокуратурой по правовой пропаганде, по ликвидации юридической неграмотности работников низового государственного аппарата и широких масс.

11 ноября 1922 г. IV сессия ВЦИК приняла Положение о судоуст-ройстве РСФСР. В нем говорилось: «Для надзора за общим соблюде-нием законов, непосредственного наблюдения за производством пред-варительного следствия и дознания, поддержания обвинения на суде действует государственная прокуратура» (ст.6). Отголоском полномо-чий дореволюционных прокуроров в отношении должностных лиц судебных мест было наделение прокуратуры (в Положении о судоуст-ройстве РСФСР) правом возбуждать в дисциплинарном порядке про-изводства в отношении всех без исключения лиц, работающих в су-дебных учреждениях республики.

Указанным Положением на прокуратуру возлагалось наблюдение за соответствие закону распоряжений и постановлений всех наркоматов, иных центральных учреждений и организаций, местных исполкомов и подчиненных им органов с опротестованием незаконных актов на пред-мет их отмены или изменения в исполкомы, СНК и в Президиум ВЦИК. 7 июля 1923 т Положение было дополнено главой XII «О государствен-ной прокуратуре», которая в основном повторила Положение о проку-рорском надзоре 1922 г.

Огромное значение в достижении общих начал в организацион-ном построении прокуратуры и ее деятельности имел общесоюзный законодательный акт -- Основы судоустройства Союза ССР и союзных республик 1924 г.

Прокуроры, сознавая первостепенное значение качества законов, за исполнением которых они осуществляли надзор, принимали меры к выявлению недостатков правового регулирования и их устранению. В 1924 г. по предложению прокуратуры в частности в этих целях были созданы на местах постоянно действующие совещания юрисконсуль-тов при юрисконсульте губисполкома и с обязательным участием гу-бернского прокурора или его заместителя. Такие совещания рассмат-риваюсь прокуратурой как средство объединения усилий юридических отделов (частей) и юрисконсультов различных хозяйственных органи-заций, госучреждений для устранения разноречивых толкований зако-нодательства, установления большего единства в его понимании, вы-яснения недостаточности или неполноты узаконений, вызывающих необходимость их пересмотра, дополнения или изменения. Такие сове-щания, как правило, формулировали свои выводы и мнения в итого-вом документе. Юрисконсульт губисполкома докладывал их губисполкому, который в результате нередко направлял директивы подчиненным ему органам, а также вносил предложения в СНК.

Объективная необходимость и предпосылки наделения прокура-туры самостоятельной функцией участия в законотворческой деятельности как результат установления при надзоре несоответствия зако-нов и иных нормативных правовых актов потребностям правового регулирования общественных отношений проявлялась в решениях высшего органа исполнительной власти страны, в наибольшей мере ощущающего издержки недостатков законодательства в своей повсе-дневной деятельности по исполнению законов. В постановлении СНК РСФСР от 30 марта 1927 г. «Об юрисконсультах государственных уч-реждений и предприятий и кооперативных организаций и о надзоре за их деятельностью» указывалось, что в целях выявления вопросов, требующих правового регулирования, учреждаются совещания при местных прокурорах, действующих согласно инструкциям прокурора республики См.: СУ РСФСР. - 1927. - № 36. - Ст. 238..

С годами органы прокуратуры набирали силу, приобретали опыт, и все более расширяющаяся их компетенция, в особенности в сфере уго-ловного судопроизводства, выдвигала необходимость определения статуса прокуратуры как самостоятельного государственного органа. Этому было посвящено Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июня 1933 г. «Об учреждении Прокуратуры Союза ССР». Одновременно с утверждением 17 декабря 1933г. Положения о Прокуратуре Союза ССР была ликвидирована Прокуратура Верховного Суда СССР. В разделе II этого Положения «Функции прокуратуры Союза ССР и порядок их осуществления» было определено, что Прокурор Союза ССР участвует с совещательным голосом в заседаниях президиума Центрального Исполнительного Комитета Союза ССР, Совета Народ-ных Комиссаров Союза ССР, Совета труда и обороны и Комиссии исполнения при СНК Союза ССР и имеет право законодательной ини-циативы. А в пункте «а» ст.4 Положения было отмечено, что на проку-ратуру Союза ССР возлагается «...надзор за соответствием постанов-лений и распоряжений отдельных ведомств Союза ССР, союзных республик и местных органов власти -- Конституции Союза ССР, по-становлениями и распоряжениями Правительства Союза ССР» См.: СЗ СССР. - 1934. - № 1. - Ст. 2а - 2б..

Постановление ЦИК и СНК СССР от 20 июля 1936 г. «Об образо-вании Народного Комиссариата Юстиции СССР» выделило из систе-мы народных комиссариатов юстиции союзных и автономных республик органы прокуратуры и следствия, подчиняя их непосредственно Прокурору СССР СЗ СССР. - 1936. - № 40. - Ст. 338.. Таким образом, процесс централизации прокура-туры и превращения ее в единую систему был полностью завершен лишь в 1936 г.

Конституция СССР 1936 г. впервые закрепила основы прокурорс-кого надзора на высшем уровне законодательства (Конституция СССР 1923 г. только упоминала о Прокуратуре Верховного Суда СССР в гла-ве «О Верховном Суде СССР» ст.46, а также ст.63). Пять статей Кон-ституции СССР (ст.113-117) закрепили задачу высшего надзора за точным исполнением законов (впервые появился термин «высший» применительно к прокурорскому надзору), систему прокуратуры, порядок назначения прокуроров и принцип независимости органов про-куратуры от каких бы то ни было местных органов. Это был важный шаг в развитии законодательства о прокурорском надзоре.

Одновременно следует отметить, что последовательно происходило расширение предмета прокурорского надзора и функций прокуратуры. Положение о прокурорском надзоре в СССР, утвержденное Указом Пре-зидиума Верховного Совета 24 мая 1955 г., несколько расширило и кон-кретизировало полномочия органов прокуратуры, а также законодатель-но закрепило основные положения о задачах прокурорского надзора и методах его осуществления. Этим были созданы все необходимые усло-вия для усиления прокурорского надзора См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1955. - № 9. - Ст. 222.

Вообще во второй половине 1950-х--1960-х гг. XX в. в СССР шел активный процесс кодификации советского права. Именно в эти годы во многом было покончено с репрессивным законодательством и со-зданными в соответствии с ним квазисудебными органами, обладаю-щими широкими карательными полномочиями. Принятые в рамках данной реформы Положение о Верховном Суде СССР (1957 г.), Осно-вы уголовного законодательства Союза ССР, союзных и автономных республик (1958 г.), Положение о военных трибуналах (1958 г.), Осно-вы уголовного судопроизводства Союза ССР и союзных республик (1958 г.), другие общесоюзные законодательные акты, а также УПК РСФСР (1960 г.) и УПК других союзных республик впервые закрепи-ли юридические принципы, которые имели также большое социаль-ное значение: осуществление правосудия только судом; осуществле-ние правосудия на началах равенства граждан перед законом и судом; всестороннее, полное и объективное исследование обстоятельств дела и т.д. Эти принципы не были и не могли быть известны праву тотали-тарного государства. И вполне закономерно, что прокуратура Союза ССР, республик привлекались к работе по разработке этих норматив-ных актов.

Конституция СССР 1977 г. предоставляла Генеральному прокуро-ру СССР право законодательной инициативы (ст.113). После внесе-ния в Конституцию СССР в дальнейшем изменений и дополнений в соответствии со ст.114 Конституции СССР Генеральному прокурору СССР принадлежало также право законодательной инициативы на Съезде народных депутатов СССР и в Верховном Совете СССР. Отмеченные нормы Конституции СССР нашли свое развитие и в принятом в 1979 г. Законе «О прокуратуре СССР», заменившем Поло-жение о прокурорском надзоре 1955 г. Статья 9 этого Закона «Право законодательной инициативы Генерального прокурора СССР, проку-роров союзных и автономных республик» гласила: «В соответствии с Конституцией СССР Генеральному прокурору СССР принадлежит право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР».

Следует отметить, что наделение Генерального прокурора СССР, прокуроров союзных и автономных республик правом законодатель-ной инициативы, а также правом вносить представления в Президиу-мы Верховных Советов по вопросам, требующим толкования законов, имело определенное значение для законодательной и законоохранительной деятельности Верховного Совета СССР, Верховных Советов союзных и автономных республик, их Президиумов и постоянных комиссий, а равно для осуществления высшего надзора за точным и единообразным исполнением законов.

Законодательная инициатива рассматривалась как право указанных выше прокуроров на внесение законопроекта в законода-тельное учреждение в соответствии с установленным порядком. Свои предложения о принятии новых законов, об изменениях и дополнени-ях уже действующих тогда были вправе вносить государственные орга-ны, общественные организации, должностные лица, не обладающие законодательной инициативой. Но в отличие от предложений, посту-пающих в порядке законодательной инициативы, такие предложения могли и не обсуждаться. Предоставление соответствующим прокуро-рам законодательной инициативы влекло за собой обязанность Съезда народных депутатов СССР и Верховного Совета СССР, а также Верхов-ных Советов союзных и автономных республик включить представлен-ный ими законопроект в повестку дня законодательного органа.

Как свидетельствует анализ законотворческой практики 80-х - 90-х гг. прошлого столетия, в тот период - период расширения глас-ности и демократизации всех сторон жизни государства и общества -- далеко не все области государственного, экономического и социаль-но-культурного строительства получали своевременное и адекватное законодательное регулирование. Хотя было совершенно очевидно, что эти пробелы законодательства следовало восполнить.

В существенной степени это касалось проблем уголовного и уголов-но-процессуального законодательства, хозяйственного, коммерческо-го, предпринимательского права. Появились новые составы преступ-лений, ответственность за которые не были определены в уголовном законодательстве, и, наоборот, немало составов преступлений, подле-жащих исключению из Уголовного кодекса. Как отмечал в курсе про-курорского надзора В.И. Басков, по предложениям Генерального про-курора, внесенным в порядке законодательной инициативы, многие из этих проблем нашли свое положительное решение Басков В.И. Курс прокурорского надзора. -- М., 1999.-- С.271-272. .

Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 24 января 1985 г. в Уголовно-процессуальный кодекс РСФСР была введена гл.34 о досудебной подготовке материалов по протокольной форме См.: Ведомости Верховного Совета РСФСР. -- 1985. -- № 5. -- Ст. 163.. Аналогич-ные законы были приняты во всех союзных республиках. Сложившаяся практика судопроизводства по протокольной форме, как и другие зако-нодательные инициативы Прокуратуры СССР, а позднее Прокуратуры Российской Федерации, полностью себя оправдала. Работа по расширению сферы протокольного судопроизводства была продолжена Генеральным прокурором Российской Федерации, по инициативе и при участии которого был разработан и внесен на обсуждение Верховного Совета Российской Федерации проект зако-на о досудебной подготовке материалов еще по ряду составов преступ-лений. Законом Российской Федерации от 29 мая 1992 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон РСФСР "О судопроизводстве РСФСР", Уголовно-процессуальный и Гражданский процессуальный кодексы РСФСР» была существенно расширена протокольная форма судопроизводства в отношении правонарушений, не представляющих повышенной опасности и совершенных в условиях очевидности Ведомости Верховного Совета РФ. -- 1992. -- № 21. - Ст. 1560..

В период перестройки - с мая 1989 г. по июнь 1990 г, - было при-нято 57 законов СССР, из них в связи с изменением Конституции СССР - 3, в сфере власти и политической системы - 11, в сфере на-ционально-государственного устройства - 5, в сфере экономики - 16, в сфере прав и обязанностей граждан - 12, в сфере правосудия и законности - 10. К июлю 1991 г. число принятых законов Союза пре-высило 130, в республиках - от 20 до 100 (в РСФСР - свыше 100, Казахстане - свыше 70, Киргизии - более 60). Лишь принятие основ законодательства о земле повлекло издание 23 аналогичных законов в республиках. За 10 месяцев четвертой сессии Верховного Совета Рос-сии (осень 1991 г. - лето 1992 г.) принято 130 законов и 153 постанов-ления Тихомиров Ю.Л. Действие закона. -- М., 1992. -- С. 13..

Вообще период 70-х - 90-х гг. XX в. для органов советской и рос-сийской прокуратуры был характерен активным участием не столько в законотворческой деятельности, сколько в пропаганде советского законодательства. Так, например, 24 декабря 1970 г. Президиум Вер-ховного Совета СССР принял Постановление «О внесении измене-ний в Постановление Президиума Верховного Совета СССР "О струк-туре центрального аппарата Прокуратуры СССР"» См.: Ведомости Верховного Совета СССР. - 1970. - № 59. - Ст. 606. , в котором определил переименовать «Отдел систематизации законодательства» в «Отдел систематизации и пропаганды советского законодательства».

3 Роль прокуратуры в правотворческой деятельности

3.1 Современное состояние и тенденции участия прокуроров в правотворческой деятельности
Поворотным пунктом в истории органов прокуратуры явилась ре-ализация постановления Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР». В соответствии с Декларацией о государственном сувере-нитете РСФСР и со ст.176 и 179 Конституции РСФСР Верховный Совет РСФСР на базе действовавших на территории РСФСР орга-нов прокуратуры создавал единую систему органов прокуратуры, под-чиненную Генеральному прокурору РСФСР.

С момента ликвидации Прокуратуры Союза ССР как центрально-го органа прокурорской системы на территории суверенных государств перестал действовать Закон СССР «О прокуратуре СССР» 1979 г. Вза-мен Верховный Совет РСФСР принял Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» См.: Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Вер-ховного Совета Российской Федерации. - 1992. -- № 8. -- Ст. 366., который начал действовать с 18 февраля 1992 г.

В соответствии со ст.8 Закона («Участие в правотворческой дея-тельности») Генеральному прокурору РФ было предоставлено право законодательной инициативы. Этим правом были наделены также прокуроры республик в составе Российской Федера-ции. Каждый их них вправе был использовать предоставленные ему полномочия в пределах своей компетенции. Кроме того, Закон предоставлял Генеральному прокурору РФ, а также прокурорам республик в составе Российс-кой Федерации право обращаться в Верховный Совет - законодатель-ный орган соответствующего уровня по вопросам, требующим толкования законов. Наряду с этим Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик в составе Российской Федерации имели право в пределах своей компе-тенции обращаться в соответствующий конституционный суд с хода-тайством о проверке конституционности международного договора или нормативного акта и излагать свою позицию по рассматриваемо-му вопросу на его заседании.

Однако в принятой 12 декабря 1993 г. Конституции Российской Федерации Генеральный прокурор РФ, прокуроры республик и иных субъектов Федерации не были предусмотрены в числе субъектов зако-нодательной инициативы, определенных в ст.104 Основного закона. Это могло крайне отрицательно сказаться на деятельности не только системы органов прокуратуры, но и всех ветвей власти: законодатель-ной, исполнительной и судебной. Поэтому разработчики новой ре-дакции Закона «О прокуратуре Российской Федерации» (а фактичес-ки речь необходимо вести о новом Законе) предприняли попытку включить в законопроект, внесенный в 1995 г. в Государственную Думу, право прокуроров на участие в правотворческой деятельности.

В принятом 18 октября 1995 г. Государственной Думой, одобрен-ном 24октября 1995 г. Советом Федерации и подписанном 17 ноября 1995 г. Президентом России в новой редакции Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» не нашла отражение законо-дательная инициатива Генерального прокурора РФ и прокуроров рес-публик. Тем не менее, полагая, что Генеральный прокурор РФ и ни-жестоящие прокуроры не могут стоять в стороне от законотворческой деятельности, законодатель принял решение предоставить прокуро-рам право участвовать в правотворческой деятельности. Это предус-мотрено в п.4 ст.1 и ст.9 Федерального закона о прокуратуре. Данная норма явилась компромиссом в результате лишения прокурора стату-са субъекта законодательной инициативы. При этом депутаты Феде-рального Собрания РФ при обсуждении законо-проекта исходили из того, что ни один другой орган не имеет столь всеобъемлющей возможности оценивать адекватность законов изме-няющимся общественным отношениям.

В силу сложившейся практики Государственная Дума, Совет Фе-дерации Федерального Собрания РФ, Президент РФ, Правительство России, законодательные (представительные) органы субъектов Федерации и органы местного самоуправления на-правляют в органы прокуратуры проекты наиболее важных законов и других нормативных актов для изучения и дачи заключения о соот-ветствии законопроекта Конституции РФ, его совместимости и соот-ношения с действующим законодательством, с общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами РФ.

Предложения, касающиеся общей стратегии законотворческой деятельности, определения в ней приоритетных направлений, входят в качестве составной части в доклад о состоянии законности и право-порядка в России, который ежегодно представляется Генеральным прокурором РФ палатам Федераль-ного Собрания РФ и Президенту Российской Федерации См.: Мониторинг правового пространства и правоприменительной практи-ки: методология и мировоззрение. - М., 2004. - С. 77. . Опреде-ленные возможности активного участия в правотворческой деятель-ности дает Генеральному прокурору РФ, его заместителям право присутствовать на заседаниях палат Федерального Собрания РФ, их комитетов и комиссий; прокурорам регионов -- законодательных (представительных) органов субъектов РФ; прокурорам городов и районов -- участвовать в правотвор-ческой деятельности органов местного самоуправления.

Совершенно очевидно, что правотворческая деятельность проку-ратуры может быть успешной только в случае эффективной законо-творческой деятельности Федерального Собрания РФ и законодательных (представительных) органов субъектов Совету Федерации Федерального Собрания РФ, следовало бы активизировать свою работу с федеральными и регио-нальными правоохранительными органами по вопросам обеспечения правовой дисциплины и конституционной законности в субъектах Федерации, заслушивать на заседаниях комитетов и пленарных засе-даниях Совета Федерации руководителей законодательных и испол-нительных органов субъектов Федерации по вопросам приведения в соответствие с федеральным законодательством законов субъектов РФ.

Таким образом правотворческий процесс в палатах Федерального Собрания РФ, представительных (законодательных) и исполнитель-ных органах субъектов Российской Федерации, органах местного са-моуправления нуждается в совершенствовании, он должен стать сис-темой эффективных, технологически обоснованных процедур. Полезно было бы создать на базе соответствующих высших учеб-ных заведений систему подготовки юристов - специалистов по пра-вотворческой (законотворческой) деятельности и редакторов, специ-ализирующихся на работе с юридическими текстами. Особенностям этой деятельности следует уделять больше внимания в рамках систе-мы подготовки и повышения квалификации государственных и му-ниципальных служащих. Большое практическое значение могли бы иметь курсы, семинары и другие формы обмена опытом правотвор-ческой, в том числе и законотворческой, работы в органах государ-ственной власти Российской Федерации, субъектов Федерации и орга-нах местного самоуправления.

Примечательна еще одна тенденция: курс на углубление природы нашего государства как правового государства и повышение роли права и закона в его жизни не сопровождается еще адекватными действия-ми по реализации законов. «Выход» закона в свет нередко не влечет за собой реальных перемен. Законы и федеральные, и региональные ре-ализуются плохо, ибо механизм их действия нередко отсутствует. За-конодательные органы слабо контролируют их исполнение, хотя для этого есть правовые средства, включая запросы, парламентские слу-шания, «парламентский час» и др.

Например, Ю. Тихомиров считает, что одна из коренных причин этого явления кроется в такой многолетней беде, как отсутствие про-цедур проведения контроля. Пока же действия в этой сфере соверша-ются подчас только по усмотрению чиновников, и тогда допускается немало ошибок и нарушений законности. Поэтому нужны четкие про-цедуры контроля с указанием участников, их прав и обязанностей, перечня последовательно совершаемых действий, объема представля-емой и оцениваемой информации Тихомиров Ю. Закон -- основа стратегии // Президентский контроль. -- 2002. - № 8. - С. 5..

Выделение Российской Федерации в качестве суверенного право-вого государства, изменение его политического строя, государствен-ного устройства и экономического уклада потребовали пересмотра, а практически -- создания в спешном порядке заново всей правовой системы обеспечения жизнедеятельности общества и государства. Ситуация еще более усложнилась тем, что принятой в 1993 г. Консти-туцией Российской Федерации все 89 субъектов России наделены правом осуществлять собственное правовое регулиро-вание. При этом по предметам совместного ведения федерального Центра и регионов России субъект РФ вправе осу-ществлять так называемое «опережающее законодательство».

Надо отметить, что уже в начале 90-х гг. прошлого столетия в прак-тике применения прокурорских полномочий при осуществлении над-зора за соответствием законам правовых актов, издаваемых краевы-ми, областными, местными Советами народных депутатов и главами администрации наметился ряд отрицательных тенденций, которые в той или иной мере проявлялись в течение целого ряда лет. Вообще и в те годы, и сейчас деятельность органов прокуратуры характеризуется поиском наиболее эффективных форм и методов воз действия на правоприменительную и правотворческую практику. Но реалии нашей жизни таковы, что многие сферы жизнедеятельности государства все еще не охвачены федеральным законодательством. Между тем свое право на издание законов по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов активно реализуют сами субъекты Федерации. При этом региональные законы довольно часто прини-маются в виде «опережающего законодательства», т.е. при отсутствии соответствующего закона на уровне Федерации. Они, как правило, принимаются по предметам совместного ведения. В ряде регионов в этой сфере уже изданы целые тома и даже своды законов (Башкорто-стан, Карелия, Татарстан, Саха (Якутия), Ханты-Мансийский авто-номный округ и др.).

Ко второй половине 90-х гг. разрыв между положениями Консти-туции РФ и противоречащими им положениями конституций, уста-вов ряда субъектов Федерации, а также положениями договоров и со-глашений, заключенных между органами государственной власти Федерации и ее субъектов, получил дестабилизирующий характер. Пассивная роль высших федеральных структур государственной вла-сти привела к неспособности Центра устранить этот разрыв. По край-ней мере, 50 из 89 конституций и уставов субъектов Федерации про-тиворечили или не соответствовали федеральной Конституции по принципиальным вопросам федерализма, организации и государ-ственной власти, местного самоуправления и др.Подробно об этом см.: Российский федерализм: конституционные предпо-сылки и политическая реальность. -- М., 2000. - С. 13-14; Барциц И.Н. Пра-вовое пространство России: вопросы конституционной теории и практики. - М., 2000. - С. 78-79. Громадный же мас-сив актов регионального правотворчества подчас настолько слабо со-ответствовал федеральному законодательству, что, как замечал председатель Законодательного Собрания Красноярского края А.В. Усс, «..можно сделать вывод о конкуренции федерального права и регионального законодательства, отсутствии на просторах России единого правового пространства, без которого немыслимо создание правового и демократического государства» Усс Л.В. Актуальные проблемы формирования единого пространства в Российс-кой Федерации // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации. Практика. Мнения. Проблемы. -- М., 2000. -- Вып. 2.(16). - С. 27..

В ряде субъектов Федерации, в целях создания на своей террито-рии структур с жесткой вертикалью, местные власти противодейство-вали становлению местного самоуправления. В некоторых регионах были приняты законы, извращающие саму суть самоуправления и ста-вящие его под контроль региональных органов См.: Абрамова Ю. Вакуум права порождает произвол // Российская Федера-ция сегодня. - 1998. - № 5. - С. 32-33; Мальцев Б.А. Слово о законе. - Томск, 2000. - С. 41-42..

Нормы 33 конституций и уставов субъектов Федера-ции, регулирующих местное самоуправление, не соответствовали Кон-ституции РФ и федеральным законам. Несоответствия и противоре-чия правового регулирования в этой сфере в основном проявлялись во включении органов местного самоуправления в общую вертикаль государственной власти путем замены местного самоуправления мес-тным государственным управлением (Ингушская Республика, Курс-кая область); в нарушении избирательных прав граждан (Свердловс-кая и Курская области); в отступлении от установленного порядка наделения органов местного самоуправления отдельными государ-ственными полномочиями (Тюменская, Пермская, Свердловская, Са-марская области и Ханты-Мансийский автономный округ); в необос-нованных ограничениях при определении компетенции местного самоуправления (Башкортостан, Карелия, Санкт-Петербург, Ямало-Ненецкий автономный округ).

Анализ всех 46 договоров, заключенных субъектами Федерации с федеральным Центром, проведенный в НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре РФ, пока-зал, что большинство подписанных в период с 1994 по 1998 г. догово-ров содержали положения, которые в той или иной степени дополня-ли либо изменяли нормы Конституции РФ и федеральные законы. Подтверждением этому являются договоры, заключенные с рядом субъектов Федерации, в частности, с республиками Татарстан, Баш-кортостан, Кабардино-Балкарской Республикой, республиками Тыва, Саха (Якутия) и др., в которых в противоречие со ст.71, 72 Конститу-ции РФ закреплялись за этими республиками такие правомочия, вхо-дящие в сферу исключительного и совместного ведения Российской Федерации, которые, по существу, превращали эти договоры в статут-ные нормообразующие правовые акты, действующие не в соответ-ствии, а самостоятельно, наряду с Конституцией РФ. Например, в договоре с Татарстаном, заключенном в 1994 г., некоторые полномо-чия, предоставляемые республике, закреплены в ст.71 Конституции РФ, как исключительные полномочия Российской Федерации -- это вопросы: территории; производства вооружений и проведения денеж-ной политики; международные отношения; коллизионные вопросы гражданства и др. См.: Состояние законности в Российской Федерации (2000-2001 годы): Ана-литический доклад. -- М., 2002. -- С. 22-27.

Такое положение, как отмечалось в письме исполняющего обязан-ности Генерального прокурора РФ В.В. Устинова исполняющему обя-занности Президента Российской Федерации В.В. Путину от 21 марта 2000 г. № 1-ГП-26-2000 «О состоянии законности при издании орга-нами государственной власти субъектов Российской Федерации нор-мативных правовых актов», распространенному 30 мая 2000 г. среди депутатов Государственной Думы, объяснялось тем, что «...в результа-те вынесения 16.06.98 г. решения «По делу о толковании отдельных положений статей 125, 126 и 127 Конституции Российской Федерации», разграничивающего компетенцию Конституционного Суда и су-дов общей юрисдикции по рассмотрению дел о проверке конституци-онности правовых актов субъектов Федерации, прокуроры до приня-тия специального федерального конституционного закона фактически оказались лишенными права на судебное обжалование региональных нормативных правовых актов. Сегодня прокурор может реализовать предоставленные ему федеральным законодательством полномочия лишь путем принесения протеста на незаконный правовой акт в орган или должностному лицу, которые издали этот акт. Последние, однако, все чаще отклоняют протесты прокуроров, будучи уверенными, что никаких дальнейших мер прокурорского реагирования не последует. Сложившуюся ситуацию наглядно иллюстрируют цифры, когда усили-ями прокуроров реально отменяется (изменяется) менее 50% актов, из-данных органами государственной власти субъектов Федерации в на-рушение закона».

В письме был дан глубокий и подробный анализ состояния закон-ности при издании органами государственной власти субъектов Рос-сийской Федерации нормативных актов. Указывалось на то, что при-нимаемых прокурорами мер по обеспечению законности правовых актов субъектов РФ на тот период было явно не-достаточно, указывались причины этих недоработок, и в связи с тем, что отсутствовал институт ответственности должностных лиц органов государственной власти субъектов Федерации за приня-тие актов, противоречащих Конституции России и федеральному за-конодательству, говорилось о необходимости установления на феде-ральном уровне ответственности, основанной на конституционном положении о том, что соблюдение Конституции страны и федераль-ных законов является обязанностью всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц, граж-дан и их объединений. В целях искоренения практики многочислен-ных отступлений региональных органов государственной власти от основополагающих норм Конституции РФ предлагалось, в частности, ускорить принятие возвращенного Советом Федерации Федерально-го Собрания РФ на доработку в Государственную Думу Федерального конституционного закона «О полномочиях судов общей юрисдикции по проверке соответствия нормативных правовых актов Конституции Российской Федерации, федеральным конститу-ционным законам, федеральным законам, иным нормативным пра-вовым актам».

Но, стремясь быть максимально объективной, приходится при-знать, что возможности прокуратуры реально реагировать на нарушения Конституции РФ и федеральных законов в субъектах Федерации в отмеченный период реализовывались далеко не полностью. Проку-роры ряда субъектов Федерации фактически самоустранились от осу-ществления надзора и реагирования на акты, противоречащие Кон-ституции РФ и федеральным законам. Об этом свидетельствуют, например, Приказы Генерального прокурора РФ: от 18 июля 1997 г. № 42 «Об усилении прокурорского надзора за законностью правовых актов субъектов Российской Федерации» и от 23 июля 1998 г. № 47 «О недостатках в организации работы по надзору за законностью пра-вовых актов субъектов Российской Федерации». В Приказе Генераль-ного прокурора РФ № 42, изданном по результатам проверок в проку-ратурах республик Башкортостан, Карелия и Удмуртской Республики отмечалось, что прокуроры этих республик, чтобы избежать конфлик-тов, по существу, потакают местничеству, «...уклоняются от опротес-тования положений конституций, законов регионов, противоречащих федеральному законодательству, мирятся с отклонением их протестов и в судебные органы не обращаются» Сборник основных приказов и указаний Генерального прокурора Российс-кой Федерации. -- М., 1999. -- С. 59-62. и др. В Приказе № 47 отмеча-лись подобного рода недостатки в деятельности прокуроров респуб-лик Калмыкия, Адыгея, Ингушской Республики, Республики Коми, Республики Тыва, которые фактически самоустранились от осуществ-ления прокурорского надзора за правовыми актами органов государ-ственной власти республик Там же. -- С. 62--64..

Принятый Государственной Думой по проекту, внесенному Прези-дентом РФ, Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законода-тельных (представительных) и исполнительных органов государствен-ной власти субъектов Российской Федерации"» от 29 июля 2003 г. См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -- 2003. -- № 31. -- Ст. 3205. ус-тановил ответственность всех органов государственной власти субъектов Федерации за нарушение федеральных законов перед Президентом РФ как главой государства и гарантом Конституции РФ, прав и свобод че-ловека и гражданина и обязал их обеспечить соответствие Конститу-ции РФ и федеральным законам принимаемых или уже принятых кон-ституций и законов республик, уставов, законов и иных правовых актов регионов. Он предусматривал ответственность высших должностных лиц в случае издания ими правовых актов, противоречащих Конститу-ции РФ и федеральным законам, а также сроки приведения в соответствие с Конституцией РФ и федеральными законами законодательства субъектов Федерации. Закон имеет важную общественно-государствен-ную значимость и концептуально меняет направление развития феде-ративных отношений, вводя его в нормальное русло развития федера-лизма в России, упорядочивает вертикаль власти.

Страницы: 1, 2, 3, 4, 5